Органы местного самоуправления как юридические лица

Федеральный закон N 131-ФЗ, учитывая возможность и необходимость выступления органов местного самоуправления в хозяйственном обороте, определяет их качество и особенности как юридических лиц.

Согласно ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности быть истцом и ответчиком. Это классическое определение юридического лица вряд ли в полной мере может быть применено к органам публичной власти, каковыми являются органы местного самоуправления.

В соответствии со ст. 215 Гражданского кодекса РФ собственником муниципального имущества являются не органы местного самоуправления, а муниципальное образование. От его имени права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Кроме того, согласно ст. 125 ГК РФ в случаях и порядке, предусмотренных законодательством, нормативными актами муниципальных образований, от их имени могут выступать органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

В современном российском законодательстве существует проблема определения статуса органа публичной власти (и государственной, и муниципальной) в качестве юридического лица. Это связано с объективной противоречивостью статуса государственных и муниципальных органов как носителей публично-властных полномочий и как участников гражданского оборота. Органы публичной власти не отвечают всем признакам юридического лица, установленным Гражданским кодексом РФ. К ним не могут быть полностью применены, в частности, нормы ст. 59 "Правоспособность юридического лица", ст. 54 "Наименование и место нахождения юридического лица", ст. 61-65, посвященных ликвидации юридического лица, и др.

Органы местного самоуправления являются особыми юридическими лицами. В правовых системах некоторых государств, например ФРГ, органы публичной власти выступают как "юридические лица" публичного права. У нас такой правовой категории пока нет. Хотя довольно интенсивно этот вопрос обсуждается в научном сообществе.

В соответствии со ст. 2 и 124 ГК РФ участниками гражданских правоотношений наряду с гражданами и юридическими лицами могут быть муниципальные образования. Уже это делает сомнительным отождествление муниципальных образований и юридических лиц. Тем более трудно из того, что говорится в ГК РФ, делать вывод об обладании органами местного самоуправления статусом классического юридического лица.

В статьях 124 и 125 ГК РФ определяется участие в гражданском обороте не органов местного самоуправления, а самих муниципальных образований, от имени которых действуют органы местного самоуправления. Это вытекает из названий указанных статей. При всем том невозможно отрицать, что орган местного самоуправления может участвовать в гражданском обороте, преследуя две различные цели. В первом случае эта цель - обеспечение публично-правовых интересов, во втором - обеспечение условий своей собственной деятельности. Для достижения цели в первом случае могут заключаться договоры муниципального заказа, выпускаться муниципальные облигации и т.д. Для достижения цели во втором случае возможно заключение договоров купли-продажи канцелярских товаров, несение ответственности за вред, причиненный работниками органа местного самоуправления. Поскольку в первом случае орган местного самоуправления действует от имени муниципального образования, именно последнее будет нести ответственность по долгам своим нераспределенным имуществом - казной, и к нему будут применяться правила о юридических лицах в соответствии с п. 2 ст. 124 ГК РФ. Во втором же случае орган местного самоуправления выступает от собственного имени, и от своего имени осуществляет права и обязанности. Он отвечает по долгам закрепленным за ним имуществом, и в этом случае применять к нему правила, установленные п. 2 ст. 124, нельзя.

Можно считать, что в качестве субъектов гражданско-правовых отношений муниципальные образования и действующие от их имени органы местного самоуправления, безусловно, обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью. При определении их характера и содержания следует иметь в виду, что эти субъекты созданы не для участия в гражданских правоотношениях, носящих для них вспомогательный по отношению к основной деятельности характер. Следует поэтому согласиться с утверждением, что гражданская правоспособность муниципальных образований и органов местного самоуправления хотя и может быть достаточно широкой по содержанию, но в целом носит специальный, а не общий характер. Указанные субъекты могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам*(115).

Определяя органы местного самоуправления в качестве юридических лиц, хотя и со специальным статусом, законодатель должен был обозначить, как того требует ГК РФ, их правовую форму. В статье 50 ГК РФ указывается, что юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации). Юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом.

Федеральный закон N 131-ФЗ установил, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с Гражданским кодексом РФ применительно к казенным учреждениям.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:

для представительных органов муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;

для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решения представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем представительным органом муниципального образования.

Определение органов местного самоуправления как казенных учреждений осуществлено Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Статус органов местного самоуправления как казенных учреждений вполне согласуется с их статусом как органов публичной - муниципальной власти. Орган местного самоуправления создается в соответствии с Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в связи с наступлением юридического факта, касающегося его избрания или назначения. С этого момента он может выполнять свои публичные функции. Статус казенного учреждения орган местного самоуправления получает с момента государственной регистрации. Именно с этого момента он может приобретать гражданские права и обязанности.