Понятие и виды административного процесса

Применение норм административного и некоторых других отраслей публичного права требует во многих случаях специального процессуального оформления, т.е. четкого определения содержания и последовательности действий по рассмотрению и разрешению конкретных индивидуальных дел, а также иных юридически значимых действий уполномоченными на то органами и должностными лицами публичной власти.

Правоприменительный процесс в сфере определенных публичных отношений рассматривается как административный процесс. Он составляет, наряду с гражданским и уголовным процессами, самостоятельную часть юридического правоприменительного процесса (рис. 1.1).

Схема 1.

Рис. 1.1. Виды юридического процесса

Административный процесс воплощает как общие черты и принципы, свойственные юридическому процессу в целом и другим его частям, так и специфические особенности, которые находят реализацию в административно-процессуальном законодательстве.

С теоретических позиций административный процесс можно рассматривать в двух основных его проявлениях.

Во-первых, административный процесс представляет собой урегулированную нормами административно-процессуального законодательства деятельность уполномоченных органов публичной (государственной или муниципальной) власти и их должностных лиц, а также судей по разрешению индивидуальных дел, возникающих из взаимоотношений органов публичной власти друг с другом, с гражданами, коммерческими и некоммерческими организациями.

Во-вторых, административный процесс — важный правовой институт, совокупность административно-процессуальных норм, регулирующих общественные отношения как в сфере позитивной деятельности органов публичной власти, так и в сфере деятельности органов публичной власти и судов по разрешению публично-правовых споров, а также по применению мер административного принуждения.

В отличие от материальных норм административно-процессуальные нормы отвечают на вопрос, не чт о надо сделать, а как надо сделать.

Важно отметить, что целью административно-процессуального регулирования является обеспечение надлежащего порядка действий лиц по реализации их прав и обязанностей, возникших из материальных административных и иных публичных отношений. Права и обязанности сторон и других участников административного процесса регулируются административно-процессуальными нормами, закрепленными в соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов.

Административный процесс по сравнению с гражданским и уголовным процессами имеет более сложную структуру, поскольку он призван «обслуживать» многообразные виды административных правоотношений, а также правоотношения, связанные с применением норм ряда других отраслей права — экологического, бюджетного, налогового, финансового, земельного и др.

Административный процесс органически связан с управленческой деятельностью органов публичной власти, особенно той ее части, которая именуется публичной администрацией.

В связи с этим можно выделить следующие группы материальных административно-правовых отношений, реализация которых обусловливает возникновение административно-процессуальных отношений:

- административно-правовые отношения, связанные с реализацией физическими лицами (гражданами России, иностранными гражданами, лицами без гражданства) и организациями, не обладающими публично-властными полномочиями, их прав, законных интересов и обязанностей всфере государственного управления;

- административно-правовые отношения, возникающие в процессе правоприменительной деятельности органов государственного управления, а также исполнительных органов местного самоуправления в связи с реализацией предоставленных им законами и иными нормативными правовыми актами полномочий;

- административно-правовые отношения, возникающие в связис конфликтами граждан и организаций с органами публичной власти, связанные с обжалованием в административном порядке и оспариванием в судебном порядке решений и действий указанных выше органов;

- административно-правовые отношения, возникающие при применении органами публичной власти мер принудительного характера в целях обеспечения законности и пресечения правонарушений со стороны физических и юридических лиц.

Таким образом, административно-процессуальные отношения возникают как в результате правомерного поведения (правомерных действий) субъектов материально-правовых отношений, так и в результате неправомерных действий этих субъектов.

Необходимость процессуального регулирования возникает при взаимодействии органов государственного управления, когда они совместно решают вопросы, затрагивающие их компетенцию, в частности, при подготовке проектов законов, иных нормативных правовых актов, образовании межведомственных комиссий. В этих целях в законе или в постановлении высшего органа исполнительной власти формулируются административно-процессуальные нормы, определяющие порядок такого взаимодействия.

Административно-процессуальные нормы необходимы и в тех случаях, когда орган публичной власти должен оказывать публичную услугу гражданину или разрешает административно-правовой спор.

Нередко в федеральных законах содержатся административно-процессуальные нормы, определяющие порядок деятельности органов исполнительной власти по осуществлению контроля или надзора за исполнением требований закона и применению предупредительных или пресекательных мер воздействия в целях обеспечения законности и правопорядка.

Приведем конкретные примеры.

Гражданин обращается в налоговый орган с заявлением о государственной регистрации его в качестве индивидуального предпринимателя.

Соблюдая правила Федерального закона от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и направленные на реализацию закона нормативные правовые акты Правительства РФ, налоговый орган в установленный срок и в надлежащей форме производит соответствующее регистрационное действие. — Налицо позитивная деятельность государственного органа, исполняющего установленную законом обязанность.

В случае отказа произвести такую регистрацию гражданин вправе обжаловать отказ в судебном порядке (оспорить действие налогового органа). Здесь иная ситуация — возник конфликт гражданина с органом публичной администрации.

Другой пример. Водитель автотранспортного средства нарушил Правила дорожного движения, за что был оштрафован инспектором ГИБДД. В результате неправомерных действий гражданина возникли административно-процессуальные правоотношения, связанные с применением мер административной ответственности. Вместе с тем гражданин, полагающий, что его незаконно привлекли к ответственности, вправе обратиться с жалобой в районный суд.

Действия должностного лица и судьи при рассмотрении дела, а также право гражданина обратиться в суд с жалобой на постановление по делу об административном правонарушении регулируются административно-процессуальными нормами КоАП РФ.

Еще один пример. Гражданин обратился к прокурору с заявлением по поводу того, что его жалоба на нарушение закона должностным лицом муниципального органа не разрешена в установленный срок и ответа от руководителя либо уполномоченного им лица он не получил.

Прокурор, руководствуясь ст. 5.59 и 28.4 КоАП РФ, вправе возбудить дело об административном правонарушении, ответственность за которое установлена ст. 5.59 КоАП РФ (нарушение порядка рассмотрения обращений граждан), и направить свое постановление в суд в целях привлечения соответствующего лица к ответственности и наложения на него административного штрафа в размере от 5 000 до 10 000 руб.

Из приведенных примеров очевидно, что существенные различия в содержании материальных правовых норм обусловливают особое содержание норм административно-процессуальных и, следовательно, видов административного процесса.

Исходя из особенностей реально существующих административно-процессуальных отношений, можно выделить три основные вида административного процесса:

- административные процедуры;

- административно-юрисдикционный процесс;

- административное судопроизводство.

Каждый вид административного процесса основывается на общих принципах правоприменительного юридического процесса и в то же время имеет свои особенности, связанные с содержанием материальных правоотношений, со статусом органов публичной власти, уполномоченных законом разрешать соответствующие административные дела или дела об административных правонарушениях.

Так, при реализации административных процедур содержание процессуальных правоотношений непосредственно связано с управленческой деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления. Эти правоотношения возникают в ходе повседневного разрешения конкретных индивидуальных дел соответствующим государственным или муниципальным органом и не связаны с возникновением какого-либо конфликта.

При этом надо учитывать, что далеко не все управленческие действия требуют специального процессуального оформления. Внутриорганизационная деятельность органа публичной власти основана на самостоятельности органа в выборе законных форм, путей и средств реализации своей компетенции, поэтому она часто не нуждается в подробном правовом регулировании. Так, вопросы технико-организационного характера могут и не быть урегулированы процессуальными нормами.

Процессуального оформления требуют отношения, возникающие в связи с конкретными индивидуальными делами и влияющие на правовой статус граждан и организаций. Это прежде всего отношения органа публичной власти с не подчиненными ему физическими и юридическими лицами, не обладающими властными полномочиями, но в силу закона имеющими право обращаться в соответствующие органы за оказанием публичных услуг, предоставлением информации, за реализацией прав и свобод, гарантированных Конституцией РФ, иными законами и нормативными правовыми актами.

В административно-юрисдикционном процессе в качестве предмета административно-процессуальных отношений выступает конфликт между органом публичной администрации и гражданином либо организацией.

Административно-юрисдикционный процесс охватывает нормы и соответствующие процессуальные отношения, связанные, во-первых, с разрешением в административном порядке конфликтов между органами публичной власти и не подчиненными им субъектами (гражданами и организациями), а во-вторых, — с применением административного принуждения. С применением административного принуждения связаны общественные отношения, возникающие в сфере административных правонарушений, а также в сфере применения административно-предупредительных и административно-пресекательных мер.

Нормы административного судопроизводства регулируют особую часть административно-процессуальных отношений, возникающих в связи с разрешением судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, решений, действий либо бездействия публичной администрации, затрагивающих права и свободы граждан, законные интересы организаций (юридических лиц).

Административное судопроизводство по сути является процессуальной составляющей института административной юстиции (подробнее см. гл. 4 настоящего учебника). В этой сфере административно-процессуальные отношения требуют особо тщательного регулирования, а в качестве гаранта прав и свобод человека и гражданина выступает суд.

В каждом виде административного процесса с точки зрения его внутреннего содержания выделяются конкретные структурные звенья — производства. Производства объединяют по родовым признакам группы административно-процессуальных норм.

В качестве основания выделения производства может быть предмет регулирования, например, дисциплинарное производство, производство по делам об административных правонарушениях, лицензионное производство, производство по рассмотрению обращений граждан в органы публичной власти, производство по административному надзору за лицами, отбывшими отдельные виды уголовных наказаний и т.п.

Предметом производства может быть также род деятельности органа публичной власти, например, порядок оказания конкретного вида государственных услуг, порядок работы над проектами законодательных и иных нормативных правовых актов.

Кроме того, производства могут различаться в зависимости от категорий дел, рассматриваемых органом публичной власти. Так, в административном судопроизводстве выделяют, в частности, производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или частично; производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (гл. 24 и 25 ГПК РФ).

Для каждого вида административного процесса свойственны свои административные производства.

В  сфере административных процедур можно выделить производство по рассмотрению обращений граждан и юридических лиц; разрешительные производства; регистрационные производства; контрольно-надзорное производство; производство о прохождении государственной службы (порядок заключения служебных контрактов, проведения аттестации, порядок поощрения служащих и др.) и др.

В административно-юрисдикционной сфере процессуальные отношения находят свою реализацию в производстве по рассмотрению в административном порядке жалоб физических и юридических лиц на действия органов публичной власти, их должностных лиц; в дисциплинарном производстве; в производстве по делам об административных правонарушениях и по применению мер обеспечения данного производства.

В сфере административного судопроизводства можно выделить судопроизводство по делам об оспаривании нормативных правовых актов; по делам об оспаривании решений, действий либо бездействия органов исполнительной власти, местного самоуправления и их должностных лиц и др.

Обобщенно информация о взаимосвязи видов административного процесса и административных производств представлена на рис. 1.2.

Рис. 1.2. Виды административного процесса и административные производства

Административно-процессуальные нормы в указанных производствах имеют общие для всех норм административного процесса черты и базируются на общих принципах этого процесса. Вместе с тем указанные нормы отражают специфику конкретного производства, что предопределяет содержание административно-процессуальных отношений.

В рамках каждого из административного-процессуальных производств можно выделить определенные стадии, применительно к которым группируются соответствующие административно-процессуальные нормы:

- возбуждение индивидуального дела;

- рассмотрение дела и принятие решения;

- обжалование либо опротестование принятого уполномоченным органом решения по делу.

На каждой из стадий участники процессуальных отношений совершают определенные юридические действия, направленные на достижение конкретного юридического результата и оформляемые соответствующими юридическими документами.

Так, принятие Правительством РФ правового акта управления оформляется постановлением или распоряжением.

Для возбуждения дела об административном правонарушении, как правило, требуется составление протокола об административном правонарушении.

Суд апелляционной инстанции, рассмотрев апелляционную жалобу на решение суда об оспаривании решения органа государственной власти, вправе вынести определение об отмене решения суда первой инстанции и принять новое решение.

При этом каждая стадия административного процесса должна быть обеспечена процессуальными нормами, соответствующими принципам административного процесса.

Стадии последовательно сменяют друг друга (рис. 1.3).

Рис. 1.3. Стадии административно-процессуального производства

Таким образом, административный процесс и составляющие его виды можно рассматривать в двух основных аспектах:

- как правоприменительную деятельность уполномоченных органов публичной власти, урегулированную административно-процессуальными нормами в сфере административных и некоторых других публичных материальных правоотношений;

- как совокупность административно-процессуальных норм, регламентирующих общественные отношения, связанные с определением задач и принципов административного процесса, его видов, с регулированием конкретных производств в рамках каждого из видов этого процесса в целях реализации материальных норм административного права и норм других отраслей публичного права, а также в целях обеспечения законности в деятельности органов публичной власти.