Процессы институционализации и формализации трансграничного сотрудничества на постсоветском пространстве (на примере российско-казахстанского трансграничного сотрудничества)

Распад СССР и последовавшее за ним образование на его территории новых независимых государств привели к трансформации внутренних административных границ единого государства в государственные границы суверенных государств. Несмотря на центробежные процессы и стремление укрепить свои границы как главный гарант суверенитета государства, новой реалией постсоветского пространства стало трансграничное сотрудничество.

На первых этапах трансграничное сотрудничество имело беспорядочный характер. Однако по мере развития интеграционных процессов начались процессы институционализации и формализации трансграничного сотрудничества, перехода от бессистемных связей к совместным действиям, которые координируются в рамках общих органов сотрудничества и политико-правовых основ, в соответствии с совместно определенными целями и задачами.

В данной работе автор ставит перед собой цель структурировать и систематизировать процессы институционализации и формализации трансграничного сотрудничества на постсоветском пространстве на примере российско-казахстанского трансграничного сотрудничества. Такой выбор обусловлен количественно-качественными характеристиками российско-казахстанского приграничья и результатами трансграничного взаимодействия за более чем двадцатилетний период.

В результате исследования автор предлагает выделить трехуровневую структуру процессов институционализации и формализации трансграничного сотрудничества на постсоветском пространстве. Первый уровень – межгосударственный, межправительственный уровень в рамках международных организаций регионального характера. Второй уровень – межгосударственный, межправительственный уровень в рамках двусторонних отношений. Третий уровень – субнациональный уровень, на котором непосредственные акторы трансграничного сотрудничества (субгосударственные образования) выступают его «двигателем».

Основными площадками развития процессов первого уровня являются СНГ и ЕврАзЭС. Основу межгосударственной правовой базы трансграничного сотрудничества в СНГ составляют два документа: Концепция межрегионального и приграничного сотрудничества государств-участников СНГ от 15 сентября 2004 г. и Конвенция по приграничному сотрудничеству государств-участников СНГ от 10 октября 2008 г. С 2008 г. свою работу ведет Совет по межрегиональному и приграничному сотрудничеству государств-участников СНГ. Для развития уже национальных законодательств в сфере приграничного сотрудничества Межпарламентской Ассамблеей СНГ был разработан и принят модельный закон «О приграничном сотрудничестве».

В рамках СНГ также были разработаны документы, посвященные конкретным направлениям трансграничного сотрудничества, например: Градостроительная хартия СНГ; Соглашение о приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения и охраны недр; Концепция формирования информационно-библиотечного пространства на базе приграничных библиотек государств-участников СНГ.

Шаги по формированию правовой базы приграничного сотрудничества также предпринимались и в других интеграционных структурах на территории бывшего СССР. В 1998 г. Межпарламентским Комитетом Белоруссии, Казахстана, Киргизии, России и Таджикистана был принят Модельный закон «О регионах приграничного сотрудничества». На его основе 26 февраля 1999 г. Интеграционным Комитетом ЕврАзЭС было разработано первое в СНГ многостороннее Соглашение об основных принципах приграничного сотрудничества.

Другим немаловажным документом, разработанным в рамках ЕврАзЭС, является Концепция Основ законодательства Евразийского экономического сообщества о приграничном сотрудничестве от 30 мая 2007 га. Эти основы призваны стать важнейшим инструментом гармонизации национальных законодательств.

В рамках двусторонних отношений, в первую очередь, следует выделить документы общего характера, на которые в дальнейшем ссылались в документах о приграничном сотрудничестве. Такие, как Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Казахстан от 25 мая 1992 г. и Декларация между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о вечной дружбе и союзничестве от 6 июля 1998 г.

Следующим подуровнем являются уже непосредственно соглашения о приграничном сотрудничестве и соответствующие программы их реализации. За более чем двадцатилетнюю историю российско-казахстанских отношений таких соглашений было четыре. Одно сменяло другое с целью актуализации договорно-правовой базы.

Особое место в данной структуре занимают документы о взаимодействии между министерствами и ведомствами государств. Примером могут служить Соглашение между Министерством внутренних дел Республики Казахстан и Министерством внутренних дел Российской Федерации о сотрудничестве органов внутренних дел приграничных регионов от 6 июля 1998 г.

Важным структурным элементом второго уровня являются соглашения, посвященные конкретным направлениям сотрудничества (свободная торговля, охрана окружающей среды, образование и т.д.). Здесь можно выделить Соглашение о совместном использовании и охране трансграничных водных объектов от 7 сентября 2010 г.

Российско-казахстанское приграничное сотрудничество на двустороннем уровне осуществляется в рамках Межправительственной комиссии. В рамках комиссии действует Подкомиссия по приграничному сотрудничеству. Кроме того, стали традиционными ежегодные Форумы приграничных регионов России и Казахстана.

На третьем уровне «регион-регион» также как и на втором уровне можно выделить три подгруппы: а) соглашения общего характера – «о дружбе и сотрудничестве» или «о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве» (Соглашение между Правительством Тюменской области и Акиматом Северо-Казахстанской области о сотрудничестве в торгово-экономической, научно-технической, гуманитарной и социальной сферах от 17 мая 2011 г.); б) соглашения между министерствами и ведомствами регионов (Соглашение между Департаментом по чрезвычайным ситуациям Костанайской области МЧС Казахстана и Главным управлением МЧС России по Курганской области о сотрудничестве в области предупреждения промышленных аварий, катастроф, стихийных бедствий и ликвидации их последствий от 4 октября 2005 г.); в) соглашения о конкретных направлениях сотрудничества (Соглашение о сотрудничестве в сфере агропромышленного комплекса между Акиматом Северо-Казахстанской области Республики Казахстан и администрацией Курганской области Российской Федерации от 1 января 1998 г.).

В итоге, можно констатировать, что процессы формализации и институционализации трансграничного сотрудничества на постсоветском пространстве проходили в трех плоскостях – наднациональном, национальном и субнациональном уровнях. На каждом уровне принимались соглашения и образовались структуры, призванные придать трансграничному взаимодействию системность. Кроме того, в договорно-правовой базе в каждой из плоскостей можно выделить соответствующие подгруппы по характеру соглашений.