Розділ V. Право природокористування

— оцінка стану реалізації державної політики щодо створення еколого-економічних передумов для сталого розвитку України;

— експертиза проектів законів України, інших нормативно-пра­ вових актів з питань організації використання природоресурсного потенціалу, державної політики у сфері матеріального виробництва та здійснення заходів, спрямованих на забезпечення сталого роз­ витку України;

— розроблення пропозицій, спрямованих на виконання рішень та рекомендацій Комісії сталого розвитку Економічної та соціаль­ ної ради ООН та інше.

Очолює Національну раду зі сталого розвитку Президент Ук­раїни. Ним же затверджується персональний склад Ради. Наукове супроводження діяльності Національної ради забезпечує Націо­нальна академія наук України.

Принцип екосистемного підходу до природи як до цілісного організму, незаподіяння в процесі використання одного природного ресурсу шкоди іншим має основоположне значення для права при­родокористування, як і для екологічного права в цілому. Поява цього принципу в праві пов'язана з усвідомленням взаємозв'язку природних процесів і явищ, їх впливу на загальний стан екосистем. Так, хімічне забруднення атмосфери внаслідок осідання забрудню­ючих речовин призводить до забруднення грунтів, надр, зміни ста­ну водойм і всього різноманіття біологічних ресурсів, як рослинно­го, так і тваринного походження. Причому внаслідок залежності природних процесів від метеорологічних умов перенесення забруд­нень може здійснюватися на великі відстані й негативно впливати на природні ресурси далеко за межами їх виникнення. Невипадко­во в зв'язку з цим, що навіть атмосфера над Антарктидою не поз­бавлена негативних забруднень, джерелами виникнення яких є господарська діяльність у місцях, значно віддалених від цього ма­терика.

Екологічне право України послідовно втілює принцип екосис­темного підходу до природи в процесі природокористування. Ба­зисні засади цього підходу було закладено Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища». Навколишнє природне середовище розглядається законом як сукупність при­родних і природно-соціальних умов та процесів (ст. 5). До цього в законодавстві домінував природоресурсний принцип диференційо­ваного регулювання земельних, водних, лісових, гірничих, атмо-

§ 5. Принципи права природокористування

сфероохоронних та інших відносин. Останнє десятиліття у праві природокористування позначене поєднанням традиційного дифе­ренційованого підходу до регулювання природокористування з інтегрованим, комплексним підходом до нього.

Найбільш послідовне втілення це знаходить в розвитку інститу­ту екологічної експертизи, в результаті якої комплексній оцінці й прогнозуванню піддається запланована господарська та інша діяльність з погляду її можливого впливу не на якийсь окремо взя­тий природний ресурс, а на навколишнє природне середовище в цілому. Вдосконалюються критерії якості навколишнього природ­ного середовища, починається поступовий перехід від дифе­ренційованих критеріїв якості (ГДК забруднюючих речовин в еле­ментах природного середовища / ГДР фізичних впливів на нього) до комплексних критеріїв, певних індексів якості середовища.

На принципі екосистемного підходу до природи як до цілісно­го організму базувалось і реформування органів управління приро­докористуванням і охороною навколишнього середовища, пов'яза­не із зосередженням управлінських, у тому числі контрольних функцій, у сфері природокористування в руках єдиного органу. На сьогодні це Мінприроди України.

Непорушення в процесі природокористування прав і інтересів інших власників і користувачів природних ресурсів є принципом не лише права природокористування, а й загальним принципом цивільно-правових відносин у правовій державі.

Цей принцип у правову систему України прийшов із західноєвропейського права. Його перші прояви ми знаходимо вже в Цивільному кодексі Франції 1804 р. (більш відомому як Кодекс Наполеона), що базується на абсолютистському підході до права власності. Єдині обмеження, які кодекс допускає до відносин влас­ності, пов'язані з порушенням прав власника-сусіда. І хоча в першій редакції кодексу не було прямої вказівки на застосування Цього принципу в процесі природокористування, вважається, що саме цей кодекс заклав підвалини подальшого розвитку принципу непорушення прав та інтересів інших власників і користувачів у процесі природокористування.

Вже у другій половині XIX ст. принцип нестворення в процесі природокористування перепон до здійснення права власності при-родокористувачем-сусідом знаходить безпосереднє втілення в західноєвропейському законодавстві. Так, Сільський кодекс

Розділ V. Право природокористування

Бельгії, чинний і сьогодні, закріпив норму про те, що жодне дере­во будь-якого виду не може бути посаджене без дотримання дис­танції від межі власності. Якщо спеціально не встановлено інше, то це дистанція в 2 метри. Порушення цього правила, що спричи­няє перепони в здійсненні права власності і природокористування сусідом, зумовлює санкцію у вигляді знищення відповідного дере­ва. Інша норма того ж кодексу вимагає саджати будь-які сільсько­господарські культури на відстані 6 метрів від межі власності. Пи­тання неспричинення в процесі природокористування перепон у здійсненні прав та інтересів інших власників природних ресурсів і природокористувачів було об'єктом регулювання й ряду інших за­конодавчих актів західноєвропейських країн, зокрема з питань по­лювання.

У праві природокористування України відповідний принцип найбільш послідовно реалізується в земельному (статті 91, 96, 103— 109 ЗК України), водному (п. 5 ст. 44 Водного кодексу України), лісовому (п. 8 ст. 18 і п. 4 ст. 19 Лісового кодексу України) зако­нодавстві й законодавстві про тваринний світ (ст. 20 Закону Ук­раїни «Про тваринний світ»). Згідно зі ст. 103 ЗК України власни­ки та користувачі земельних ділянок повинні обирати такі спосо­би використання земельних ділянок відповідно до їх цільового призначення, за яких власникам, землекористувачам сусідніх зе­мельних ділянок завдається найменше незручностей (затінення, задимлення, неприємні запахи, шумове забруднення тощо).

ЗК України забороняє власникам та землекористувачам земель­них ділянок використовувати земельні ділянки способами, які не дозволяють власникам, землекористувачам сусідніх земельних ділянок використовувати їх за цільовим призначенням (неприпус­тимий вплив). Землевласники та землекористувачі також зо­бов'язуються співпрацювати при вчиненні дій, спрямованих на за­безпечення прав на землю кожного з них та використання цих ділянок із запровадженням і додержанням прогресивних техно­логій вирощування сільськогосподарських культур та охорони зе­мель (обмін земельних ділянок, раціональна організація територій, дотримання сівозмін, встановлення, зберігання межових знаків то­що).

Кодекс надає власникам і користувачам земельних ділянок пра­во вимагати припинення діяльності на сусідній земельній ділянці, здійснення якої може призвести до шкідливого впливу на здоров'я

§ 5. Принципи права природокористування

людей, тварин, на повітря, земельні ділянки та інше. У випадку проникнення коренів і гілок дерев з однієї земельної ділянки на іншу власники та користувачі земельних ділянок мають право відрізати корені дерев і кущів, які проникають із сусідньої земель­ної ділянки, якщо таке проникнення є перепоною у використанні земельної ділянки за цільовим призначенням (статті 104—105). В інтересах якнайповнішого задоволення прав власників та користу­вачів сусідніх (суміжних) земельних ділянок уперше в земельному законодавстві України було запроваджено інститут земельних сервітутів, тобто встановлено сукупність правомочностей власника або землекористувача земельної ділянки на обмежене платне або безоплатне користування чужою земельною ділянкою (ділянками) (глава 16).

Є й цілий ряд інших норм, які захищають права власників зе­мельних ділянок від порушення їх землевласниками чи землекори-стувачами-сусідами.

Безоплатність загального і платність спеціального використання природних ресурсів як принцип права природокористування закріплений у п. «в» ст. З Закону України «Про охорону навколиш­нього природного середовища». За радянських часів усі види при­родокористування здійснювалися на засадах безоплатності, що сприяло виробленню ставлення до природних ресурсів як до нескінченно поновлюваних, невичерпних, таких, що не мають ре­альної вартості. Все це не сприяло дбайливому, раціональному ставленню до використання природних багатств. Підтвердивши безоплатність усіх форм загального природокористування, метою якого є задоволення життєво необхідних потреб людей, законодав­ство про охорону навколишнього природного середовища запрова­дило механізм платності практично всіх видів спеціального приро­докористування, що здійснюється в господарських цілях, як прави­ло, для отримання прибутку. Законодавство України встановлює:

— плату за землю у вигляді земельного податку та орендної пла­ ти (Закон України «Про плату за землю»);

— плату за воду — у вигляді плати за спеціальне водокористу­ вання, користування водами для потреб гідроенергетики і водного транспорту (глава 7 Водного кодексу України, Порядок справлян­ ня плати за спеціальне використання водних ресурсів, затвердже­ не постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1994 р., з наступними змінами);

5 5-200 129

Розділ V. Право природокористування

— плату за використання лісових ресурсів і користування земель­ ними ділянками лісового фонду для потреб мисливського господар­ ства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристич­ них цілей та проведення науково-дослідних робіт (глава 17 Закону України «Про тваринний світ»);

— плату за користування надрами у вигляді платежів за корис­ тування надрами, відрахувань за геологорозвідувальні роботи, ви­ конані за рахунок державного бюджету, збору за видачу спеціаль­ них дозволів (ліцензій), акцизного збору (статті 28—29 Кодексу України про надра);

— збір за спеціальне використання природних рослинних ресурсів (статті 12—13 Закону України «Про рослинний світ»).

Особливості встановлення видів плати (зборів) і здійснення платежів будуть розглянуті в особливій частині підручника, при розгляді специфіки права користування кожним природним ресур­сом. Буде також проаналізовано зміст права земле-, водо-, лісо-, надрокористування, користування об'єктами тваринного та рос­линного світу.

Рекомендована література

1. Бєлявцева О. М. Соціально-економічні та правові аспекти уп­ равління природокористуванням в регіоні: Дис.... канд. екон. на­ ук: 08.02.03 / Харківський держ. ун-т. — X., 1997.

2. Довідник з питань економіки та фінансування природокори­ стування і природоохоронної діяльності / М-во екології та природ­ них ресурсів України; Програма розвитку ООН в Україні; Міжна­ родний фонд Дніпра / В. Шевчук (уклад.). — К., 2000.

3. Екологія і ресурси: 36. наук. пр. Вип. 7 / Ред. О. М. Трофим- чук. - К., 2003.

4. Зуєв В. А. Організаційно-правові аспекти природокористуван­ ня та охорони навколишнього природного середовища: Автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.06 / Нац. юрид. акад. України ім. Я. Мудрого. — X., 2003.

5. Мальішева Н. Р. Пользование гражданами водами, лесами, не- драми, обьектами животного мира // Собственность граждан. — К., 1997.

6. Малишева Н. Р. Використання природних ресурсів // Юридич­ на енциклопедія України: У 6 т. — К., 1998. — Т. 1.

Рекомендована література

7. Малишева Н. Р. Загальне природокористування // Юридична енциклопедія України: У 6 т. — К., 1999. — Т. 2.

8. Природо-ресурсний аспект розвитку України / За ред. І. Д. Андріївського, Ю. Р. Шеляга-Сосонка. — Києво-Могилянсь- ка академія, 2001.

9. Природньїе ресурси России: Комментарий законодательства. - М., 2002.

10.Управління у сфері охорони довкілля та природокористуван­ ня в Україні: проблеми та шляхи їх вирішення / О. Білобран (під- гот.), В. Котляренко (підгот.). — К., 2003.

11. Хвесик М. А., Горбач Л. М., Кулаковський Ю. П. Економіко- правове регулювання природокористування. — К., 2004.

Розділ VI

Екологічна безпека та її правове забезпечення

§ 1. Юридична природа екологічної безпеки

Поняття «екологічна безпека» є різновидом ширшого поняття

— «безпека», яке походить від англійського слова зесигіїу. Відповідно до Закону України «Про основи національної безпеки України» під національною безпекою розуміють захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне ви­ явлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних за­ гроз національним інтересам. Згідно з Законом України «Про охо­ рону навколишнього природного середовища» екологічна безпека

— це «такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров'я людей» (ст. 50).

Не важко помітити, що визначення екологічної безпеки у ряді моментів принципово відрізняється від загального визначення національної безпеки. Друге спрямоване на запобігання еко­логічним негативам, тоді як перше передбачає не тільки запобіган­ня, а й виявлення та нейтралізацію реальних та потенційних загроз національним інтересам, у тому числі екологічного характеру.

Не сприйняв законодавчої формули визначення екологічної без­пеки Закону України «Про охорону навколишнього природного се­редовища» і ДСТУ «Безпека промислових підприємств. Терміни і визначення». Стандарт визначає безпеку населення, матеріальних об'єктів, навколишнього середовища як відсутність неприпустимого

§ 2. Поняття екологічного ризику та його місце в системі правовідносин...

ризику, пов'язаного з можливістю заподіяння будь-якої шкоди. У довідковому додатку до стандарту екологічна безпека виводиться через призму відсутності дій, станів та процесів, які прямо чи опо­середковано призводять до суттєвих збитків для навколишнього природного середовища, населення та матеріальних об'єктів.

У цьому визначенні інакше сформульовано ознаки екологічної безпеки, їх насамперед пов'язано з відсутністю неприпустимого ризику. Стандарт, по суті, виходить з концепції екологічної безпе­ки, стрижнем якої є теорія екологічного ризику¹.

Аналіз чинного законодавства та юридичної літератури дає можливість виділити суттєві юридичні ознаки екологічної безпеки. Перша з них полягає у тому, що екологічна безпека нині є об'єктом екологічного права, складовою частиною національної та транснаціональної безпеки. Друга виявляється в наявності системи державно-правових та інших соціальних засобів запобігання ви­никненню різноманітних загроз шляхом регулювання екологічно небезпечної діяльності. Третя стосується спрямованості системи екологічної безпеки на сферу екологічно ризикованих видів діяль­ності чи природних стихійних явищ, що можуть призвести стан довкілля до рівня, небезпечного для життя і здоров'я людей, суспільства і держави. Суть четвертої ознаки екологічної безпеки пов'язана з запобіганням екологічно ризикованим діям, станам і процесам, тобто із запобіжними заходами.

$ 2. Поняття екологічного ризику та його місце в системі правовідносин екологічної безпеки

Поняття ризику широко використовується в різноманітних галу­зях права. Щоправда, визначається воно в них по-різному. В еко­логічне право, екологічне законодавство і екологічну практику по­няття ризику прийшло з математичних наук, статистики, таких га­лузей науки, як теорія імовірності, теорія ігор, теорія прийняття рішень і т.п. Суттєву роль у сприйнятті, засвоєнні й використанні Цього поняття відіграли рекомендації міжнародних органів і ор­ганізацій, наприклад Міжнародної комісії з радіологічного захисту.

' Яблоков А. В. Зкологический риск и национальная безопасность // Зкономи- Предпринимательство. Окружающая среда. — 1994. — № 1. — С. 20.

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

В енциклопедичному аспекті загальна категорія ризику розгля­дається як вірогідність настання небажаних подій та наслідків¹. У цьому контексті поняття ризику безумовно пов'язується із на­станням негативних наслідків та непередбачуваних подій, що має суб'єктивне значення для необмеженого кола осіб.

Легітимне визначення дефініції ризику подає Закон України «Про об'єкти підвищеної небезпеки» від 18 січня 2001 р., згідно з яким ризик — це ступінь імовірності певної негативної події, яка мо­же відбутися в певний час або за певних обставин на території об'єкта підвищеної небезпеки і/або за його межами.

У державному стандарті «Безпека промислових підприємств. Терміни і визначення» екологічний ризик визначений як імовірність настання негативних наслідків від сукупності шкідли­вих впливів на навколишнє середовище, які спричиняють незво-ротну деградацію екосистеми. На жаль, у цьому визначенні немає навіть згадки про людину, її життя та здоров'я.

У юридичній літературі екологічний ризик визначається як вста­новлені нормами екологічного законодавства обставини, з якими пов'язуються виникнення, зміна, припинення правовідносин щодо здійснення діяльності з екологічно небезпечними об'єктами, що визна­чає формування і реалізацію спеціальної правосуб'єктності фізичних, юридичних осіб та держави стосовно виявлення, запобігання і усунен­ня природних і техногенних загроз для довкілля, життя і здоров 'я на­селення та особливий режим відповідальності за невиконання чи не­належне виконання вимог щодо забезпечення екологічної безпеки, включаючи й випадкове (імовірне) настання небезпеки⁷-.

Отже, екологічний ризик є різновидом більш загальної категорії ризику і є істотною ознакою екологічної небезпеки або екологічно небезпечної діяльності. Він відбиває об'єктивну сутність такої діяльності, а саме — імовірність настання небезпеки.

Постановою Кабінету Міністрів від 27 липня 1995 р. № 554 за­тверджено Перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку. Тут йдеться про діяльність, коли ризик досягає такого ступеня, з яким можуть бути пов'язані певні правові наслідки, які належать: а) до суб'єктивної сторони фактич-

¹ Толковьій словарь по метрологам, измерительной технике и управленню ка- чеством: Основньїе терминьї. — М., 1990.

² Андрейцев В. І. Право екологічної безпеки. — К., 2002. — С. 57.

~

§ 2. Поняття екологічного ризику та його місце в системі правовідносин...

ного складу, а саме до обов'язку передбачати, намічати особливі за­ходи запобігання і б) до об'єктивної сторони, коли приписані або дозволені особливі дії, поєднані з особливим ризиком, або коли та­ка діяльність дозволена як така, що є корисною для суспільства і немає альтернативи на даному етапі. Прикладом такої діяльності є, зокрема, діяльність, пов'язана з використанням ядерної енергії.

Сьогодні в Україні нормативно-правовим порядком визначено основні види ризикованої діяльності та відповідних об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, зокрема, розвиток атомної промисловості та енергетики, функціонування виробництв хімічної, нафтохімічної і переробної промисловості, біохімічне, біотехнічне і фармацевтичне виробництво, знешкодження, утилізація та різні види поводження з промисловими і побутовими відходами тощо. Передбачена можливість відносити до екологічно ризикованих видів діяльності й інші виробництва та процеси, об'єкти яких можуть справляти негативний вплив на стан довкілля.

Екологічно небезпечні види діяльності залежно від їхнього ха­рактеру, особливостей фізичного, хімічного, біологічного складу використовуваних речовин, характеризуються різним ступенем екологічного ризику.

Отже, під джерелами екологічного ризику розуміють діяльність екологічного характеру, як правило, правомірну, оскільки в разі здійснення неправомірної діяльності вона підлягає припиненню без встановлення ризику, в силу його презумпції. Носіями ризику є також цілий ряд об'єктів та різні речовини природного і штучно­го походження, їхні суміші, які здатні за певних природних та соціальних умов і обставин виявляти властивості, що створюють реальну загрозу для здоров'я і життя людини та навколишнього світу.

Водночас зазначимо, що певні природні явища також здатні створювати небезпеку для людини, суспільства і довкілля, зокрема повені, урагани, вулкани тощо.

Оскільки екологічно небезпечні види діяльності, об'єкти, різні речовини та їх суміші характеризуються підвищеним екологічним ризиком, вони підлягають спеціальному регулюванню, зокрема на нормативно-правовому рівні. Йдеться про застосування правових засобів управління екологічними ризиками. До них належать спосо­би впливу на суб'єктів, що здійснюють екологічно небезпечну Діяльність, які полягають у застосуванні або реалізації норм права,

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

тобто здійснюються безпосередньо на основі права і реалізують йо­го потенціал, у тому числі шляхом: а) державної і громадської еко­логічної експертизи; б) процедури прийняття і узгодження еко­логічно значущих рішень, зокрема оцінки впливу на навколишнє середовище в Україні; в) ліцензування діяльності, пов'язаної з ви­користанням джерел ризику для навколишнього середовища та життя і здоров'я людей; г) подання декларації безпеки об'єкта підвищеної небезпеки; ґ) страхування ризиків; д) сертифікації; є) застосування юридичної відповідальності тощо.

У зв'язку з цим правовідносини щодо забезпечення екологічної безпеки визнаються абсолютними, оскільки, з одного боку, грома­дянам належить абсолютне право на екологічну безпеку, якому з іншого боку кореспондують зобов'язання держави, юридичних та інших фізичних осіб забезпечити виконання низки обов'язкових вимог стосовно гарантування екологічної безпеки. Тобто для ос­танніх право на екологічний ризик (здійснення екологічно небез­печної діяльності трансформовано у обов'язок виконати ряд зо­бов'язань, які спрямовуються на запобігання настанню екологічної небезпеки (прояву екологічного ризику) або ліквідації її наслідків з відверненням чи зменшенням рівня екологічного ризику.

Наприклад, Законом України «Про об'єкти підвищеної небез­пеки» (2001 р.) передбачено, що заінтересовані суб'єкти госпо­дарської діяльності, у тому числі ті, які мають намір розпочати ек­сплуатацію об'єктів підвищеної небезпеки, надсилають до відповідної обласної, Київської чи Севастопольської міських дер­жавних адміністрацій, виконавчих органів селищної або міської рад заяву про отримання дозволу на експлуатацію об'єкта підвище­ної небезпеки, до якої додають: а) декларацію безпеки; б) договір обов'язкового страхування відповідальності за шкоду, яка може за­подіюватися аваріями на об'єктах підвищеної небезпеки; в) план локалізації та ліквідації аварій на об'єктах підвищеної небезпеки;

г) висновки передбачених законом державних та громадських екс­ пертиз; ґ) копію рішення відповідної ради про надання згоди на розміщення об'єкта підвищеної небезпеки на відповідній території;

д) копію дозволу на будівництво (реконструкцію) об'єкта підвище­ ної небезпеки.

Відповідні державні адміністрації чи виконавчі органи селищної або міської ради у місячний строк з дати отримання заяви розгля­дають її та надані матеріали, погоджують у встановленому порядку

§ 2. Поняття екологічного ризику та його місце в системі правовідносин...

з відповідними інстанціями спеціально уповноважених тери­торіальних органів виконавчої влади і у разі згоди надсилають за­явникові письмовий дозвіл на експлуатацію об'єкта підвищеної не­безпеки або обгрунтовану відмову з переліком додаткових заходів, які повинен здійснити заявник для отримання цього дозволу.

Копія дозволу на експлуатацію об'єкта підвищеної небезпеки надсилається також спеціально уповноваженим органам виконав­чої влади, які здійснюють відповідно контроль у сфері забезпечен­ня екологічної безпеки та охорони навколишнього природного се­редовища; захисту населення і територій від надзвичайних ситу­ацій техногенного і природного характеру; пожежної безпеки; санітарно-епідемічної безпеки та містобудування; охорони праці.

Заявникові надано право повторно звернутися за отриманням в установленому порядку дозволу на експлуатацію об'єкта підвище­ної небезпеки чи оскаржити дії відповідної обласної, Київської або Севастопольської міських державних адміністрацій, виконавчих органів селищної, міської рад у суді загальної компетенції, госпо­дарському суді.

У наведеному прикладі сукупність умов та юридично встановле­них дій щодо здійснення процедури ліцензування екологічно не­безпечних видів діяльності та надання відповідного дозволу утво­рюють певний юридичний склад як підставу виникнення пра­вовідносин у сфері екологічної безпеки. Юридичний склад за пев­них обставин може бути наповнений додатковими діями (юридич­ними фактами), які набувають важливого значення для виникнен­ня правовідносин у сфері екологічної безпеки.

Водночас у сфері екологічної безпеки спостерігаються і дещо інші підстави виникнення правовідносин, зокрема у разі, коли йдеться про загальнолюдське право громадян на природну безпе­ку. Це право базується на ризику, пов'язаному з різними явищами природної стихії. Підставою виникнення цієї групи правовідносин є ряд правових норм, які визнали обов'язком держави забезпечен­ня екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на те­риторії України (ст. 16 Конституції України).

Суб'єктами правовідносин у галузі екологічної безпеки є: громадя­ни України, інші фізичні та юридичні особи, держава.

Об'єктами зазначених правовідносин виступають життя і здо­ров'я людей, безпечне навколишнє природне середовище та його компоненти (природні умови).

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

$ 3. Правові засади забезпечення екологічної безпеки

Постійність проявів екологічного ризику для життя і здоров'я людей, а також довкілля внаслідок небезпечних впливів техноген­ного та природного характерів зумовлюють необхідність активного пошуку дієвих заходів та підходів, спрямованих на запобігання на­станню таких впливів, ліквідацію їх наслідків у разі виникнення небезпек, надзвичайних екологічних ситуацій. Чільне місце в сис­темі таких заходів відводиться державно-правовому механізму, який передбачає цілу систему заходів і засобів, що спрямовані на забезпечення екологічної безпеки, зокрема розвиток і вдоскона­лення законодавства у цій сфері.

Як зазначалося, система правовідносин, що формують еко­логічну безпеку, постійно змінюється, перебуває у динамічному русі. Так само постійно змінюється і законодавство у сфері забез­печення екологічної безпеки. Особливо це проявляється в частині напрацювання процедур, спрямованих на запобігання виникненню небезпек. Не останню роль у цьому відіграє так звана «гло­балізація» або «інтернаціоналізація» норм екологічної безпеки, за­провадження обов'язкових вимог на загальносвітовому рівні, регіональне співробітництво, зокрема тенденція гармонізації окре­мих положень національного законодавства до європейських норм безпеки, врахування позитивного досвіду правового регулювання, накопиченого країнами Співдружності Незалежних Держав. По­дальшого розвитку набуває гуманізація екологічного законодавства — спрямування його в першу чергу на захист суб'єктивного права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля.

Правові норми щодо забезпечення екологічної безпеки містять­ся на сьогодні в більшості законодавчих і підзаконних норматив­но-правових актів, тим самим справляючи комплексний, міжгалу­зевий вплив на регламентацію правовідносин у різних сферах діяльності, особливо в частині здійснення екологічно небезпечної діяльності. Наявність розвиненої системи джерел права у сфері екологічної безпеки — суттєва умова забезпечення здійснення пра­ва громадян на екологічно безпечне для життя і здоров'я довкілля.

Положення щодо забезпечення екологічної безпеки містяться в Декларації про державний суверенітет України (1990 р.), в якій виділено окремий розділ «Екологічна безпека», Конституції Ук­раїни, Основних напрямах державної політики України в галузі 138

§ 3. Правові засади забезпечення екологічної безпеки

охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпе­чення екологічної безпеки, Законі України «Про основи національної безпеки України» та інших нормативно-правових ак­тах. Конституція не тільки проголосила право громадян на безпеч­не для життя та здоров'я довкілля, а й передбачила систему га­рантій цього права.

Особливій державній охороні підлягають території та об'єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об'єкти, визначені відповідно до законодавства України. Зокрема, з огляду на положення Кліматичної програми України від 28 червня 1997 р., затвердженої постановою Кабінету Міністрів України № 650, яка визначає клімат як один із природних ресурсів, а також з урахуванням його важливості для життєдіяльності людини, на на­шу думку, доцільно було б положення ст. 5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» доповнити й по­ложенням про віднесення клімату до об'єктів правової охорони довкілля.

Особливу увагу екологічній безпеці приділено у Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» (розділ XI, статті 50—59). Норми цього розділу закріплюють екологічні вимоги щодо окремих видів діяльності: інвестиційної, господарської та у процесі розміщення і розвитку населених пунктів (містобудівної) (статті 51, 59); вимоги екологічної безпеки: транспортних засобів (ст. 56); щодо проведення наукових досліджень, впровадження відкриттів, винаходів, застосування нової техніки, імпортного ус­таткування, технологій і систем (ст. 57) та щодо військових обо­ронних об'єктів і військової діяльності (ст. 58), а також вимоги що­до охорони довкілля від неконтрольованого та шкідливого біологічного впливу (ст. 53); від акустичного, електромагнітного, іонізуючого та іншого шкідливого впливу фізичних факторів і радіоактивного забруднення (ст. 54); від забруднення виробничи­ми, побутовими, іншими відходами (ст. 55); у процесі застосуван­ня засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних, хімічних речовин та інших препаратів (ст. 52).

Діяльність, яка перешкоджає здійсненню права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля (ст. 50 Конституції), підля­гає припиненню в порядку, встановленому Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» та іншими зако­нодавчими актами України.

Розділ VI. Екологічна безпека та 11 правове забезпечення

Підставою для припинення діяльності підприємства є система­тичне порушення екологічних нормативів (у тому числі нормативів екологічної безпеки) та екологічних стандартів, що не можуть бу­ти усунені з технічних, економічних та інших причин.

Місцевим радам надано можливість припиняти господарську діяльність підприємств, установ, організацій місцевого підпорядку­вання у разі порушення ними права громадян на безпечне для жит­тя і здоров'я довкілля (ст. 15), а припинення діяльності підпри­ємств, установ, організацій незалежно від форм власності та підпо­рядкування віднесено до компетенції Кабінету Міністрів України.

Закон України «Про охорону навколишнього природного сере­довища» закріплює повноваження органів держави у сфері еко­логічної безпеки. Зокрема, на Верховну Раду України покладається встановлення правового режиму зон надзвичайної екологічної си­туації, статусу потерпілих громадян, визначення повноважень рад, порядку організації та діяльності органів управління у галузі забез­печення екологічної безпеки та прийняття до свого розгляду інших питань у цій сфері.

Згідно зі ст. 65 зазначеного закону окрема місцевість України, на якій виникла надзвичайна екологічна ситуація, може бути ого­лошена зоною надзвичайної екологічної ситуації. Правове регулю­вання відносин у цій зоні здійснюється відповідно до Закону Ук­раїни «Про зону надзвичайної екологічної ситуації».

Норми, що регулюють питання екологічної безпеки містяться не тільки в законодавчих актах власне екологічного спрямування, а й актах іншого законодавства, спрямованого на регулювання різних видів діяльності. Це, зокрема, нормативно-правові припи­си, які:

— визначають статус органів місцевого самоврядування та їхні повноваження в галузі забезпечення екологічної безпеки, передба­ чені Законом України «Про місцеве самоврядування»;

— закріплюють статус органів центральної та місцевої виконав­ чої влади, спеціалізованих структур у галузі екологічної, в тому числі техногенно-екологічної безпеки: Закон України «Про Раду національної безпеки і оборони України», Положення про Міністерство охорони навколишнього природного середовища Ук­ раїни, Положення про Міністерство України з питань надзвичай­ них ситуацій, Положення про Державну комісію з питань техно­ генно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій тощо;

§ 3. Правові засади забезпечення екологічної безпеки

— спрямовані на захист життя і здоров'я людей та довкілля від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру, що містяться, зокрема, в законах України «Про об'єкти підвищеної небезпеки», «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру», «Про забезпечен­ ня санітарного та епідемічного благополуччя населення», в Осно­ вах законодавства про охорону здоров'я;

— регламентують забезпечення екологічних вимог, у тому числі екологічної безпеки у надзвичайних ситуаціях: Закони України «Про правовий режим надзвичайного стану», «Про аварійно-ряту­ вальні служби» тощо;

— зобов'язують дотримуватися вимог екологічної безпеки у ме­ жах територій і зон, на яких запроваджено режим надзвичайних екологічних ситуацій: Закон України «Про правовий режим тери­ торії, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорно­ бильської катастрофи»;

— спрямовані на забезпечення ядерної і радіаційної безпеки (як складових і передумови екологічної безпеки) у процесі викорис­ тання ядерної енергії, видобування та переробки уранових руд, по­ водження з радіоактивними матеріалами і відходами та радіаційний захист населення: закони України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», «Про видобування та переробку ура­ нових руд», «Про поводження з радіоактивними відходами», «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії», «Про фізичний захист ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоак­ тивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання», «Про захист людини від впливу іонізуючого випромінювання»;

— містять вимоги щодо забезпечення екологічної безпеки у процесі стандартизації і сертифікації продукції, товарів тощо: За­ кон України «Про стандартизацію»;

— закріплюють вимоги екологічної безпеки при здійсненні інвестиційної, інноваційної, містобудівної та іншої господарської діяльності: закони України «Про інвестиційну діяльність», «Про курорти», «Про туризм», «Про електроенергетику», «Про залізнич­ ний транспорт», «Про трубопровідний транспорт», «Про дорожній рух», Повітряний кодекс України та ін.;

— містять комплекс спеціальних вимог щодо забезпечення еко­ логічної безпеки у разі здійснення діяльності в аграрному секторі економіки: Закони України «Про сільськогосподарську коопе-

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

рацію», «Про особисте селянське господарство», «Про селянське фермерське господарство»;

— визначають принципи забезпечення екологічної безпеки у сфері наукової та науково-технічної політики: Закон України «Про наукову та науково-технічну діяльність»;

— встановлюють вимоги екологічної безпеки у процесі здійснення деяких специфічних видів діяльності, що можуть справляти негативний вплив на стан екологічної ситуації: Закон України «Про космічну діяльність»;

— визначають вимоги екологічної безпеки у процесі викорис­ тання хімічних та інших токсичних, шкідливих і небезпечних ре­ човин, їх сполук, продуктів біотехнологій, інших біологічних агентів, а також мінеральних добрив, у тому числі пестицидів і аг- рохімікатів: Закон України «Про пестициди і агрохімікати»;

— спрямовані на регламентування екологічної безпеки у про­ цесі реалізації продукції, товарів та захисту прав споживачів: зако­ ни України «Про захист прав споживачів», «Про питну воду та во­ допостачання», «Про рибу, інші водні живі ресурси та харчову про­ дукцію з них», «Про якість та безпеку харчових продуктів і продо­ вольчої сировини» та ін.;

— закріплюють нормативно-правові вимоги щодо забезпечення екологічної безпеки у сфері територіальної та цивільної оборони: закони України «Про цивільну оборону», «Про оборону України»;

— визначають склад правопорушень у цій сфері та підстави і по­ рядок притягнення винних осіб за їх учинення до дисциплінарної, адміністративної, кримінальної, цивільної, еколого-правової відповідальності. Такими є, зокрема, норми, що містяться в Ко­ дексі законів про працю України (КЗоТ), Кодексі України про адміністративні правопорушення (КпАП), Кримінальному кодексі України (КК України), Цивільному кодексі України (ЦК України), Земельному кодексі України (ЗК України), Кодексі України про надра тощо;

— регламентують діяльність правоохоронних органів у галузі за­ безпечення екологічної безпеки: закони України «Про міліцію», «Про прокуратуру».

Викладене свідчить про те, що законодавство у сфері забезпе­чення екологічної безпеки в Україні розвивається динамічно і пе­редбачає сукупність важелів як регламентуючого, так і забезпечу­вального характеру.

І

§ 4. Ядерна та радіаційна безпека в системі екологічної безпеки

£ 4. Ядерна та радіаційна (радіоекологічна) безпека в системі екологічної безпеки

Характерною рисою сучасного етапу соціально-економічного розвитку України є подальший розвиток використання ядерної енергії. Наслідки цього процесу не обмежуються сферами науки, техніки, медицини, а знаходять своє відображення в найрізно­манітніших сферах життя, зокрема в ядерній енергетиці.

Водночас добре відомо, що використання ядерної енергії пов'язане зі значним ризиком для життя і діяльності як окремих людей, так і цілих держав, навіть для існування планети Земля. Атомна радіація — це виняткове джерело підвищеної небезпеки, яке за своєю силою перевищує всі відомі до нього джерела. З ура­хуванням цього її виробництво й використання вимагають адекват­ного відображення в правовій сфері життя суспільства і відповідної законодавчої регламентації.

Вищевикладене означає, що існує проблема визнання факту існування ядерного ризику і встановлення його прийнятного рівня. Теорія ядерного ризику являє собою типовий приклад міждис­циплінарної науки, яка набула за останні роки інтенсивного роз­витку в Україні. Водночас основоположні категорії цієї науки за­лишаються малодослідженими і дискусійними. Зокрема, до цього часу немає задовільного визначення самого поняття «ядерний ри­зик», дуже часто цей термін вживається як тотожний терміну «ядерна небезпека». Так, ядерний ризик розглядається як небезпека майбутньої шкоди або як небезпека виникнення несприятливих наслідків. Це, з одного боку, пояснюється тим, що наука в цілому до цього часу не виробила задовільного визначення самого понят­тя «ризик», як немає і однозначного визначення поняття «еко­логічний ризик» у науці екологічного права і в екологічному зако­нодавстві України.

Як зазначалося, останнім часом набули поширення визначення ризику, в яких увага концентрується на його ймовірному характері. Водночас спостерігається тенденція визначати ризик як величину, яка залежить від ймовірності прояву небезпеки та її наслідків. До­тримуючись саме такої концепції, тобто знаючи величини ко­ефіцієнта індивідуального радіаційного ризику та ефективної еквівалентної дози опромінення, можна оцінити катастрофічний

Розділ VI. Екологічна безпека та н правове забезпечення

(фатальний) ризик, зумовлений цією дозою, і виразити його через скорочення очікуваної тривалості життя людини. Такий підхід дає змогу порівняти ядерний ризик з ризиком від будь-яких інших подій, тобто з ризиком іншого походження.

Поняття «ризику» в сфері використання ядерної енергії почало використовуватися Міжнародною комісією з радіологічного захис­ту (МКРЗ) для кількісного визначення шкідливих факторів і об'єктивних оцінок шкоди здоров'ю. Як принцип радіаційної без­пеки МКРЗ було сформульовано так званий принцип АЬАКА, згідно з яким дози опромінення мають підтримуватися на таких низьких рівнях, яких тільки можна досягти з урахуванням еко­номічних і соціальних факторів. За рекомендацією МКРЗ гранич­но допустимі для людини дози опромінення (ГДЦ) встановлюють­ся на такому низькому рівні, який виключає можливість гострих променевих уражень. Ризик при цьому повинен бути достатньо ма­лим і виправданим стосовно тієї вигоди, яку одержує суспільство від використання джерел радіації¹.

Концепція ядерного ризику включає в себе як мінімум чотири еле­менти: оцінку ядерного ризику; управління ядерним ризиком; за­побігання ймовірним негативним наслідкам, пов'язаним з ядерним ризиком; формування механізму і фондів відшкодування ймовірних збитків, можливих через цей ризик.

Оцінка ядерного ризику пов'язана з аналізом походження по­тенційної ядерної та радіаційної небезпеки в Україні. Це надто складний процес, який складається з двох етапів: визначення ри­зику (передусім його джерел) і оцінки ризику.

Проблема кількісного оцінювання ядерного ризику особливого значення набула у зв'язку з можливістю ядерних інцидентів. Так, масштаби Чорнобильської катастрофи призвели до ревізії багатьох поглядів на надійність, безпечність робіт, пов'язаних із викорис­танням ядерної енергії, зокрема в ядерній енергетиці, які до того здавалися непорушними. До Чорнобиля ймовірність серйозної ка­тастрофи на атомних станціях визначалася величиною їв-⁷ реакто-ророків, що робило катастрофу типу Чорнобильської практично неможливою².

¹ Радиационная защита. Публикация Международной комиссии по радиологи- ческой зашите (МКРЗ) № 26. - М., 1978.

² Социологические исследования в атомной знергетике. — М., 1992. — Вьіп. 2. - С. 9-23.

г

§ 4. Ядерна та радіаційна безпека в системі екологічної безпеки

Аналіз і масштаби двох реальних аварій на атомних станціях (Тримал-Айленд у США, а також ЧАЕС) змінили підхід до оцінки ймовірності серйозної аварії. Результат виявився таким: за 374 пра­цюючих у 1986 р. у світі реакторів великі аварії з імовірністю 70 % можуть виникати кожні 5,4 року, а з імовірністю 95 % — кожні 20 років.

Такі результати, незважаючи на обмаль статистичних даних, пе­рекреслили гіпотетичну величину Ю"⁷ реакторороків і привели до висновку: плануючи розвиток використання ядерної енергії, зокре­ма в ядерній енергетиці, необхідно передбачати, як це не парадок­сально, економічну, екологічну та іншу шкоду від можливих різно­масштабних аварій, а також шкоду, яка може бути завдана життю і здоров'ю населення.

Отже, ядерний ризик, на відміну від ядерної небезпеки не мож­на розглядати відокремлено від можливих наслідків прояву цієї не­безпеки. Тобто ядерний ризик — це кількісна міра небезпеки з ура­хуванням її наслідків. Наслідки прояву ядерної небезпеки завжди пов'язані із заподіянням ядерної шкоди. Чим більша ймовірна ядерна шкода, тим значніший ядерний ризик. До того ж ядерний ризик буде тим більший, чим більша ймовірність прояву відповідної ядерної небезпеки. З урахуванням викладеного можна дійти висновку про те, що дефініція «ядерний ризик» об'єднує два поняття «ймовірність ядерної небезпеки» і «ядерну шкоду».

До найбільш характерних особливостей ядерних ризиків нале­жать: колосальний розмір і різноманітність видів шкоди; несприй­нятливість іонізуючого випромінювання органами чуттів людини; пізнє виявлення шкоди; труднощі розмежування ядерної та не­ядерної шкоди; труднощі, пов'язані з оцінкою шкоди¹.

Основними об'єктами потенційної ядерної та радіаційної небез­пеки на території України є підприємства ядерно-паливного цик­лу (АЕС, дослідницькі реактори та збірки, підприємства по видо­буванню та переробці урану), підприємства, які використовують радіаційно небезпечні технології та матеріали, об'єкти, призначені для поводження з радіоактивними відходами, а також території, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи:

¹ Балюк Г. І. Ядерний ризик: правові проблеми визначення, оцінювання та кла­сифікації // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Вип. 4. - К., 1999. - С. 238-244.

Розділ VI. Екологічна безпека та 11 правове забезпечення

• Підприємства по видобуванню та переробці урану розташо­ вані в Дніпропетровській, Миколаївській та Кіровоградській обла­ стях і належать виробничому об'єднанню «Східний гірничо-збага­ чувальний комбінат».

Переробка уранових руд здійснюється на гідрометалургійному заводі в м. Жовті Води.

Джерелом ядерної та радіаційної небезпеки на цих підприємствах є уранова руда, хвости.

• Атомні станції, дослідницькі реактори, підкритичні збірки. На сьогодні в Україні діє 15 атомних енергоблоків, розміщених на чо­ тирьох майданчиках. Окрім того, перебувають в експлуатації два дослідницьких реактори та одна підкритична збірка.

Джерелами ядерної та радіаційної небезпеки на підприємствах цієї групи є реактор (збірка), відпрацьоване ядерне паливо та радіоактивні відходи.

• Підприємства, які використовують джерела іонізуючого ви­ промінювання. В Україні є близько 8 тисяч підприємств та ор­ ганізацій, які використовують понад 105 тисяч джерел іонізуючого випромінювання. Джерелом ядерної та радіаційної небезпеки на підприємствах цієї групи є джерела іонізуючого випромінювання, радіаційні технології та радіоактивні матеріали. Практично всі дже­ рела іонізуючого випромінювання — радіаційно небезпечні.

• Об'єкти по поводженню з радіоактивними відходами. До об'єктів цієї групи належать споруди, приміщення та устаткуван­ ня, необхідні для збору, транспортування, переробки, зберігання та захоронення радіоактивних відходів.

Необхідно зазначити, що об'єкти по поводженню з радіоактив­ними відходами входять до складу практично всіх підприємств ядерно-паливного циклу. Спеціалізованою діяльністю по повод­женню з радіоактивними відходами займається Українське держав­не об'єднання «Радон», яке має у своєму складі шість спецкомбі-натів: Київський, Донецький, Одеський, Харківський, Дніпропет­ровський, Львівський.

Джерелами радіаційної небезпеки на цих об'єктах є радіоак­тивні відходи усіх видів на будь-якій стадії поводження з ними.

• Об'єкт «Укриття» являє собою інженерну споруду, яка ло­ калізує зруйнований реактор 4-го блоку ЧАЕС.

• Чорнобильська АЕС, яка була зупинена 15 грудня 2000 р.

§ 4. Ядерна та радіаційна безпека в системі екологічної безпеки

Джерелами ядерної та радіаційної небезпеки тут є ядерне пали­во, в тому числі зруйнованого реактора, та численні радіоактивні відходи різного походження.

• Території, що зазнали радіоактивного забруднення після ката­ строфи на ЧАЕС. До таких належать території, на яких забруднен­ ня навколишнього середовища радіоактивними речовинами пере­ вищує доаварійний рівень, що з урахуванням кліматичної та еко­ логічної характеристик конкретних територій може призвести до опромінення населення більш як 1,0 м-ЗВ (мілі-зіверта) за рік, і які потребують розробки заходів по радіаційному захисту населен­ ня, а також інших спеціальних заходів, що обмежують додаткове опромінення населення і забезпечують нормальну господарську діяльність на цих територіях.

Основним джерелом радіаційної небезпеки на таких територіях є радіонукліди, які містяться в ґрунті, підземних, наземних та стічних водах.

• Окремо необхідно відзначити такий вид радіаційно небезпеч­ ної діяльності, як перевезення будь-яких видів джерел іонізуючого випромінювання радіонуклідного походження.

Маючи уявлення про основні джерела потенційної ядерної та радіаційної небезпеки в Україні, перейдемо до визначення понять «ядерна» та «радіаційна безпека», які містить чинне законодавство, до доктринальних визначень та надбань міжнародно-правової на­уки і практики з цих питань.

Ядерна безпека в Законі України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» (ст. 1) визначена як дотримання норм, правил, стандартів та умов використання ядерних матеріалів, що забезпечують радіаційну безпеку.

Навряд чи таке визначення відповідає реаліям і вимогам по за­безпеченню належної ядерної безпеки в Україні, а також змісту цього поняття.

Вважаємо, що ядерна безпека — це такий стан розвитку суспільних відносин у сфері використання ядерної енергії, зокрема в ядерній енергетиці, за якого системою науково-технічних, органі­заційних, економічних, державно-правових та інших соціальних засобів регулювання забезпечується належний безпечний режим використан­ня ядерних установок (об'єктів), ядерних матеріалів тощо, який спо­нукає до безумовного дотримання вимог законодавства, норм, правил, стандартів та умов, що діють у сфері використання ядерної енергії.

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

Чітке дотримання режиму використання ядерної енергії є осно­вою запобігання і недопущення радіоактивного забруднення на­вколишнього природного середовища з метою як забезпечення життя і здоров'я людей, так і охорони довкілля, або, інакше кажу­чи, з метою забезпечення радіаційної безпеки. Саме дотримання норм, правил, стандартів та умов використання ядерних матеріалів становить основу забезпечення радіаційної.безпеки. Отже, ядерна та радіаційна безпека настільки тісно взаємопов'язані, що без до­тримання і забезпечення першої не можна вести мову і сподівати­ся на забезпечення другої.

Норми, правила і стандарти з ядерної безпеки — це критерії, вимоги й умови забезпечення безпеки під час використання ядер­ної енергії. їх дотримання є обов'язковим при здійсненні будь-яко­го виду діяльності у сфері використання ядерної енергії. Вимоги зазначених норм, правил та стандартів приймаються з урахуванням рекомендацій міжнародних організацій у сфері використання ядер­ної енергії.

Згідно із визначенням МАТАТЕ основна мета ядерної безпеки — підтримувати радіоактивне опромінення від ядерної установки (насе­лення і персоналу) на максимально можливому низькому рівні як у процесі нормальної експлуатації ядерної установки, так і в разі аварійного інциденту.

Один із основних напрямів використання ядерної енергії.— ви­робництво тепло-, і електроенергії. Незважаючи на те, що оцінка ролі й перспектив розвитку ядерної енергетики неоднозначні як в Україні, так і за кордоном, альтернатив їй найближчим часом, як стверджують фахівці, немає. До того ж Україна нещодавно ввела в експлуатацію нові енергоблоки на Хмельницькій та Рівнен­ській АЕС.

Водночас очевидно, що використання ядерної енергії у згаданих сферах належить до найбільш потенційно небезпечних технологій. Катастрофа на ЧАЕС серйозно підірвала довіру до ядерної енерге­тики. Виникла необхідність у прийнятті додаткових заходів щодо підвищення рівня ядерної безпеки АЕС в усьому світі. Адже серед усіх галузей використання ядерної енергії, джерел іонізуючого ви­промінювання ядерна енергетика залишається найбільш небезпеч­ною. Ось чому на тлі загального неблагополуччя стану навколиш­нього природного середовища завдання збереження життя і здо­ров'я людини і безпеки середовища її існування залишається в ядерній енергетиці одним із головних.

§ 4. Ядерна та радіаційна безпека в системі екологічної безпеки

У сучасних умовах, коли розвиток ядерної енергетики набув широкомасштабного характеру і зросла кількість країн, які експлу­атують об'єкти ядерної енергетики, забезпечення ядерної безпеки вийшло за межі інтересів окремої держави і набуло міжнародного значення.

У зв'язку з цим у 1989 р. під егідою МАГАТЕ з огляду на вимо­ги часу була розроблена Міжнародна шкала тяжкості подій на атомних станціях. Зазначена шкала є засобом для швидкої оцінки можливих наслідків інцидентів на АЕС. Класифікуючи події відповідно до їх значущості, вона полегшує взаєморозуміння між ядерним співтовариством.

Координація та об'єднання зусиль по забезпеченню ядерної безпеки — порівняно новий напрям міжнародного співробітництва у сфері мирного використання ядерної енергії. Одна із особливос­тей цього напряму полягає в тому, що він дедалі більше набуває міжнародно-правових форм. Свідченням цього є прийняття Міжнародної конвенції з ядерної безпеки (1994 р.), яку Україна ра­тифікувала 17 грудня 1997 р. із застереженням про те, що положен­ня ст. З конвенції не застосовується до об'єкта «Укриття».

Основними цілями Міжнародної конвенції з ядерної безпеки є:

— досягнення високого рівня ядерної безпеки в усьому світі на основі зміцнення національних заходів і міжнародного співробіт­ ництва, в тому числі у відповідних випадках, на основі технічного співробітництва, у сфері безпеки і підтриманні такого рівня;

— розробка й підтримання на ядерних установках ефективних засобів захисту від потенційної радіаційної небезпеки з тим, щоб захистити окремих осіб, суспільство в цілому і довкілля від шкідли­ вого впливу іонізуючих випромінювань від таких установок;

— запобігання аваріям з радіологічними наслідками, пом'як­ шення таких наслідків у випадку, коли аварії стануться.

На нашу думку, радіаційну безпеку слід розглядати як складову і передумову екологічної безпеки¹. Існують різноманітні підходи до визначення зазначеного поняття. Так, «радіаційна безпека» визна­чається як комплекс заходів, спрямованих на обмеження оп­ромінення персоналу, окремих осіб з населення і всього населен-

¹ Балюк Г. І. Ядерне право України: стан і перспективи розвитку. Правові ас­пекти радіоекології. — К., 1996; Балюк Г. І. Правові аспекти забезпечення ядерної та радіаційної (радіоекологічної) безпеки в Україні. — К., 1997.

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

ня до найбільш низьких рівнів дози, що досягаються засобами, прийнятними для суспільства; на запобігання виникненню ранніх наслідків опромінення і обмеження проявів віддалених наслідків до прийнятного рівня¹.

Радіаційна безпека визначається також як система законодавчих засобів (у тому числі норм радіаційної безпеки), спрямована на об­меження можливого опромінення населення і персоналу в резуль­таті використання джерел іонізуючого випромінювання².

З наведених формулювань випливає, що радіаційна безпека роз­глядається як «комплекс заходів» або «система законодавчих за­собів». Термін «радіаційна безпека» тлумачиться і як комплекс адміністративних та медико-санітарних заходів, що обмежують прийнятними рівнями опромінення і радіоактивне забруднення окремих осіб, населення і навколишнього середовища³. На думку А. І. Іойриша, радіаційну безпеку слід визначати як сукупність техніко-економічних і правових заходів, покликаних забезпечити надійну експлуатацію АЕС, запобігання аваріям, а у разі їх виник­нення — їх локалізацію, захист обслуговуючого персоналу, насе­лення прилеглих районів і всього навколишнього середовища⁴. Од­нак у даному випадку скоріше йдеться про радіаційний захист, який за своїм характером є складовою радіаційної безпеки і спря­мований на її забезпечення. Аналізуючи наведені визначення, можна зробити висновок, що жодне з них не відображає повною мірою юридичної природи такого явища, як радіаційна безпека. Вони стосуються лише окремих аспектів цього явища.

В одному з перших монографічних правових досліджень в Ук­раїні, присвячених проблемам забезпечення радіаційної безпеки, запропоновано визначення радіаційної безпеки як стану захище­ності прав і життєво важливих інтересів людини, зокрема життя і здоров'я, в потенційно радіоекологічно-небезпечному середовищі, захисту навколишнього середовища, окремих природних об'єктів, екосистем від іонізуючого випромінювання при здійсненні діяль-

¹ Козлов В. Ф. Справочник по радиационной безопасности. — М., 1991. — С. 4.

² Бабаев Н. С, Демин В. Ф., Ильин Л. А. Ядерная знергетика, человек и окружа- ющая среда. — М, 1981. — С. 81.

³ Словарь терминов в области радиационной безопасности: Проблема IX. Обес- печение радиационной безопасности (ОРР № 9). — М., 1980. — С. 19.

4 Иойрьии А. И. Научно-технический прогресе и новьіе проблеми права. — М., 1981. - С. 64.

§ 4. Ядерна та радіаційна безпека в системі екологічної безпеки

ності у сфері використання ядерної енергії¹. Дане визначення, на думку його автора, найбільш повно відображало правову природу цього явища, однак з урахуванням нових реалій потребує деякого уточнення і конкретизації. Зокрема, радіаційна безпека передбачає захищеність прав людини під час здійснення не лише діяльності в сфері використання ядерної енергії, а й будь-якої діяльності, яка призводить до додаткового опромінення (наприклад, у побуті).

Розкриваючи поняття «радіаційна безпека», необхідно зверну­тися також до його законодавчого визначення. Так, у Законі Ук­раїни «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» радіаційна безпека визначається як дотримання меж радіаційного впливу на персонал, населення та навколишнє природне середови­ще, встановлених нормативами, правилами та стандартами з без­пеки (ст. 1). Слід зазначити, що прийнятий у 1995 р. закон прак­тично залишив правові аспекти, пов'язані із забезпеченням радіа­ційної безпеки в державі, поза своєю увагою. В Нормах радіаційної безпеки України (НРБУ— 97) встановлено, що «радіаційна безпека — стан радіаційно-ядерних об'єктів та навколишнього середовища, що забезпечує неперевищення основних дозових лімітів, виклю­чення будь-якого невиправданого опромінення та зменшення не­виправданого опромінення і зменшення доз опромінення персона­лу та населення нижче за встановлені дозові ліміти настільки, наскільки це може бути досягнуто і економічно обґрунтовано»². Це визначення також розкриває певні технічні аспекти цього явища, не торкаючись правових.

Дуже тісно із поняттям радіаційної безпеки пов'язане поняття «радіаційний захист». Слід зазначити, що в багатьох наукових дослідженнях ці поняття часто плутають. Аналіз Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», де радіаційний захист визначено як сукупність радіаційно-гігієнічних, проектно-конструкторських, технічних та організаційних заходів, спрямованих на забезпечення радіаційної безпеки, дає змогу зро­бити висновок, що радіаційний захист стосовно радіаційної безпе­ки має виразно підлеглий характер. Він спрямований на забезпе­чення радіаційної безпеки із залученням сукупності всіх заходів, у

¹ Балюк Г. І. Правові аспекти забезпечення ядерної та радіаційної (радіоеко­ логічної) безпеки в Україні. — С. 35.

² Норми радіаційної безпеки України (НРБУ-97). Державні гігієнічні нормати­ ви. - К., 1998. - С. 4.

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

тому числі правових. Водночас радіаційна безпека спрямована на дотримання норм і принципів радіаційного захисту, які дають змо­гу гарантувати, що рівень радіоактивного опромінення за будь-яких обставин не буде перевищено, а людина і навколишнє при­родне середовище матимуть надійний захист.

Таким чином, аналіз теоретичних джерел та нормативно-право­вих актів дає підстави для висновку про те, що на сьогодні існує велика кількість підходів до визначення поняття «радіаційна безпе­ка». При цьому слід зауважити, що для пізнання юридичної при­роди будь-якого явища потрібно передусім розглянути його через призму правовідносин. Враховуючи напрацювання, які існують у правовій науці, можна зробити висновок, що радіаційна безпека — це стан розвитку суспільних відносин, за якого системою правових норм та інших державно-правових засобів забезпечується захист прав людини, зокрема її життя і здоров'я, охорона навколишнього природного середовища, окремих природних об'єктів, екосистем від іонізуючого випромінювання при здійсненні діяльності у сфері викори­стання ядерної енергії, іонізуючого випромінювання природного поход­ження, у тому числі техногенно-підсиленого внаслідок антропогенно­го впливу.

Радіаційна безпека покликана вирішити два основні завдання:

• зниження рівня опромінення персоналу і населення до регла­ ментованих меж, а також охорону навколишнього природного се­ редовища на основі комплексу медико-санітарних, гігієнічних та правових заходів;

• створення ефективної системи радіаційного контролю, яка дала б змогу оперативно реєструвати зміни різних параметрів радіаційної обстановки, на основі яких можна судити про рівень опромінення персоналу і населення, радіоактивного забруднення об'єктів довкілля і на цій підставі вживати заходів щодо нор­ малізації радіаційної обстановки у разі перевищення допустимих рівнів.

При цьому основними в забезпеченні радіаційної безпеки є принципи: нормування, обгрунтування та оптимізації.

Принцип нормування — це о