Стратегия в управлении

/. Целеполагание. Формирование «древа целей».

2. Функциональная структура.

3. Программно-целевой метод формирования государственной политики и реализации стратегии в управлении

Целеполагание — крупная научная и практическая проблема. Так, восемь из десяти опрошенных слушателей академии не могут четко сформулировать цель своего ведомства или подразделения.

Уже на первой стадии управленческой деятельности допускается ошибка. Конечно, очень трудно определить параметры оптимального функционирования и развития многообразных управляемых объектов или модель их будущего состояния из кабинетов федеральных ведомств. Но, не изменив отношения к целеполаганию, построить эффективную систему государственного и муниципального управления невозможно.

Целеполагание — центральная функция государственного и муниципального управления и стержень административно-управленческой деятельности.

Целеполагание пронизывает и определяет все стадии административно-управленческой деятельности: информационную, организационную, регулирующую, координирующую, контрольную. Эта функция определяет содержание всех остальных, объединяет их и реализуется во всех сферах управления¹.

¹ См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. 2004; Основы социального управления / Под ред. В.И. Иванова, В.И. Патрушева. М., 2000.

104 Глава 5

Методологию целеполагания составляют системный, диалектический, организационно-деятельностный, программно-целевой и социально-технологический подходы. Весьма важно совокупное взаимоувязанное использование названных методологических принципов в управлении. Именно эти принципы определяют методологическую культуру управленца, его системное мышление. Оно развивается и оттачивается не только в процессе повседневной рутинной работы, но прежде всего в регулярных организационно-деятельностных играх, инновационных семинарах, использующих метод глубокого погружения в проблему¹.

Ориентиром для управленцев всех уровней является основная цель общества — идеальное предвосхищение результата деятельности, а деятельность — процесс достижения цели. Цель возникает как мыслеобраз будущего состояния управляемых объектов и является результатом интегральной работы управленцев. Цель всегда — прогноз будущего, она содержит еще нераскрытые способы достижения. Цель как бы описывает предполагаемый конечный результат, без нее нет критериев оценки достигнутого. Управленческая деятельность невозможна без ясных целей. Цели всегда являются мобилизующими, но они должны быть достижимыми.

В связи с этим специфика формулирования и уточнения целей, построения иерархии подцелей, доведения их до соответствующего уровня, определение приоритетности главной цели по отношению к целям более низкого уровня — одна из важнейших задач органов управления, от решения которой зависит эффективность управленческой деятельности в целом. «Если мы ставим перед собой задачу совершенствования организации, — пишет известный американский специалист по управлению Дж. О'Шонесси, — не уточнив ее целей, мы рискуем предложить лучшие способы выполнения ненужных функций или лучшие пути достижения неудовлетворительных конечных результатов»².

В основе целеполагания лежит познание объективных закономерностей развития общества. Эти закономерности — источ-

¹См.: Анисимов ОС. Основы методологии. В2-хт. М., \994;АнисимовО.С. Ме
тодология: функция, сущность и становление. М, 1996.

²См.: О'Шонесси Дж. Принципы организации управления фирмой / Пер. с англ.
М., 1979. С. 33.

Цели. Функциональныая структура. Государственная политика 105

ник целей, вырабатываемых людьми. Чем точнее цели отражают закономерности происходящих в обществе процессов и тенденций, их изменения, тем активнее человеческая деятельность. Кроме закономерностей, важными целеформирующими факторами являются потребности, интересы людей и социальных групп, а также реальные возможности общества их удовлетворить.

Именно поэтому сам процесс целеполагания рассматривается трежде всего как деятельность по выявлению и анализу общест-;нных проблем, потребностей управляемого объекта в продукции, услугах, образовательном, интеллектуальном или информационном продукте с учетом реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения.

Так, определяющими здесь будут конечные (или на далекую перспективу, большой отрезок времени) цели всего общества, цели всей социальной системы. По срокам достижения цели бывают: долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные; по охвату — глобальные (в рамках всего человечества), межгосударственные, государственные, региональные, межотраслевые, муниципальные, корпоративные, личностные и т.д. По значению цели могут предусматривать глубокие преобразования, реформы или частные изменения, ведение локальных инноваций. Особое место в процессе целеполагания занимают стратегические цели государства, которые отражают его долгосрочные и глобальные интересы, а потому являются генеральными и определяющими все остальные. Стратегическое целеполагание — основная функция научного управления — должно быть воспринято всеми субъектами государственного и муниципального управления как категорический императив.

В настоящее время стратегией называют искусство руководства и перспективного управления общественными делами, решение принципиальных вопросов целеполагания, выявление закономерностей и тенденций общественного развития, разработку приоритетных направлений накопления ресурсов развития и концентрации усилий для ликвидации кризисных явлений.

Стратегия развития тесно связана с общественной доктриной и концепцией развития. Концепция — определенный характер понимания проблемы, центральная идея системы взглядов, которая включает различные формы научного знания: научные

106 Глава 5

факты, теории, научные принципы, законы, понятия. В системе концептуального знания, обращенного к пониманию проблемы и путей ее решения, всегда присутствуют три элемента знания: эмпирический, теоретический, философско-мировоззренчес-кий. Поэтому наряду с общей стратегией развития государства есть частные стратегии: экономическая, политическая, финансовая, кредитно-денежная, социальная, правовая, духовно-культурная.

Цели разделяются в зависимости от иерархии государственного управления на главную (генеральную), подцели первого, второго и третьего уровней, цели отдельных структур управления и т.п. Иначе говоря, в процессе целеполагания происходит рассеивание целей по министерствам и ведомствам, отраслям, что порождает проблему их собираемости вокруг главной стратегической цели, иначе неуправляемость может нарастать.

Сначала определяется главная (генеральная) цель, но и она становится многоцелевой, формируется иерархическая лестница целей. Скажем, генеральная цель развития отечественного производства распадается по глубине (цели отраслей, предприятий, цехов, отделов и т.п.). Достижение генеральной цели (конечной, цели-результата) осуществляется через множество промежуточных этапов. Сбой на любом из промежуточных этапов приводит к срыву конечного результата.

Цели неразрывно связаны со средствами. Ставить цель, как бы мала или велика она ни была, означает в то же время и вырабатывать средства для ее достижения. Средств этих может быть много, однако из множества средств нужно выбрать такие, которые рациональнее (быстрее, экономичнее) приведут к достижению цели. Для государственного управления несовместимо положение: «для достижения цели все средства хороши, цель оправдывает средства». Необходимо выбрать средства, которые согласуются с интересами людей, решают общественные проблемы.

Цель и средства меняются местами: достигнутая цель становится средством достижения другой цели.

При определении целей важно точно установить, какой именно результат и какими средствами предполагается получить при их достижении, а также сроки достижения целей. Главное — при определении цели указать, что и когда (а не почему и как) следует достичь. На вопрос же почему, следует ответить перед

Цели. Функциональныая структура. Государственная политика 107

принятием решения о достижении цели. На вопрос, как достичь цели, ответ дают технологии достижения цели, т.е. рациональные способы действия.

Цель, поставленная перед системой, определяется, как правило, двояким способом. При первом способе цель задается заранее, без предварительного тщательного анализа системы, без определения ее возможностей. После того как цель задана, оцениваются возможности системы и намечаются меры (действия) по ее достижению. Нередко под заданную цель заново создаются соответствующие структуры и органы управления. При втором способе цель выводится из внутреннего состояния системы и выступает как ожидаемый к определенному времени результат, как будущее желаемое состояние системы. Здесь также проводится предварительный анализ состояния системы, ее реальных возможностей, на основе чего и определяется цель.

После постановки цели, возможности и ресурсы системы переоцениваются уже с позиций цели. Учитываются и мобилизуются те из них, которые в наибольшей степени способствуют ее достижению, прежде всего внутренние резервы, социальные ресурсы: интеллектуальные, информационные, кадровые, организационные, административные, правовые, духовно-нравственные.

Подход к цели может осуществляться с позиций ее приемлемости, оптимальности и приспособленности (адаптации) к ожидаемому запрограммированному результату.

В условиях отсутствия достаточных ресурсов, информации, времени для постановки оптимальной цели становится приемлемая в рамках существующих возможностей цель. Здесь цель выражает стремление органов управления улучшить состояние дела, устранить недостатки без особых преобразований системы и использования сверхнормативных дополнительных ресурсов. Такого рода приемлемые цели ставятся в повседневной практике управления, их постановка и реализация — обычные будни административной управленческой деятельности.

Сложнее дело обстоит с оптимизационным подходом к постановке цели. Здесь цель определяется тоже на основе данного состояния системы, возможностей и ресурсов, однако предусматривается их наиболее эффективное использование с тем, чтобы усовершенствовать функционирование системы, обеспечить ее развитие, переход в более высокое состояние. При оптимиза-

108 Глава 5

ции используется метод моделирования, причем цель выступает как некая модель будущего состояния системы, рассчитанного с учетом не только имеющихся ресурсов, но и возможного ввода дополнительных источников.

Сам по себе оптимизационный метод при определении целей эффективен и точен, поскольку предусматривает количественное выражение целей. При построении модели обычно абстрагируются от неформализуемых целей и задач, а потому смоделированная цель будет неполной, ограниченной. Отсюда и ограниченность оптимизационного подхода. Особенно эффективен этот метод при разработке задач рационального расходования ресурсов, когда основной целью является минимизация затрат для достижения заданного эффекта или максимизация эффекта при данных ресурсах и ограничениях.

И, наконец, об адаптационном подходе к выбору цели. В этом случае функционирование и развитие системы в настоящем приспосабливается, ориентируется на некоторое будущее состояние, содержащееся в цели. Данная цель, будущее состояние может быть четко определенной, если люди обладают точным, достоверным знанием об этом будущем. Зная, к примеру, ныне разведанные запасы полезных ископаемых, темпы прироста запасов и развития добычи, можно с достоверностью определить, сколько их будет добыто через пять—десять и более лет.

Цели всех уровней управления должны отвечать требованиям конкретности, реальности, контролируемости.

Конкретность означает, что цель должна содержать вполне осязаемые, ощутимые результаты, которых предполагается достичь, — экономические, социальные, научно-технические и др. В идеале требование конкретности предполагает количественное выражение цели, хотя, разумеется, далеко не все цели в социальной и особенно духовной сфере общества можно выразить количественно.

Реальность цели означает ее достижимость, что связано с полным обеспечением цели ресурсами, правильно выбранной стратегией ее достижения, эффективностью управления.

Для реализации требования контролируемости цели большое, если не сказать решающее, значение имеет отлаженность системы информации, особенно обратной связи, осведомляющей субъект управления о ходе решения социальной проблемы. Своевременная и качественная переработка осведомляющих дан-

Цели. Функционапьныая структура. Государственная политика 109

ных, ее преобразование в информацию, содержащую корреги-рующие команды, позволяют вовремя устранить отклонения в движении системы к заданной цели.

Цель, поставленная перед каждой данной системой, не автономна. Поскольку данная система связана с множеством других систем, ее цель увязывается с их целями'.

Целеполагание — сложный процесс, включающий не только формирование целей, но их проверку, корректировку, согласование, прогнозирование. Завершающее звено целеполагания — программирование деятельности по достижению целей.

Чтобы выполнить эту сложную работу, используются математические методы моделирования комплекса целей. В настоящее время для согласования и корректировки целей применяются специальные методы — диалоговые системы².

Наиболее разработанным методом целеполагания является система процедур формирования «древа целей». Разработка осуществляется путем последовательной декомпозиции главной стратегической цели на подцели по следующим правилам.

1. Формулировка целей должна описывать желаемые резуль
таты (состояние, предметы и т.д.), но не действия, необходимые
для их достижения.

2. Формулировка главной (генеральной) цели должна давать
описание конечного результата.

3. Содержание главной цели должно быть развернуто в ие
рархическую структуру подцелей таким образом, чтобы дости
жение подцелей каждого последующего уровня стало необходи
мым и достаточным условием для достижения целей данного
уровня.

4. На каждом уровне подцели должны быть независимыми и
невыводимыми друг из друга.

5. Декомпозиция прекращается при достижении некоторого
элементарного уровня, когда формулировка подцели позволяет
приступить к ее реализации без дальнейших пояснений.

¹ См.: Афанасьев ВТ. Общество: системность, познание и управление. М, 1985. С 154-295.

- См.: Ладенко И.С., Поляков И.С. Интеллект управления и консультирование. Новосибирск, 1992; Ладенко И.С. Интеллектуальные системы в целевом управлении. Новосибирск, 1987; Одинаков ВВ. и др. Диалоговая система построения "древа целей" организационных систем и принцип ее программной реализации // Системы управления и их элементы. Томск, 1980.

110 Глава 5

Средством согласования целей друг с другом и с объективными условиями деятельности, а также организации согласованных действий по их достижении выступает модель следующего комплекса целей.