2015-04-17
574
Бурега В.В.
Социология
Государственного
Управления
Монография
Донецк 2012
ББК С5
Б91
|
Бурега В.В.
Социология государственного управления: монография / В.В. Бурега. – Донецк: ООО «Східний видавничий дім», 2012. – 168 с.
ISBN 978-966-317-151-7
Монография посвящена разработке основ теории социологии государственного управления как цельного изложения сущности, содержания и структуры новой научной дисциплины в качестве самостоятельной составляющей социологии управления, появление которой обусловлено потребностями социальной практики.
Книга адресована ученым и практикам, профессионально занимающимся различными аспектами государственного управления, а также социологам, работающим в рамках специальностей «теория и история социологии» и «специальные и отраслевые социологии».
Рецензенты: Хижняк Л.М. – д.соц.н., проф., Харьковский национальный университет имени В.Н. Каразина;
Слющинський Б.В. – д.соц.н., проф., Мариупольский государственный университет;
Полякова Л.П. – д.гос.упр., проф., Донецкий государственный университет управления.
ISBN 978-966-317-151-7
© Бурега В.В., 2012
СОДЕРЖАНИЕ
Вместо введения. К вопросу о необходимости создания
социологической теории государственного управления........ 4
1. Социальное управление: насколько оно
социально?..................................................................... 12
2. Социология государственного управления как новая научная дисциплина............................................................................ 27
2.1. Социология государственного управления: теоретическая или прикладная научная дисциплина.......................................... 27
2.2. Социология государственного управления:
попытка категориального анализа........................................ 33
2.3. Теоретико-методологические основы социологии
государственного управления............................................... 57
3. Социологическая теория местного самоуправления. 69
3.1. Опыт местного самоуправления в Украине........... 69
3.2. Концептуальная модель социологической теории местного самоуправления..................................................................... 83
3.3. Социальный ресурс местного самоуправления: общественные слушания............................................................................... 93
4. Социология государственной службы..................... 105
4.1. Государственная служба Украины в
социальном пространстве. ................................................... 105
4.2. Административные услуги: попытка
социологического анализа деятельности местных органов государственной и местной власти..................................................................... 118
4.3. Социологическая теория государственной
службы................................................................................. 126
5. Менталитет как фактор госуправления................... 137
5.1. Ментальная составляющая государственного управления в Украине..... 137
5.2. Ментально-социальная специфика как основание
политическо-управленческой культуры в украинском
обществе............................................................................... 153
Заключение.................................................................. 165
ВМЕСТО ВВЕДЕНИЯ
К ВОПРОСУ О НЕОБХОДИМОСТИ СОЗДАНИЯ СОЦИОЛОГИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Актуальность проблемы государственного управления существует ровно столько, сколько существует государство. На разных этапах его существования проблемы государственного управления проявлялись с неодинаковой степенью остроты, но так или иначе, их связывали с различными уровнями эффективности функционирования государства как социального института. Такой институт создавался для управления делами общества, обеспечения власти реальными возможностями по решению вопросов, связанных с сохранением власти, использованием возможностей, которые она предоставляет для власть имущих, сбережением за носителями государственной власти их властных полномочий.
Попытки анализа успешности функционирования государственных институтов и государства нашли свое отражение в трудах Аристотеля, Платона, Макиавелли и др. Существует множество теорий, освещающих различные аспекты функционирования государства, но на сегодня, к сожалению, мы не имеем социологической теории государственного управления. Возможно, это можно объяснять отсутствием социологической концепции государственной власти. К сожалению, для воссоздания полной картины образования и функционирования государства в контексте общественного развития, портрета государства в «социальном» интерьере не достаточно исследований. Речь должна идти, прежде всего, об исследованиях социологии государственного управления.
Опыт существования независимого украинского государства дает возможность изучать его с разных точек зрения, методологических позиций и выделения разнообразных его аспектов. На сегодня наиболее невостребованным оказался социологический аспект, состоящий в изучении и разъяснении механизмов возникновения, поддержания и изменения государственной власти, а так же ее взаимодействия с теми, кто составляет социальную основу общества. Базовой проблемой функционирования государства, имеющей системный характер, является то, что современной государственной власти нет никакого дела до главного источника ее возникновения – народа. Чаще всего о нем вспоминают накануне проведения избирательных кампаний. А следствием этой проблемы есть абсолютный дефицит социальной ответственности власти перед народом. Отсутствие традиций государственности, критериальных основ оценивания результатов деятельности органов государственного управления становится фактором его неэффективности.
В этом убеждает современное состояние общества, связанное с разбалансировкой системы власти в украинском государстве.
Действующая политическая система Украины обусловила формирование такого типа правления, которое по многим параметрам не отвечает избранному стратегическому курсу государства на демократию и европейские стандарты. Управление остается неэффективным, предрасположенным к коррупции, внутренне противоречивым, чрезмерно централизованным, громоздким и оторванным от нужд обычного человека.
Основными причинами такого состояния системы государственного управления являются:
ü незавершенность формирования новой нормативно-правовой базы деятельности органов государственной власти и неэффективное использование действующей;
ü периодическое превращение Кабинета Министров Украины в орган политического управления;
ü нерациональная система органов исполнительной власти на центральном уровне и неэффективная организация системы власти и обеспечение ее функционирования на местном уровне;
ü неразвитость органов местного самоуправления и нерациональное административно-территориальное устройство;
ü отсутствие партнерских основ в отношениях граждан с государственными органами.
Эти недостатки государственного управления имеют отрицательные последствия в условиях несовершенного судопроизводства, которое вызывает справедливые сетования на уровень его оперативности, доступности для граждан, а также справедливости и обоснованности судебных решений.
Причиной кризиса государственной власти называют также проведенную конституционную реформу, несовершенство нынешней политической системы и хроническое неуважение всех ветвей власти к Конституции Украины. Осуществление конституционной реформы в условиях острой политической борьбы определенным образом способствовало разбалансировке и так не совсем прочной системы власти. Но настоящая причина кроется не в ошибках реформирования политической системы, а в том, что сама перестройка проектировалась для тактических политических целей, а не на основании долгодействующей стратегии демократических преобразований. Принятие решения на проведение конституционной реформы использовалось как определенный рычаг для влияния на ситуацию. Вследствие этого, современная система государственного управления в Украине ориентирована исключительно на сдерживание и противовес одного властного центра другим, и чем сильнее сдерживание и противодействие, тем хуже срабатывает механизм взаимодействия ветвей власти.
Одной из типичных проблем государственной власти и государства в целом было и остается отношение к ней народа. В январе-апреле 2007 г. Киевским Международным институтом социологии по заказу Менеджмент Системз Интернэшнл (MSI) при финансовой поддержке Агентства США по международному развитию (USAID) проводился опрос общественного мнения о состоянии коррупции в Украине. По данным этого опроса, граждане Украины имеют очень низкий уровень доверия как к власти на всех ее уровнях, так и ко всем ветвям власти (лишь 10-16% опрошенных указали, что имеют высокий уровень доверия к членам правительства). Оказалось, что опрошенные украинцы с подозрением относятся к мотивам, которыми руководствуются члены правительства в своей деятельности, считая, что они действуют не в государственных, а в собственных интересах. Наибольшим доверием пользуются городские/сельские органы власти – 22,7%, Кабинет Министров Украины – 16,4%, Президент и Секретариат – 15,3%, областная власть – 12,9%, Верховная Рада – 10,8%, судебная система – 10%. При этом наиболее серьёзными проблемами, по результатам этого опроса, являются:
| низкий уровень жизни – | 94,6%; |
| преступность – | 92,9%; |
| дорогое / некачественное медицинское обслуживание – | 91,6%; |
| коррупция власти – | 90,5%; |
| наркомания / незаконное обращение наркотических веществ – | 89,1%; |
| высокая стоимость и низкое качество жилищно-коммунальных, транспортных и других государственных услуг – | 87,9%; |
| бесконтрольность действий власти – | 84,5%; |
| безработица – | 83,5%; |
| чрезмерная бюрократия – | 81,3%; |
| несправедливость судебной системы – | 79,9%; |
| нехватка жилья – | 77,9%; |
| ограниченный доступ к бесплатному высшему образованию – | 73,7%. |
Коррупция, которая занимает угрожающее четвертое место, оказывается, по мнению респондентов, распространенной на таких уровнях власти: Верховной Рады – 54,2%, Кабинета Министров Украины – 44,9%, областной власти – 37,5%, Президента и его Секретариата – 36,8%, городской и сельской власти – 32,4%.
Такие оценки индекса восприятия коррупции являются типичными и распределяются по регионам Украины следующим образом:
1) Винницкая, Закарпатская, Черниговская области – 23,2-26,1%;
2) Киевская, Ровенская, Хмельницкая, Житомирская, Запорожская, Крым, Тернопольская, Черкасская, Полтавская, Луганская – 29,3-32,0%;
3) Волынская, Львовская, Херсонская, Ивано-Франковская, Сумская, Донецкая, Харьковская, Одесская – 34,0-37,9%;
4) Черновицкая, Днепропетровская, Кировоградская, Николаевская, г. Киев – 40,9-54,4%.
Заслуживает внимания тот факт, что более высокий показатель – в столице Украины, где сконцентрирована государственная власть, находятся территориально главные центры управления государством.
Коррупционные проявления квалифицируются как форма преступности. Коррумпированная центральная власть не способна навести порядок и поддерживать его ни в центре, ни в регионах.
Первым примером может быть динамика количества совершенных преступлений в Донецкой области (рис. 1.1).
Рис. 1.1. Динамика совершенных преступлений в Донецкой области в 2000-2006 гг.
Представленные данные свидетельствуют о том, что в одном из мощнейших регионов Украины наиболее существенное увеличение показателей происходило в годы, связанные с напряженной борьбой за власть в государстве как центральную, т.е. государственного уровня, так и местную, в органах местного самоуправления.
В условиях острой борьбы за власть ею игнорируется главная заповедь общественной жизни – работу как главный источник средств существования необходимо оплачивать. Это подтверждается данными относительно количества зарегистрированных преступлений по Донецкой области по 175 статье УК Украины «Неуплата заработной платы, стипендий, пенсий»:
2003 г. – 80;
2004 г. – 95;
2005 г. – 580;
2006 г. – 554.
К сожалению, и на сегодня невыплаты заработной платы не редкость. По данным Главного управления статистики, в Донецкой области задолженность по выплате зарплаты, учитывая и предприятия-банкроты, а также предприятия, прервавшие свою деятельность на 1 ноября 2011 г., составляла 240,3 млн гривен, что было больше таких показателей в начале года на 2,9%. Только на активных в экономическом отношении объектах она составляла сумму 121,2 млн гривен.
Представленное может свидетельствовать о том, что время программно-целевого государственного управления на основаниях взвешенной политики, испытанной стратегии, верховенства права еще, к сожалению, не настало. Причинами этого, скорее всего, являются отсутствие (или слабость) и неразвитость традиций украинской государственности и цивилизованного функционирования государственных институтов при выраженной приоритетности тенденций общественной саморегуляции в сравнении с государственным управлением.
Государственное управление является сложным и многоуровневым явлением социальной жизни. Чаще всего оно рассматривается на трех уровнях. Макроуровень государственного управления в широком понимании – целенаправленное, организационно-регулирующее влияние государства, осуществляемое с помощью государственного аппарата, всех ветвей власти, на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей. Мезоуровень, то есть узкое значение государственного управления, рассматривается как деятельность исполнительных органов государства. Многими специалистами этот уровень государственного управления определяется как административное управление. Микроуровень понимается как личностный, на котором конкретный человек, наделенный государством властными полномочиями, выполняет служебные обязанности, состоящие в планировании, организации, координации, мотивации и контроле деятельности, направленной на реализацию государственных интересов. Этот уровень реализуется государственной службой, т.е. государственными служащими.
Сущность государственного управления состоит в управляющем влиянии одних людей, организованных во властные структуры, на других, занятых в сферах производства материальных, социальных и духовных ценностей. Важнейшим признаком государственного управления является то, что общество должно иметь государственную организацию. В демократическом обществе эффективная исполнительная власть должна отвечать критериям профессиональности и публичности.
Собственно, необходимо получить ответ социологии как науки на вопрос относительно того, как складываются и развиваются взаимоотношения двух главных актеров социального действа: субъекта управления, т.е. государственного аппарата и его разноуровневых звеньев, и объекта управления (людей, коллективов, объединений, сообществ и т.п.). Постоянным вопросом остается отношение обычных граждан к власти, в их оценках степени и целесообразности применения главного рычага административного воздействия, сущностью которого, так или иначе, является насилие в его многообразных формах. В нашем случае речь идет о такой форме, как принуждение: принуждение по принятым решениям, применению санкций моральных, этических, экономических и т.п.
Отвлекаясь от оценивания ситуации в стране, опутанной политическими интригами, соревнованием финансовых кланов, практическим провалом попыток в объединении рынка с государством, необходимо констатировать следующее. Объединение рынка с государством как существенной характеристики общества с рыночной экономикой, а не с базарной стихией, возможно только при условии наличия и рационального функционирования на правовых началах сильных и эффективных институтов государственной власти. К настоящему времени, к сожалению, это не стало реальностью.
Расслоение общества на богатых и бедных, при катастрофическом увеличении количества последних, приводит к тому, что бедность народа, вызванная тотальным господством выросшего на коррупции государственного управления, вызывает не только зависть и ненависть к зажиточным слоям, а и неуважение к своей Родине.
Не давая рецептов для изменения ситуации, сосредоточимся пока на таком аспекте. В современных условиях для гуманитарного обеспечения государственного управления необходимо вмешательство социальных наук, прежде всего социологии.
Государственное управление как наука является относительно молодой. В Украине теория государственного управления развивается несколько однобоко – как исследования, выливающиеся в подготовку и защиту диссертаций на началах инициатив научных коллективов, а не на заказ органов государственной власти. Ситуация повторяется. Как власть и народ существуют в разных измерениях, так теория и практика государственного управления пересекаются лишь случайно. На сегодняшний день в Украине выполнена почти тысяча диссертационных работ, в которых с разной степенью приближения к практике решаются поставленные научные задачи. Такие задачи ставит жизнь, а не государство в лице определенных функционеров, которые должны обеспечивать выполнение государственными органами власти своего главного назначения. Этот факт позволяет надеяться на то, что когда-то это количество научных исследований приобретет новое качество. Это будет новое качество, новой государственной власти в нашей стране. Приблизить ее появление может социология, предлагая социологическую теорию государственного управления.
Учитывая то, что уже существует понимание социологии управления как области социологической науки, целесообразно рассматривать социологию государственного управления как теорию среднего уровня, новую область в социологии.
