И полномочия

/. Органы местного самоуправления: правовая основа формирования;

классификация.

2. Представительные органы местного самоуправления.

3. Исполнительные органы местного самоуправления.

4. Правовой статус главы муниципального образования

Изучение любой проблемы, ее сути целесообразно начинать с исторического аспекта. Это в полной мере относится и к прак­тике организации местной власти в России. Согласно Положе­нию о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г.¹ земские учреждения подразделялись на уездные и губерн­ские и состояли из Уездных и Губернских земских собраний и Уездных и Губернских земских управ (ст. 13). Положение доста­точно детально определяло состав представительных исполни­тельных земских органов, их полномочия и порядок деятель­ности.

Городовое Положение от 11 июня 1892 г.² предусматривало следующие учреждения городского общественного управления: Городскую думу и Городскую управу с состоящими при ней ис­полнительными органами (ст. 12).

Еще Л.А. Велихов, выделяя общий тип структуры муници­пального аппарата, писал: «этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме:

¹ См.: Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье. Т.Х. От­
деление первое. № 6927. СПб., 1893.

² См. там же. Т. XII. № 8708. СПб., 1895.

Организационные формы местного самоуправления. Состав органов самоуправления... 295

1) городской избирательный корпус как база;

2) вышедший из его лона распорядительный совет;

3) исполнительный орган;

4) на верху этой пирамиды — должностное лицо, облеченное
ролью высшего представителя городской коммуны»¹.

Современная муниципальная практика свидетельствует о том, что данная система является достаточно распространен­ной. В соответствии с Европейской хартией о местном само­управлении, ратифицированной Российской Федерацией 11 ап­реля 1998 г., «органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя»; «существование об­леченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление». Право на местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из чле­нов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь по­дотчетные им исполнительные органы (ч. 2 ст. 3).

Реализация муниципальной власти в большинстве муници­пальных образований невозможна без органов, которым насе­ление делегировало право решать дела, непосредственно затра­гивающие их интересы и нужды.

В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» органы местного само­управления - это выборные и другие органы, наделенные полно­мочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти (ч. 1 ст. 1). К другим органам местного самоуправления относятся исполнительные органы местного самоуправления и их структурные подразделе­ния. Мировой практике известны такие варианты построения муниципальной власти, при которых и представительные, и ис­полнительные органы местного самоуправления являются вы­борными (например, в США, Японии, Португалии). В условиях российской действительности названный способ практически не применяется.

В соответствии с Федеральным законом наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований

Цит. по: Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М, 1999. С. 129.

296 Глава 13

является обязательным (ч. 2 ст. 14). Однако в законе оговаривает­ся, что в субъектах Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петер&урге в соответствии с уставами и закона­ми этих субъектов могут не создаваться выборные городские ор­ганы местного самоуправления (ч. 2 ст. 14). Этим исключаются су-шествование двух выборных органов (одного — государственной, другого — муниципальной власти) на одном городском уровне, а также сочетание в одном выборном органе государственно-муни­ципальной природы. На более низком территориальном уровне, например на уровне городских районов, допускается создание выборных органов местного самоуправления.

Наименования органов местного самоуправления устанав­ливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом национальных, исто­рических и иных местных традиций (ч. 4 ст. 14).

Выборные и иные органы местного самоуправления являют­ся юридическими лицами в соответствии с уставом муници­пального образования (ст. 20).

Органы местного самоуправления наделяются в соответ­ствии с уставами муниципальных образований собственной ком­петенцией в решении вопросов местного значения (ч. 3 ст. 14). По вопросам своего ведения органы местного самоуправления и должностные его лица принимают (издают) правовые акты (ч. 1 ст. 19).

Решения органов местного самоуправления и их должност­ных лиц, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории образова­ния предприятиями, учреждениями и организациями независи­мо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами (ч. 1 ст. 44).

Среди оснований классификации органов местного само­управления, как правило, называют: способ образования, назна­чение (степень специализации), предметы ведения, способ при­нятия решений, тип исполняемых функций'.

Органы местного самоуправления различают по:

способу образования — выборные и другие органы, форми­руемые на: добровольной основе с последующим утверждени-

¹ См.: Воронин А.Г.. Лапшин В.А., Широков А.Н. Основы управления муници­пальным хозяйством: Учебное пособие. М., 1998. С. 69.

Организационные формы местного самоуправления. Состав органов самоуправления... 297

ем, основе назначения; основе кооптации по установленным нормам;

назначению - органы общего и специального назначения;

предметам ведения — органы, решающие вопросы местного значения, и органы, исполняющие отдельные государственные полномочия;

особенностям предметов ведения — органы общей компетен­ции (представительные органы местного самоуправления) и местная администрация (орган управления муниципального об­разования), предметы ведения которых охватывают большин­ство вопросов местной жизни; органы специальной компетен­ции - органы местного самоуправления, ведающие отдельными сферами местной жизни или выполняющие отдельные функции в отношении всех или многих областей местной жизни (напри­мер, отдел образования местной администрации)¹;

способу принятия решений — коллегиальные или единолич­ные;

типу исполняемых функций — представительные и исполни­тельные.

К основным принципам организации и деятельности орга­нов местного самоуправления относятся: 1) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; 2) публичность; 3) государствен­ная гарантия; 4) гласность; 5) самостоятельность; 6) законность; 7) ответственность.

Уставы некоторых муниципальных образований закрепляют задачи органов местного самоуправления. Например, Устав г. Краснодара от 5 июля 1996 г. (в ред. от 4 января 2001 г.) уста­навливает, что основными задачами органов городского само­управления по соблюдению прав граждан Российской Федера­ции являются создание благоприятных условий жизни, охрана здоровья, социальная защита и обеспечение личной безопас­ности, свободный доступ к образованию, культуре и информа­ции о деятельности органов городского самоуправления.

Задачами органов городского самоуправления г. Краснодара являются: 1) осуществление социальных, экономических и эко­логических принципов устойчивого развития города, направ­ленных на формирование благоприятной окружающей природ-

См.: Кутафин О Е.. Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федера-Чии: Учебник. М, 1997. С. 254-255.

298 Глава 13

ной среды, улучшение качества жизни населения, создание ус­ловий для гармоничного развития личности, охраны здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия, получение об­разования, обеспечение занятости населения, обеспечение ох­раны общественного порядка, обеспечение товарами и услугами на основе приоритетного развития научно-технического и про­изводственного потенциала города и формирование инвестици­онной привлекательности Краснодара; 2) выражение и отстаи­вание интересов жителей города; 3) соблюдение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов Крас­нодарского края, настоящего Устава (ч. 2, 3 ст. 9).

В подавляющем большинстве стран (например, в Велико­британии, Германии, Франции, Японии) представительные ор­ганы, действующие на муниципальном уровне, состоят из лиц, непосредственно избираемых населением муниципалитета. Так, Конституция Испании 1978 г. закрепляет, что советники изби­раются жителями муниципалитета путем всеобщего равного, свободного прямого и тайного голосования на условиях, уста­новленных законом (ст. 140). В Конституции Казахстана 1988 г. предусматривается, что масли хаты избираются населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права (ч. 2 ст. 86).

В некоторых государствах (например, в США, Канаде, Ки­тае, Швейцарии, странах Тропической Африки) муниципаль­ные представительные органы могут быть сформированы не пу­тем прямых выборов. Так, в некоторых графствах США советы состоят из выборных представителей входящих в состав граф­ства тауншипов. В Китае члены деревенского выборного коми­тета избираются на собрании деревенских представителей или их кандидатуры выдвигаются малыми деревенскими группами.

В России представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в со­ответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации (ч. 1 ст. 15 Федерального закона).

Организационные формы местного самоуправления. Состав органов самоуправления... 299

Как правило, численный состав представительных органов местного самоуправления зависит от численности населения муниципалитета. Например, конституция Бразилии 1988 г. уста­навливает, что «число муниципальных советников пропорцио­нально населению муниципии при соблюдении следующих пределов: а) минимум девять и максимум двадцать один в муни­ципиях, насчитывающих до одного миллиона жителей; б) ми­нимум двадцать три и максимум сорок один в муниципиях, насчитывающих более одного миллиона и до пяти миллионов жителей; в) минимум сорок два и максимум пятьдесят пять в муниципиях, насчитывающих более пяти миллионов жителей» (ст. 29).

Численный состав представительного органа местного само­управления Германии устанавливается муниципальным зако­ном. Так, Закон об Общине Вольной Земли Саксония устанав­ливает, что число членов совета общины зависит от общего чис­ла жителей данной общины (п. 2 § 29). В общинах численностью до 500 жителей избирается 8 членов совета, до 50 000 — 34.

В Российской Федерации численный состав представитель­ного органа местного самоуправления определяется уставом му­ниципального образования. Например, в соответствии с Уставом г. Калининграда от 25 сентября 1996 г. (в ред. от 12 июля 2001 г.) городской Совет состоит из 19 депутатов (ч. 2 ст. 22).

В законодательных актах субъектов Федерации, посвящен­ных местному самоуправлению, могут затрагиваться вопросы, касающиеся численности представительного органа муници­пальной власти. Например, Закон Краснодарского края от 22 ноября 1995 г. (в ред. от ноября 2001 г.) «О местном само­управлении в Краснодарском крае» устанавливает, что если иное не предусмотрено уставом муниципального образования, представительный орган местного самоуправления может быть сформирован в муниципальных образованиях численностью населения: до 50 тыс. жителей — в составе от 30 до 50 депутатов; свыше 50 тыс. жителей — в составе от 50 до 100 депутатов.

Наименования представительных органов местного само­управления определяются исходя из исторических, культурных, правовых традиций государства. В Великобритании образуются советы графств, округов, советы и собрания приходов; в Индии — генеральные, муниципальные советы, панчаяты; в Японии — префектуральные, городские, поселковые и сельские собрания;

300 Глава 13

в Швеции - ассамблеи; в Китае — собрания народных предста­вителей; в Армении — советы старейшин; в Казахстане — масли хаты; в Кыргызстане — местные кенеши; в Латвии — городские думы, районные и волостные советы; в Литве — советы само­управлений; в Молдове — выборные местные советы и прима-ры; в Таджикистане (в областях, городах и районах) — меджлисы народных депутатов; в Туркменистане — генгеши.

В России встречаются разнообразные наименования пред­ставительных органов местного самоуправления: советы мест­ного самоуправления, районные (городские) советы депутатов, думы, собрания и др.

Срок полномочий представительных органов местного само­управления может быть различный. Например, в Мексике му­ниципальные советы (кабильдо, аюнтамьенто) избираются на три года. В Китае срок полномочий деревенских комитетов так­же составляет три года, равно как и срок действия ассамблей в Швеции, советов старейшин в Армении, советов самоуправле­ний в Литве, советов в Эстонии. В Австралии, Швейцарии, Бол­гарии, Бразилии, Венгрии, Польше, США, Великобритании, Дании, Кении, Украине, Японии — четыре года; в Таджикиста­не, Туркменистане, в Германии, как правило, — пять лет. Во Франции, Бельгии, Люксембурге (коммунальный уровень) -шесть лет.

Срок полномочий представительного органа конкретного муниципального образования устанавливается в его уставе. Так, в г. Калининграде срок полномочий городского Совета состав­ляет пять лет (ч. 3 ст. 22 Устава).

В России в Федеральном законе оговаривается, что в соответ­ствии с уставом муниципального образования депутат может осу­ществлять свои полномочия на постоянной основе (ч. 4 ст. 18). Срок полномочий депутата не может быть меньше двух лет (ч. 2 ст. 18).

Статус депутата представительного органа муниципальной власти в разных государствах характеризуется как свободным (например, во Франции), так и императивным мандатом (в странах Тропической Африки).

В России Федеральный закон определяет, что уставами му­ниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва на­селением депутата (ч. 5 ст. 18). Данная норма позволяет сделать

Организационные формы местного самоуправления. Состав органов самоуправления... 301

вывод о смешанном характере депутатского мандата на муници­пальном уровне.

Европейская хартия местного самоуправления предусмат­ривает, что статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата (ч. 1 ст. 7). В Российской Федерации депутату, члену выборного органа местного само­управления, выборному должностному лицу местного самоуп­равления гарантируются условия для беспрепятственного и эф­фективного осуществления полномочий, защиты прав, чести и достоинства (ч. 1 ст. 18 Федерального закона). Данные лица пользуются неприкосновенностью (ч. 7 ст. 18). Например, в со­ответствии с Уставом г. Краснодара депутат городской Думы об­ладает неприкосновенностью в течение всего срока полномо­чий. На территории г. Краснодара он не может быть (за исклю­чением случаев задержания на месте преступления) подвергнут обыску по месту жительства или работы, арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия прокурора Краснодар­ского края (ч. 8 ст. 38).

Представительные органы местного самоуправления действуют на основе регламентов, которые устанавливают их структуру, полномочия и формы деятельности. Причем органы государственной власти в некоторых странах, в том числе и в России, наделены правом издания модельных регламентов представительных органов местного самоуправления.

Основной формой работы представительных органов муни­ципальной власти являются сессии — очередные и внеочередные. В соответствии с Законом Краснодарского края «О местном са­моуправлении в Краснодарском крае» очередные заседания (сессии) представительного органа местного самоуправления созываются по мере необходимости, но не реже одного раза в три месяца (ч. 1 ст. 12).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепля­ет, что представительный орган принимает решения в коллеги­альном порядке (ч. 5 ст. 15). Законом Калининградской облас­ти от 23 ноября 1995 г. (в ред. от 29 ноября 2001 г.) «Об основах местного самоуправления в Калининградской области» уста­навливается, что основной формой работы выборного органа местного самоуправления является коллегиальная деятель­ность депутатов в форме собрания. Представительный орган

302 Глава 13

считается правомочным для принятия решении, если на его за­седании присутствовало не менее двух третей от числа депута­тов, избранных в данный представительный орган. Решение собрания представительного органа считается принятым, если за него проголосовало не менее половины от избранных депу­татов (ст. 18).

Как правило, представительный орган местного самоуправ­ления формирует для своей работы комитеты и комиссии. Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодар­ском крае» определяет, что представительный орган местного самоуправления образовывает из числа депутатов комитеты (ко­миссии) для предварительного рассмотрения и подготовки воп­росов, относящихся к его ведению, а также для реализации его решений и иных нормативных правовых актов (ч. 1 ст. 13).

Уставом г. Калининграда установлено, что городской Совет образует постоянные комиссии (ч. 5 ст. 24).

В Российской Федерации в отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъ­ектов Федерации может быть предусмотрена возможность осу­ществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан (ч. 6 ст. 15 Феде­рального закона).

Полномочия представительных органов местного само­управления сводятся к принятию нормативных актов, действу­ющих на муниципальном уровне, и контролю за деятельностью исполнительного звена местного самоуправления.

К исключительной компетенции местных Советов депутатов Конституция Беларуси 1994 г. (с изменениями и дополнениями 1996 г.) относит: утверждение программ экономического и со­циального развития, местных бюджетов и отчетов об их испол­нении; установление в соответствии с законом местных налогов и сборов; определение в пределах, установленных законом, по­рядка управления и распоряжения коммунальной собствен­ностью; назначение местных референдумов (ст. 121).

В Казахстане в ведении маслихатов находятся: утверждение планов, экономических и социальных программ развития тер­ритории, местного бюджета и отчета об их исполнении; решение отнесенных к их ведению вопросов местного административно-территориального устройства; рассмотрение отчетов руководи­телей местных исполнительных органов по вопросам, отнесен-

Организационные формы местного самоуправления. Состав органов самоуправления... 303

ным законом к компетенции маслихата; образование постоян­ных комиссий и иных рабочих органов маслихата, заслушивание отчетов об их деятельности, решение иных вопросов, связанных с организацией работы маслихата; осуществление в соответ­ствии с законодательством Республики иных полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан (ч. 5 ст. 86 Конституции 1988 г.).

Несмотря на то что полномочия представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации определя­ются уставами муниципальных образований с учетом важности институтов представительной демократии, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет предметы исключитель­ного ведения представительного органа местного самоуправле­ния. Согласно ч. 3 ст. 15 Федерального закона, к их числу отно­сятся:

принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муни­ципального образования;

утверждение местного бюджета и отчета об его исполнении;

принятие планов и программ развития муниципального об­разования, утверждение отчетов об их исполнении;

установление местных налогов и сборов;

установление порядка управления и распоряжения муници­пальной собственностью;

контроль за деятельностью органов местного самоуправле­ния и должностных лиц местного самоуправления.

Данная норма Федерального закона скорее содержит не предметы ведения, а исключительные полномочия представи­тельных органов местного самоуправления, которые представ­ляют собой минимальный, но не исчерпывающий перечень их прав и обязанностей.

Сегодня на пути формирования и функционирования представительных органов муниципальной власти в Российс­кой Федерации возникает немало проблем. В связи с этим эф­фективной деятельности представительных органов местного самоуправления будут способствовать, например: повышение профессионализма депутатского корпуса; увеличение числен­ного их состава; детальная разработка механизма отзыва депута-^Та и использование его в необходимых случаях на практике.

304 Глава 13

Вопросы, затрагивающие правовое положение и полномо­чия представительного органа местного самоуправления, иссле­дованы в литературе достаточно. Проблемы исполнительного звена муниципальной власти, напротив, долгое время находи­лись за пределами научного рассмотрения.

Отдельные аспекты организации исполнительной власти на муниципальном уровне исследованы в работах Ю.М.Козлова, который писал: «Третьим уровнем организации исполнитель­ной власти в Российской Федерации является тот, который поч­ти официально именуется муниципальным»'.

Подобное деление характерно и для зарубежных стран. Как отмечал Г.В.Барабашев, «в США административный аппарат в конституционном отношении распадается на три разобщенные части: федеральный, штатов и муниципальный»². Администра­тивный аппарат муниципалитетов определяется в законодатель­стве США и Великобритании как исполнительный аппарат этих органов, а не государства в целом. Муниципальные чиновники, с точки зрения права, — это «слуги муниципального совета, ста­тус которых регулируется отдельно от статуса государственных служащих»³.

Законодательная практика Российской Федерации идет по аналогичному пути. Согласно Федеральному закону «Об обших принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», лица, осуществляющие службу на должностях в ор­ганах местного самоуправления, являются муниципальными служащими (ч. 1 ст. 21). В настоящее время в стране действует Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах му­ниципальной службы в Российской Федерации» (в ред. от 13 ап­реля 1999 г.).

Вместе с тем федеральное законодательство не включает в себя норму об обязательном наличии исполнительных органов местного самоуправления в системе муниципальной власти.

¹ См.: Вестник МГУ. Сер. 11: Право. 1993. № 2. С. 14.

~ См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 83.

³ См. там же.

Организационные формы местного самоуправления. Состав органов самоуправления... 305

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области было указано: «Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» не содержит понятия «исполнительные органы местно­го самоуправления» и, требуя в обязательном порядке наличия выборных органов муниципальных образований, оставляет соз­дание других органов на усмотрение самих местных сообществ».

На сегодняшний день в Российской Федерации исполни­тельные органы, являясь составной частью местного самоуправ­ления, отвечают за повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов. Так, Устав г. Калининграда гласит, что органами городского самоуправле­ния являются: представительный орган — городской Совет; ис­полнительный орган — мэрия (ч. 1 ст. 10).

Образование исполнительного звена муниципальной власти в Российской Федерации отвечает положениям Европейской хартии о местном самоуправлении и практике функционирова­ния местного самоуправления в России, где действовали испол­нительные органы — городские, губернские, уездные земские управы. В частности, в Городовом положении от 11 июня 1892 г. предусматривалось создание Городской управы с состоящими при ней исполнительными органами (ст. 12).

Исполнительный орган городского общественного управле­ния — Городская управа состояла из двух членов, число которых могло быть увеличено по постановлению Думы «в губернских, областных или входящих в состав градоначальств, а равно в бо­лее значительных уездных городах (ст. 24 примеч. 1) — до трех; в городах с населением свыше ста человек — до четырех; в столи­цах — до шести». Дальнейшее, свыше указанных пределов, уве­личение числа членов Управы допускалось только с разрешения министра внутренних дел (ст. 90).

Исходя из того, что наименования органов местного само­управления, порядок их формирования, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятель­ности определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом нацио­нальных, исторических и иных местных традиций, в качестве обобщающего понятия, характеризующего орган местного са-

20-75

306 Глава 13

моуправления, осуществляющий исполнительно-распоряди­тельную деятельность, можно предложить следующее.

Исполнительный орган местного самоуправления — орган уп­равления общей компетенции, организующий исполнение реше­ний представительного органа местного самоуправления и осу­ществляющий исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципапьного образования. Причем население наделено правом самостоятельного определения структуры и порядка работы исполнительных органов местного самоуправ­ления, исходя из уровня конкретного муниципального образо­вания.

В соответствии с требованиями Европейской хартии мест­ного самоуправления «местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных поло­жений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отве­чали местным потребностям и обеспечивали эффективное уп­равление»; «статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кад­ров, основанный на принципах учета личных достоинств и ком­петентности; для этого необходимо обеспечить соответствую­щие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе» (ст. 6).

Вместе с тем необходимо указать на определенные различия в подходах к решению вопроса о формировании исполнитель­ных органов муниципальной власти в зарубежной и российской практике.

Так, в США основные требования к строению исполнитель­ных органов муниципалитета содержатся в конституциях, му­ниципальных и административных кодексах штатов, однако му­ниципалитеты, имеющие хартии самоуправления, располагают возможностью выбора организационных вариантов. В Велико­британии законодательство определяет, какие административ­ные должности обязательны для муниципалитетов того или иного вида.

Вопросы формирования структурных подразделений испол­нительных органов Российской Федерации чаще всего относят­ся к компетенции глав муниципальных образований. Так, в соот­ветствии со ст. 54 Устава г. Тюмени от 26 июня 1997 г. городская администрация является постоянно действующим исполнитель-

Организационные формы местного самоуправления. Состав органов самоуправления... 307

ным органом городского самоуправления при Главе города, ко­торый утверждает структуру городской администрации. В ст. 35 Устава г. Томска от 2 октября 1995 г. подчеркивается: «Админист­рация города Томска формируется Мэром города Томска путем определения ее структуры и назначения должностных лиц на контрактной основе». Устав г. Калининграда закрепляет: «Мэр города формирует мэрию города» (ч. 1 ст. 42).

Говоря о структуре исполнительного звена местного само­управления, представляется целесообразным в современных российских условиях разработать модель исполнительных орга­нов муниципальной власти применительно к различным типам муниципальных образований, которые будут предварительно сгруппированы в зависимости от численности населения, тер­ритории, географических особенностей, исторических тради­ций и др.

Еще Л.А.Велихов выделял общие требования, которые над­лежит применять к аппарату городского самоуправления.

«Во-первых, он должен правильно и с достаточной гиб­костью отображать подлинные интересы и нужды городской коммуны, а также взгляды ее населения;

во-вторых, он должен соответствовать принципу экономии средств и сил, то есть при наименьших затратах на его содержа­ние работать быстро, гладко и без лишних формальностей, и,

в-третьих, он должен выдвигать на исполнительные долж­ности людей опытных и ответственных, создавая для них наибо­лее благоприятную обстановку работы...»¹

Данные требования актуальны и в наши дни.

Исполнительная власть на муниципальном уровне представ­лена административными органами общей компетенции (еди­ноличными и коллегиальными) и органами, осуществляющими специальные функции.

Органами исполнительной власти специальной компетенции являются департаменты, дирекции, комитеты, управления, от­делы, бюро, среди которых выделяют отраслевые и функцио­нальные подразделения.

Например, в Великобритании создаются отраслевые департа­менты образования, библиотек и музеев, жилищного строитель-

Цит. по: Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М, 1999. С. 128. 20*

308 Глава 13

ства, пожарной безопасности, транспорта; во Франции — дирек­ции образования, культуры, социальных дел, здравоохранения; в Нигерии — комитеты здравоохранения, по вопросам образова­ния и библиотек, по вопросам рынков, парков и кладбищ; в Гер­мании — департаменты безопасности и поддержания порядка, культуры и образования? по делам молодежи, строительства, экономики и транспорта; в США — департаменты полиции, об­щественных работ, коммунального хозяйства, просвещения, здравоохранения, социального обслуживания, парков и развле­чений, пожарной охраны и др.

В муниципальных образованиях Российской Федерации создаются отделы экономического анализа и цен, коммуналь­ного хозяйства, обслуживания и ремонта жилого фонда, охраны окружающей среды, социальной защиты населения, труда и за­нятости, по делам молодежи, по физической культуре и спорту, муниципальных предприятий и учреждений, аренды, анализа и оценки недвижимости и др.

К функциональным подразделениям в муниципальной прак­тике относятся финансовый отдел, отдел клерка (в Великобри­тании); кадровый, юридический, статистический департаменты (в Германии); отдел кадров, контрольно-ревизионный, юриди­ческий и другие отделы (в России).

Полномочия исполнительного звена муниципальной власти в Российской Федерации устанавливаются в уставах муници­пальных образований.

Согласно Уставу г. Калининграда, мэрия города является ис­полнительным органом городского самоуправления и решает вопросы обеспечения жизнедеятельности города, функциони­рования социальной сферы, социально-экономического разви­тия, координации любых видов деятельности на территории го­рода. Мэрия города решает все вопросы местного значения, не относящиеся к органам государственной власти или городского Совета (ч. 1 ст. 43). Определяя компетенцию мэрии города, Ус­тав детально регламентирует полномочия мэрии в области: пла­нирования бюджета, финансов и учета; управления муници­пальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями, организациями на территории города; ценооб­разования; использования земли, других природных ресурсов и охраны окружающей среды; строительства, транспорта и связи и в др. (ч. 2 ст. 43).

Организационные формы местного самоуправления. Состав органов самоуправления... 309

Устав г. Ярославля от 16 октября 1995 г. (в ред. от 13 октября 1999 г.) также достаточно подробно очерчивает полномочия мэ­рии города в области: планирования, бюджета, финансов и уче­та; управления муниципальной собственностью, взаимоотно­шений с предприятиями, учреждениями и организациями на территории города; ценообразования; использования земли и других природных ресурсов, охраны природы; строительства, транспорта и связи; жилищного хозяйства, коммунально-быто­вого и торгового обслуживания населения; социально-культур­ного обслуживания населения; социальной защиты населения; обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан (ст. 88).

Представляется, что устав муниципального образования, яв­ляясь базовым документом, определяющим деятельность всех органов и должностных лиц местного самоуправления, должен устанавливать компетенцию как представительных, так и испол­нительных органов местного самоуправления с указанием всех направлений их деятельности, с разграничением полномочий между исполнительными органами местного самоуправления и органами государственной власти, между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, между исполнительными органами муниципальной власти различного территориального уровня. Безусловно, перечень полномочий исполнительных органов местного самоуправления, закреплен­ный в уставе муниципального образования, не может быть ис­черпывающим, но должен быть достаточно конкретным.

Вместе с тем уставы многих муниципальных образований не содержат такого перечня полномочий. Компетенция исполни­тельных органов муниципальной власти определяется в поло­жениях об этих органах.

Согласно ст. 10 Конституции РФ, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную, судебную. Органы законо­дательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Таким образом, Основной закон закрепляет принцип разделе­ния властей, но только по отношению к органам государствен­ной власти.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации Местного самоуправления в Российской Федерации», в иных нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность

310 Глава 13

органов местного самоуправления не говорится о необходимо­сти использования принципа разделения властей на муници­пальном уровне.

Зарубежный опыт свидетельствует, что при всем многообра­зии конкретных отношений между муниципальными советами (в Великобритании и США) и их исполнительными органами представительная и исполнительная части муниципальной структуры в обеих странах образуют муниципалитет как единую управляющую ячейку¹.

В системе местного самоуправления Российской Федерации власть представительных и исполнительных органов является производной от власти населения муниципального образова­ния. Поэтому наибольшее распространение должна получить практика, при которой исполнительные органы местного само­управления получают свои полномочия от представительных органов и осуществляют свою деятельность под их контролем. В связи с этим, применительно к проблеме организации муници­пальной власти, целесообразно говорить не о разделении вла­стей, а о разграничении полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления и о подот­четности исполнительных органов населению непосредственно, а также представительному органу местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содер­жит прямого ответа на вопрос, какие отношения должны суще­ствовать в системе местного самоуправления по горизонтали: между представительными и исполнительными органами мест­ного самоуправления.

В соответствии с ч. 5 ст. 3 Декларации о принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества Не­зависимых Государств от 29 октября 1994 г. «порядок взаимодей­ствия представительных и исполнительных органов местного самоуправления устанавливается законами и уставами местного самоуправления».

Роль представительных и исполнительных органов местного самоуправления в системе муниципальной власти во многом за­висит от распределения компетенции между ними. В связи с этим в литературе предлагаются следующие варианты¹.

¹ См.: Барабашев Г.В. Цит. соч. С. 48.

Организационные формы местного самоуправления. Состав органов самоуправления... 311

1. Равновесная компетенция. Аргументы в пользу этого вариан­
та сводятся к тому, что представительные и исполнительные орга­
ны местного самоуправления получают свой мандат непосред­
ственно от избирателей — у них одинаковый источник власти.

2. Более широкая компетенция администрации. Однако «в этом
случае мы можем иметь дело с диктатом управления, т.е. с ситу­
ацией, когда представительный орган служит «демократиче­
ской» завесой всевластия администрации».

Исследователи муниципальных проблем предостерегают от чрезмерного усиления исполнительных органов, которое про­является в уменьшении численности представительных орга­нов, сокращении комиссий, ими создаваемых (т.е. некоторые направления деятельности исполнительных органов объектив­но выпадают из-под контроля со стороны представительных ор­ганов), сужении компетенции представительных органов мест­ного самоуправления.

3. Установление такой компетенции представительного органа
местного самоуправления, которая гарантирует его ведущую роль
в системе местного самоуправления и обеспечивает достаточное
влияние на развитие территории. Согласно этому варианту, ру­
ководитель исполнительного органа муниципальной власти яв­
ляется управленцем-профессионалом; он должен иметь свободу
действий, но сами ее рамки устанавливаются не только свыше —
законом, но и в соответствии с решениями представительного
органа местного самоуправления. Кроме того, представитель­
ный орган должен иметь возможность определять задачи адми­
нистрации, затрагивающие важнейшие стороны развития муни­
ципального образования.

Представляется, что последний вариант является наиболее приемлемым для отечественных муниципальных образований.

Должность главы местного самоуправления известна Рос­сии с давних времен. В соответствии с Городовым положением

См.: Матвеев М.Н. Взаимодействие представительных и исполнительных ор­ганов в системе местного самоуправления. М, 1992. С. 133—134.

312 Глава 13

от 11 июня 1892 г. в городской Управе председательствовал Горо­дской голова (аналогичное положение содержалось в ст. 70 Го­родового положения от 16 июня 1870 г.), который осуществлял общий надзор за правильным течением дел в Управе и подведом­ственных ей учреждениях (ст. 90, 100). Кроме этого, Городскому голове в случаях, не терпящих отлагательства, предоставлялось право самому принимать меры, предоставленные коллегиаль­ному обсуждению Городской управы, однако о своих действиях он был обязан на ближайшем заседании довести до сведения Управы (ст. 99).

В незначительных уездных и безуездных городских поселе­ниях Городской голова мог единолично, с разрешения минист­ра внутренних дел, выполнять обязанности Управы «с назначе­нием ему по избранию Думы Помощника» (ст. 92).

Современная практика построения муниципальной власти в Российской Федерации, как неоднократно отмечалось ранее, регулируется Федеральным законом «Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления в Российской Федерации».

Уставом муниципального образования может быть пред­усмотрена должность главы муниципального образования — вы­борного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории му­ниципального образования (ч. 1 ст. 16).

Наименование главы муниципального образования и сроки его полномочий определяются уставом образования в соответ­ствии с законами субъектов Федерации (ч. 4 ст. 16).

Глава муниципального образования подотчетен населению непосредственно, а также представительному органу местного самоуправления (ч. 5 ст. 16).

Население обладает возможностью самостоятельно решить вопрос о том, быть или не быть должности главы муниципаль­ного образования в структуре органов местного самоуправле­ния.

Федеральный закон предлагает два варианта выборов главы муниципального образования:

1) гражданами, проживающими на территории муниципаль­
ного образования, на основе всеобщего равного и прямого из­
бирательного права при тайном голосовании;

2) представительным органом местного самоуправления из
своего состава (ч. 2 ст. 16).

Организационные формы местного самоуправления. Состав органов самоуправления... 313

Таким образом Федеральный закон закрепляет альтернатив­ный порядок избрания главы муниципального образования. Практика идет по пути избрания его населением на альтерна­тивной основе на основе всеобщего равного и прямого избира­тельного права при тайном голосовании.

В ряде зарубежных стран главы муниципальной власти так­же избираются либо непосредственно населением (например, в США — система «сильный мэр — слабый совет», Египте, Брази­лии, Японии), либо представительным органом муниципальной власти из своего состава (США — система «сильный совет — сла­бый мэр», Австрия, Дания, Франция, Италия).

Главы муниципальной власти обладают собственной компе­тенцией.

В Российской Федерации избранный населением глава му­ниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях (ч. 3 ст. 16 Федерального закона). Например, Устав г. Калининграда определяет, что пред­седательствует на заседаниях городского Совета глава города — мэр, а при его отсутствии — председатель Совета (ч. 2 ст. 24).

Устав г. Тюмени устанавливает: глава города входит в состав городской Думы и обладает правом решающего голоса (ч. 3 ст. 49). Глава города подотчетен в своей деятельности населению непосредственно и городской Думе (ч. 8 ст. 49). Возникает воп­рос, воплощается ли реально данная норма в условиях, когда глава муниципального образования наделен обширными пол­номочиями? В соответствии со ст. 51 Устава г. Тюмени глава го­рода созывает заседания городской Думы и председательствует на них; подписывает решения Думы, отклоняет принятые Ду­мой решения и вносит их на повторное рассмотрение; утверж­дает структуру администрации города, определяет основные направления ее деятельности; руководит деятельностью городс­кой администрации, утверждает ее штаты, определяет компе­тенцию структурных подразделений городской администрации и др. Рассмотрение и принятие нормативных правовых актов представительным органом по вопросам бюджета, налогов, сбо­ров, по иным финансовым вопросам осуществляется по пред­ставлению главы города (мэра) (п. 3 ст. 41). Как справедливо от­мечает И.И.Овчинников, согласно ст. 15 Федерального закона право представительного органа утверждать местный бюджет,

314 Глава 13

устанавливать местные налоги и сборы безусловно и не содер­жит никаких ограничений. Поэтому представление главы горо­да по этим вопросам как предварительное условие их рассмот­рения представительным органом местного самоуправления не соответствует требованиям Федерального закона'.

Существует мнение, что наиболее удачной представляется модель, при которой глава города включен в представительный орган и председательствует на его заседаниях, а кроме того, ру­ководит деятельностью администрации.

В подавляющем большинстве муниципальных образований России представительный и исполнительный органы должны иметь собственных руководителей. Вместе с тем, любая модель муниципальной организации должна быть увязана с особеннос­тями конкретного муниципального образования, численностью его населения, инфраструктурой, культурными и правовыми традициями.

На практике глава муниципального образования, как прави­ло, является главой исполнительного органа местного самоуп­равления. Согласно Уставу г. Калининграда, «глава города явля­ется мэром города и возглавляет исполнительный орган город­ского самоуправления — мэрию — на принципах единоначалия» (ст. 35). Устав г. Тулы закрепляет сходное положение: «Глава горо­да осуществляет непосредственное руководство исполнитель­ным органом местного самоуправления» (ч. 3 ст. 16). В соответ­ствии с Уставом г. Краснодара глава администрации города, как высшее выборное должностное лицо города, возглавляющее де­ятельность по осуществлению городского самоуправления, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодей­ствие органов городского самоуправления, возглавляет испол­нительный орган городского самоуправления — администрацию города (ч. 1 ст. 46).

В зарубежной муниципальной практике главы исполнитель­ных органов местного самоуправления не только избираются, но и назначаются представительным органом муниципальной власти.

Например, в США действует система «совет — управляю­щий», при которой представительный орган назначает высоко-

¹ См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 215.

Организационные формы местного самоуправления. Состав органов самоуправления... 315

оплачиваемого управляющего — менеджера. Последний может осуществлять свою деятельность наряду с мэром, если долж­ность последнего предусматривается. Взаимоотношения управ­ляющего с советом строятся, как правило, на контрактной осно­ве. Управляющий обычно подбирается из числа лиц, имеющих соответствующую профессиональную подготовку, он единолич­но формирует муниципальную администрацию, контролирует деятельность отделов и управлений, разрабатывает и представля­ет на утверждение муниципального совета бюджет, формулирует предложения по вопросам финансовой политики муниципалите­та, осуществляет контроль за исполнением решений представи­тельного органа местного самоуправления.

В Великобритании муниципальные советы назначают на должность главного администратора. Он осуществляет фактичес­кое руководство исполнительной властью на территории муни­ципалитета (в отличие от мэра, роль которого сводится к предсе-дательствованию в совете и осуществлению представительских функций).

В ряде муниципалитетов Германии (земли Бавария, Саксо­ния) предусмотрено избрание населением бургомистра (обер-бургомистра), который осуществляет руководство администра­тивным аппаратом и является председателем муниципального совета. В Дании бургомистр также является председателем сове­та и руководит местной администрацией.

В Германии директор общины назначается советом (земли Северный Рейн-Вестфалия, Нижняя Саксония).

В Финляндии совет коммуны назначает главу исполнитель­ной муниципальной власти — профессионального управляюще­го и его помощников.

Система организации местной власти с «муниципальным управляющим» действует в Израиле, Ирландии, Германии, Ка­наде, Норвегии, Финляндии, Швеции.

В некоторых государствах не предполагается разделения представительных и исполнительных органов муниципальной власти. В частности, в странах англосаксонской системы может иметь место «комиссионная форма» организации муниципаль­ной деятельности, при которой избираемый населением в со­ставе трех-семи человек состав комиссионеров одновременно является и представительным, и исполнительным органом Местного самоуправления. Выборные члены комиссии являют-

316 Глава 13

ся главами основных муниципальных департаментов. Таким об­разом, для данной формы характерно полное слияние функций выборного совета и управления муниципальным аппаратом. Эта система практически не применяется в нашей стране, одна­ко отдельные ее элементы могут быть использованы в отечест­венной практике. Быть может, деятельность комиссий, избран­ных непосредственно населением и осуществляющих управле­ние муниципальным образованием, окажется продуктивной на территории отдельных поселений.

В завершении подчеркнем, что эффективность деятельнос­ти органов местного самоуправления в немачой степени зави­сит от личных качеств руководителей, их профессионализма, знания и опыта. Данный вывод подтверждается научными ис­следованиями. Рассматривая факторы, определяющие эффек­тивность системы местной власти, «почти 69% респондентов указали, что именно личные качества руководства в наиболь­шей степени определяют успех деятельности муниципальных образований»¹.

Контрольные вопросы и задания

1. Раскройте содержание основных принципов организации
и деятельности органов местного самоуправления.

2. Какие на ваш взгляд, вопросы возникают в процессе взаи­
модействия представительных и исполнительных органов мест­
ного самоуправления?

3. Сравните правовое положение главы муниципального об­
разования в России и зарубежных странах.

Рекомендуемое законодательство

Конституция Российской Федерации 1993 г.

Европейская хартия о местном самоуправлении от 15 октяб­ря 1985 г. Ратифицирована Российской Федерацией Федераль­ным законом от 1 апреля 1998 г. №-55-ФЗ // Собрание законода­тельства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.

¹ Островская Т.В., Туманова СВ. Управленческий аспект становления и разви­тия местного самоуправления и система местной власти // Местное самоуправле­ние в России: Сборник статей / Под ред. В.Б.Зотова. М., 1999. С. 213.

Организационные формы местного самоуправления. Состав органов самоуправления... 317

Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О фи­нансовых основах местного самоуправления в Российской Фе­дерации», с последующими изменениями и дополнениями // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 39. Ст. 4464.

Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

Рекомендуемая литература

Лтаманчук Г. В. Новое государство: поиски, иллюзии, воз­можности. М., 1996.

Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М., 1999.

Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зару­бежных стран: правовые аспекты. М., 2001.

Козлова ТА. Местное самоуправление: опыт города Москвы // Журнал российского права. 2001. № 10. С. 44-48.

© Незнамова Е.А.

Глава 14

Контроль в системе местного

самоуправления.

Обеспечение прав и свобод граждан, ответственность должностных лиц органов местного самоуправления

/. Понятие и пределы контроля в системе местного самоуправления.

2. Основные права и свободы граждан в системе местного

самоуправления. Особенности защиты муниципальных прав.

3. Ответственность органов и должностных лиц

местного самоуправления

Элементом любой деятельности человека, общества являет­ся контроль. Контроль (фр. controle — contre против + role список, что буквально означает «вторичная запись с целью проверки первой». Первоначально оно использовалось преимущественно в бухгалтерском учете; соя/го/(англ.) — проверка, а также наблю­дение с целью проверки. Находиться, быть на контроле — о действиях власти, начальствующих лиц в отношении какого-нибудь процесса: проявлять особое внимание с целью не допус­тить каких-нибудь нарушений.

Контроль предполагает проверку соответствия некоторого полученного продукта деятельности, осуществленного действия или применяемых средств и методов деятельности, запланиро­ванным или предусмотренным правилами (императивными нормами: технологиями, стандартами, техническими условия­ми и пр.). Но сама деятельность контроля не имеет отдельного продукта, она всегда направлена на то, что хотя бы частично уже существует или создается другими процессами.

По мнению психологов, контрольная составляющая прису­ща любому человеческому действию, в котором всегда есть ори-

Контроль в системе местного самоуправления. Обеспечение прав и свобод граждан... 319

ентировочная, исполнительная и контрольная часть'. Очевидно, что контроль составляет необходимую и существенную часть управления. В связи с этим выделяется управленческий контроль — одна из необходимых функций управления, без которой не мо­гут быть реализованы в полной мере все другие его функции: планирование, организация, регулирование, кадры. Согласно Лимской декларации руководящих принципов контроля, «орга­низация контроля является обязательным элементом управле­ния общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом».

Контрольная функция присуща всем органам государствен­ной власти и местного самоуправления в пределах компетенции, закрепленной за ними Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации, федеральными законами, уста­вами муниципальных образований, что предполагает их самос­тоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы ее осуществления. Местное самоуп­равление как форма осуществления народом своей власти, т.е. самостоятельное решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного зна­чения, не может быть реализовано без осуществления многооб­разных форм контроля.

В сфере местного самоуправления объектами контроля явля­ются органы местного самоуправления, принимаемые ими ак­ты, решения, принятые населением муниципального образова­ния на референдуме, решения органов государственной власти в отношении муниципальных образований.

Субъектами контрольной деятельности выступают: население муниципального образования, органы местного самоуправле­ния, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы, осуществляющие контрольную и надзор­ную деятельность (прокуратура, контрольно-ревизионные под­разделения, налоговые органы и т.д.), судебные органы.

Контроль в сфере муниципального управления базируется на принципах: законности, правовой определенности, сораз­мерности.

Принцип законности прямо закреплен в Конституции РФ. Более того, он имманентен сущности демократического право-

См.. например: Леонтьев А.Н. Деятельность. Сознание. Личность. М., 1975.

320 Глава 14

вого государства, которым провозглашена Российская Федера­ция (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Ведь одной из основополагаю­щих составляющих правового государства являются верховен­ство права или верховенство правового закона, что — одно и то же. В системном единстве положения, содержащиеся в стать­ях 1 (ч. 1); 2, 4 (ч 2); 15 (ч 1); 18, 71 (п. «а»); 72 (п. «б» ч. 1); 80 (ч. 2); 114 (п. «е» ч. 1); 120 (ч. 1) Конституции РФ, в полной ме­ре отражают содержание принципа законности.

Принцип правовой определенности является общеправовым и распространяется на все сферы правового регулирования. Как отмечается в ряде решений Конституционного Суда РФ, требо­вание определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционных принципов равенства и справедливости. Принцип правовой определенности представ­ляет собой общее требование предсказуемости законодатель­ства и одновременно гарантию прав и свобод граждан против возможных нарушений и злоупотреблений в процессе право­применительной практики. Это означает, что контрольные полномочия органов государственной власти должны быть чет­ко закреплены на законодательном уровне.

К принципу правовой определенности прилегает принцип правовой стабильности — поддержание стабильности в правовом регулировании и правовых отношениях, недопущение резких и кардинальных изменений в правовом поле.

Принцип соразмерности вытекает из ч. 3 ст. 55 Конститу­ции РФ, в которой содержатся общие критерии меры необходи­мого ограничения прав и свобод граждан, т. е. вмешательства го­сударства в сферу свободы человека и гражданина.

В Российской Федерации не должны издаваться законы, от­меняющие или умаляющие права и свободы человека и гражда­нина (ч. 2 ст. 55 Конституции).

Что же касается организационного аспекта действия принци­па соразмерности, то он предполагает такое распределение конт­рольных полномочий между органами государственной власти, которые бы не позволяли им вторгаться в сферу свободы инди­вида в объеме большем, чем это предписано конституцией.

Обозначенные выше принципы универсальны — их регуля­тивное воздействие распространяется на органы всех ветвей госу­дарственной власти и местного самоуправления. Вместе с тем их закрепление в конституции, конкретизация в законодательстве и

Контроль в системе местного самоуправления. Обеспечение прав и свобод граждан... 321

реализация в правоприменительной практике служат гарантией поддержания режима законности, обеспечивают защиту прав и свобод человека и гражданина.

В Конституции РФ предусмотрен только один случай контро­ля за местным самоуправлением — контроль за реализацией орга­нами местного самоуправления переданных им государственных полномочий. Между тем за теми или иными сторонами деятель­ности органов местного самоуправления законодательно пред­усмотрены и иные виды контроля: со стороны Президента РФ, органов законодательной власти субъектов Федерации, органов прокуратуры, судебный контроль, контроль населения муници­пального образования.

Конституция РФ предусматривает подконтрольность государ­ству реализации органами местного самоуправления передан­ных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного само­управления (ч. 2 ст. 132; ч. 2 ст. 15). Формы и способы такого контроля, механизм и порядок их осуществления не должны на­рушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные конституцией и федеральными законами, а так­же противоречить принципу разделения власти. Тем самым в та­кой сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как обеспечение законности (п. «б» ч. 1 ст. 72 Кон­ституции), устанавливаются пределы полномочий субъекта Фе­дерации в контроле за законностью при осуществлении местного самоуправления, рамки которого в соответствии с конституцией конкретизированы в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (гл. VII), других федеральных законах.

В соответствии с Европейской хартией местного самоуправ­ления от 15 октября 1985 г. (ратифицирована Федеральным за­коном от 11 апреля 1998 г., вступила в силу для России 1 сентяб­ря 1998 г.) предусматривается административный контроль за Деятельностью органов местного самоуправления. При этом любой административный контроль за этими органами может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом.

Основное предназначение контроля за деятельностью органов Местного самоуправления — обеспечение соблюдения законное-

21-75

322 Глава 14

ти и конституционных принципов. Вышестоящие органы власти могут осуществлять контроль в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления. А посколь­ку сложно найти ту сферу деятельности, круг полномочий, кото­рые органы или население муниципального образования могут реализовать самостоятельно, под свою ответственность, то госу­дарственное воздействие и государственный контроль обязатель­ны. Например, муниципальное образование (обучение) должно б