Лекция 2. Государственное управление и исполнительная власть

Статья 10 Конституции РФ закрепляет три ветви власти – законодательную, исполнительную, судебную. Надо сказать, что некоторые звенья государственного механизма не вписываются в эту схему властей, например, прокуратура, другие общегосударственные контрольные органы.

Название исполнительной власти говорит о том, что ее задача – исполнять предписания законодательной власти, реализовывать законы, и подзаконные акты, в том числе и свои.

Исполнительная власть стала формироваться на рубеже ХVII-ХVIII веков. Как самостоятельная власть она упоминается в работе Дж. Локка «Два трактата о правлении» (1698 г.). Это первое упоминание о разделении властей. Далее эту идею развил Ш. Монтескье в работе «О духе законов» (1748 г.).

Нормативного определения исполнительной власти нет, как нет и главы об исполнительной власти в Конституции РФ (только глава о Правительстве Российской Федерации).

Долгое время в нашей стране исполнительная власть отождествлялась с государственным управлением. Проблему соотношения государственного управления и исполнительной власти пытались решить еще дореволюционные юристы. И сейчас она вызывает научные споры.

Управленческую деятельность характеризует латинский термин «administratio». Управление – необходимый элемент окружающего мира. В широком смысле слова это различные способы воздействия субъекта на объект, изменяющие положение, поведение, свойства, качества объекта. Выделяют три вида управления: биологическое, техническое, социальное.

Социальное управление – это управление многочисленными и разнообразными социальными процессами в человеческом обществе. Участниками социального управления всегда являются физические лица. Их деятельность регулируется не только нормами права, но и общепринятыми правилами поведения.

В системе социального управления особое место занимает государственное управление как форма реализации прерогатив государства его органами и должностными лицами. Именно с государственным управлением связано развитие и формирование административного права.

Государственное управление – это организующая, основанная на законе юридически властная деятельность органов исполнительной власти (аппарата государственного управления), состоящая в непосредственном руководстве социально-политической, социально-культурной и хозяйственной жизнью. Государственно-правовой характер этого управления выражается в том, что в процессе его реализуются функции государства. Государственное управление – это деятельность органов исполнительной власти, а исполнительная власть – это система органов. Исполнительная власть реализуется в форме государственного управления. Исполнительная власть является политико-правовой категорией, а государственное управление – организационно-правовой.

Следует обратить внимание на то, что управленческие отношения возникают не только в сфере исполнительной власти, они существуют и в сфере законодательной власти и в сфере судебной власти. Поэтому любой орган исполнительной власти является органом государственного управления, но не любой орган государственного управления является органом исполнительной власти, например, Центральный Банк России, Судебный Департамент при Верховном Суде РФ.

К наиболее существенным признакам исполнительной власти относятся следующие признаки:

1. Внешне исполнительная власть представлена системой органов. Эти органы нацелены на практическое управление той или иной отраслью: обороной, образованием, промышленностью и т.д.

2. С внутренней стороны исполнительная власть представлена корпусом служащих – государственных и муниципальных.

3. Органы исполнительной власти наделены властными полномочиями, в установленных законом случаях применяют административное принуждение.

4. Деятельность органов исполнительной власти носит подзаконный характер. Она функционирует на основе законов и исполняет их.

5. Сущностным признаком, отличающим исполнительную власть от других ветвей власти является ее непрерывность. Этот признак выделял уже Д. Локк.

6. Исполнительная власть имеет всеохватывающий характер, затрагивает все сферы общественной жизни. Во времени и пространстве охватывает всю территорию государства.

На основе перечисленных признаков можно дать следующее определение исполнительной власти – это система государственных органов, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и применяющих для этого в установленных законом случаях меры административного принуждения.

К.С. Бельский подразделяет исполнительную власть на две подсистемы[8]:

1. Управленческую (положительная деятельность исполнительной власти), т.е. управление различными отраслями.

2. Полицейскую (отрицательная деятельность исполнительной власти), т.е. направленную на борьбу с правонарушениями и различными аномалиями.

В существовании этих двух сторон исполнительной власти состоит ее двойственная природа: осуществляя управление обществом, она одновременно (и прежде всего) обязана обеспечивать его безопасность.

Функции исполнительной власти – это цели, которые ставит государство перед исполнительной властью и основные направления ее деятельности, а также правовые средства (обязанности и полномочия), которые применяются для достижения поставленных целей. Функции отражают содержание деятельности исполнительной ветви государственной власти и характеризуют ее сущность.

Исходя из их значения, функции разделяют на два уровня:

1. Основные функции:

1.1. Регулятивно-управленческая функция нацелена на осуществление практического управления и представляет собой деятельность «публичной службы» по руководству экономикой, финансами, образованием, культурой, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами и другими сферами. Является позитивной функцией.

1.2. Функция охраны общественного порядка и обеспечения национальной безопасности является одной из главнейших функций, т.к. большую часть времени человек находится в общественных местах. Осуществляется методами наблюдения, надзора и контроля за поведением граждан и деятельностью организаций.

1.3. Функция защиты прав и свобод человека и гражданина основана на ст. 2 Конституции РФ. Многие конституционные права реализуются в сфере исполнительной власти (право на передвижение, свободу публичных мероприятий и др.).

2. Вспомогательные функции:

2.1. Нормотворческая функция реализуется в правовых актах. В ч. 2 ст. 115 Конституции РФ сказано, что Правительство РФ издает постановления и распоряжения. Федеральные органы исполнительной власти имеют право издавать правовые акты – постановления, распоряжения, инструкции, правила, приказы, положения. Этот перечень установлен Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009. Постановление регламентирует порядок подготовки, представления для регистрации, регистрацию и опубликование правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

2.2. Оперативно-исполнительская функция заключается в том, что органы исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах так и в подзаконных актах.

2.3. Юрисдикционная функция предполагает деятельность органов исполнительной власти по рассмотрению дел об административных и дисциплинарных правонарушениях, устанавливает порядок наложения административных и дисциплинарных санкций. Эта функция обеспечивает охрану общественного порядка, качественную работу всех звеньев государственного аппарата, оперативную защиту прав и свобод граждан.