2015-05-13
620
2) "Вопрос направить на исполнение", в данном случае назначается исполнитель и указывается контрольный срок исполнения. Если в резолюции указано несколько исполнителей, то ответ готовит исполнитель, стоящий в резолюции первым и являющийся ответственным исполнителем по вопросу обращения гражданина.
Руководитель общественной приемной, как правило, осуществляет следующие функции по организации приема граждан:
а) ведет учет личных обращений граждан и принятых мер по результатам обращений;
б) обобщает обращения граждан с целью своевременного выявления и устранения причин нарушения прав и законных интересов граждан;
в) систематически контролирует состояние дел по поступлению повторных заявлений и жалоб, а также снятие с контроля личных обращений граждан;
г) организует работу по приему граждан в местной администрации согласно утвержденному графику;
д) контролирует выполнение поручений, данных руководителями по результатам личных обращений граждан;
е) анализирует и обобщает предложения, заявления, жалобы граждан и содержащиеся в них критические замечания;
|
|
|
ж) изучает конкретные ситуации по обращениям граждан, в том числе проводит экспертизы и выезд на место;
з) проводит проверки в отделах, управлениях, комитетах и департаментах местной администрации по организации и проведению личного приема граждан;
и) изучает общественное мнение по поводу работы приемной местной администрации;
к) доводит с помощью СМИ до сведения жителей муниципального образования информацию о порядке и графике приема граждан руководителями местной администрации;
л) периодически опубликовывает в СМИ аналитические материалы о количестве, характере и результатах рассмотрения обращений граждан;
м) проводит разъяснительную работу среди населения с помощью СМИ по наиболее типичным и повторяющимся обращениям граждан;
н) вносит предложения по совершенствованию работы с обращениями граждан;
о) представляет аналитическую информацию управляющему делами местной администрации.
Устные обращения граждан, поступившие на "горячий" телефон, регистрируются специалистами общественной приемной, ответственными за прием обращений граждан. "Горячий" телефон работает в общественной приемной ежедневно в установленные часы. В рабочие дни после указанного времени, в выходные и праздничные дни "горячий" телефон работает в режиме автоматического приема обращений граждан.
Обращения граждан, поступившие на "горячий" телефон, регистрируются в специальном журнале. Форма журнала утверждается начальником общественной приемной. Срок хранения журнала - один год.
|
|
|
На устные обращения граждан ответ, как правило, дается в устной форме, в том числе и по телефону. В случае невозможности незамедлительно дать ответ на обращения граждан, обращения оперативно доводятся до сведения соответствующих должностных лиц, руководителей структурных подразделений администрации, начальника общественной приемной и принимается решение о дальнейшей работе с обращениями (например, оценивается необходимость срочного выезда на место специалистов общественной приемной, структурных подразделений администрации или специалистов группы оперативного реагирования).
Организацию и проведение "прямых" линий по актуальным вопросам жизнедеятельности города осуществляют должностные лица местного самоуправления. "Прямые" линии проводятся согласно графику. В графике указывается: 1) наименование структурного подразделения администрации; 2) дата проведения "прямой" линии; 3) тема "прямой" линии; 4) ответственный исполнитель. График проведения "прямых" линий готовится общественной приемной совместно со структурными подразделениями местной администрации и утверждается главой администрации.
Для проведения "прямой" линии специалистами общественной приемной готовится зал общественной приемной. Работу многоканального телефона "прямой" линии обеспечивает департамент связи и информатизации администрации.
Структурное подразделение местной администрации, ответственное за проведение "прямой" линии, за десять дней до ее проведения представляет информацию о теме, участниках, дате и времени проведения "прямой" линии в управление по взаимодействию со средствами массовой информации - пресс-службу и общественную приемную. Пресс-служба, в свою очередь, доводит до сведения жителей муниципального образования информацию о проведении "прямой" линии.
Прием иностранных делегаций организуется в соответствии с общей процедурой приема граждан. Подготовку к приему иностранных делегаций осуществляет не только приемная, но и организационный отдел аппарата местной администрации, который решает следующие вопросы:
а) определяет состав и количество членов иностранной делегации;
б) уточняет цели и задачи приезда иностранной делегации;
в) определяет время приема иностранной делегации главой муниципального образования и другими должностными лицами местного самоуправления;
г) подготавливает и размножает материал по интересующим иностранных гостей вопросам;
д) определяет желательный состав выступающих перед иностранной делегацией;
е) нанимает переводчиков;
ж) бронирует места в гостиницах;
з) организует культурное обслуживание и питание членов иностранной делегации и т.п.
Сведения о результатах личного и выездного приема граждан и иностранных делегаций должностными лицами местной администрации направляются их помощниками или секретарями в отдел организационной работы не позднее 25 числа последнего месяца квартала. Отчет за год сопровождается подробной аналитической запиской, содержащей результаты сравнения с аналогичным периодом прошлого года: отмечаются произошедшие изменения (увеличение либо уменьшение количества обращений), появление новых тем и вопросов и т.п.
Только слаженная, эффективная работа всех структурных подразделений местной администрации позволяет организовать прием граждан и иностранных делегаций органами муниципального управления на должном уровне.
Контрольные вопросы и задания
1. Приведите формы деятельности представительного органа муниципального образования.
2. Какие виды заседаний представительного органа муниципального образования наиболее часто встречаются на практике?
|
|
|
3. По каким основаниям можно классифицировать служебное совещание?
4. Как повысить эффективность служебного совещания?
5. Какие задачи формулируются на проблемно-оперативном совещании?
6. В чем отличие метода планирования от прогнозирования?
7. Зачем нужны индивидуальные планы в работе руководителей органов муниципального управления?
8. Каковы функции пресс-службы местной администрации?
9. Кто осуществляет прием граждан в органах местного самоуправления?
10. Какие резолюции выносятся по итогам приема граждан?
Глава 8. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
8.1. Региональное управление и местное самоуправление:
сходство и различие
Термин "управление" предполагает наличие трех элементов: субъект управления, объект управления и возникающие в результате управления отношения между ними. В процессе управления в наличии как управляющая, так и управляемая системы. В отличие от управления самоуправление предполагает систему, в которой субъект и объект сочетаются в одном лице.
Государственное (федеральное, региональное) управление - это целенаправленное, планомерно организованное воздействие на общественную систему в интересах ее упорядочения, оптимального функционирования и развития. Под государственным управлением также понимают специфический вид деятельности, удовлетворяющий объективные потребности общественного производства в определении целей его функционирования и эффективного развития, в разработке необходимых средств и способов его достижения, а также координации усилий всех участников производства для получения результатов, соответствующих целям. Государственное управление, как правило, рассматривают как организационный процесс руководства, регулирования и контроля со стороны государственных органов за развитием сфер экономики и культуры, иных сфер государственной жизни <1>.
--------------------------------
<1> Юридическая энциклопедия. М.: Юринформцентр, 1997. С. 93.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
|
|
|
Органы местного самоуправления и органы государственной власти - это структурно выделенные органы в системе управления; формы осуществления власти народа. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 12) органы местного самоуправления не входят с систему органов государственной власти, что означает их структурно-организационное обособление, но не функциональное. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь в пределах полномочий, они находятся в системе государственно-властных отношений, действуют в русле единой государственной политики, могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Как и всякая публичная власть, органы местного самоуправления имеют общую экономическую и организационно-правовую основу с органами государственной власти: у них общий источник власти - народ, те же принципы избирательной системы, те же механизмы принятия решений, та же обязательность их исполнения, а также сходные формы и методы деятельности. Но вместе с тем деятельность органов местного самоуправления приобретает новые черты, связанные с возможностью самоорганизации и самодеятельности граждан. Органы местного самоуправления более приближены к населению, что определяет социальную направленность их деятельности.
Конституция Российской Федерации заложила основы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти через систему гарантий и защиты местного самоуправления. Конституция Российской Федерации закрепила участие органов местного самоуправления от имени населения в решении задач на местном уровне, обязав государственные органы оказывать им всестороннюю поддержку, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для функционирования и развития.
В интересах развития демократии необходимо взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления по таким направлениям, как экономика, безопасность, права человека. Баланс взаимодействия предполагает использование техники централизации, доминирования, самоорганизации и регулирования самоуправления.
Несмотря на то что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, они осуществляют публичную власть со всеми присущими ей признаками и особенностями. Муниципальная власть - это власть особого рода, которая от государственной власти отличается следующими признаками:
а) территориальная ограниченность деятельности органов местного самоуправления;
б) более широкий спектр форм непосредственного участия населения в управлении территорией муниципального образования;
в) система принуждения в местном самоуправлении;
г) законодательное ограничение прав местной власти со стороны государства;
д) подконтрольность государству реализации отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления;
е) преобладание в сфере полномочий местного самоуправления хозяйственной составляющей, а не властной <1>.
--------------------------------
<1> Подсумкова А.А. Муниципальное управление: Словарь-справочник. Саратов: Изд-во ПАГС, 2008. С. 23.
В отличие от региональной власти муниципальная власть как система обеспечения потребностей населения и как одна из основ конституционного строя имеет двойственные оценочные параметры. Данный дуализм выражается в оценке местного самоуправления, с одной стороны, как демократического института, независимого от государственного вмешательства. С другой стороны, местное самоуправление рассматривается как институт, функционирующий в рамках государственной политики.
Из двух основных составляющих местного самоуправления - властной и хозяйственной, в отличие от региональной власти, в муниципальных органах преобладает хозяйственная. Власть (а это в первую очередь возможность принимать общеобязательные решения) нужна муниципальным органам именно для обеспечения функционирования муниципального хозяйства и создания благоприятных условий проживания граждан в конкретном муниципальном образовании.
Системы органов государственной власти и органов местного самоуправления функционируют на основе определенных принципов. Представляется возможным выделить две группы принципов:
1) общие, характерные и для государственного управления, и для местного самоуправления;
2) специальные, свойственные для каждой из этих систем в отдельности.
В качестве общих принципов выделяют следующие начала:
а) принцип народовластия (три способа осуществления власти народом, выборность органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления);
б) принцип гласности (вступление в силу нормативных правовых актов только после опубликования (обнародования), обязательный учет общественного мнения при принятии решений, затрагивающих интересы населения);
в) принцип законности (детальная правовая регламентация общественных отношений);
г) принцип публичности (открытый характер деятельности органов государственной власти и местного самоуправления) и другие.
К специальным принципам государственного управления относят: принцип разделения властей, принцип единства, иерархичности и соподчиненности органов государственного управления, принцип строгой регламентации и обусловленности государственного управления правовыми нормами и т.п.
Чтобы понять, как региональная власть может воздействовать на органы местного самоуправления, необходимо определить специальные принципы организации муниципальной власти:
1) принцип "подзаконности", т.е. функционирования местного самоуправления в рамках, заданных законом;
2) принцип самостоятельности (организационная независимость, самостоятельность в определении структуры собственных органов, в решении вопросов местного значения, в распоряжении муниципальными материально-финансовыми средствами);
3) принцип выделенной компетенции - наличия у органов местного самоуправления собственных полномочий, в пределах которых они самостоятельны;
4) принцип выборности (требование обязательности наличия выборных органов в системе местного самоуправления);
5) принцип ресурсной обеспеченности, т.е. наличия собственных ресурсов, достаточных для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий;
6) принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством и юридическими лицами;
7) принцип государственной поддержки местного самоуправления.
Региональное управление и местное самоуправление тесно взаимосвязаны между собой, обусловливают друг друга и представляют собой два вида властной организации общества. У них имеется ряд общих черт, например:
а) и местная, и региональная власть организованы по территориальному признаку. Правомочия обеих властей распространяются на все субъекты, функционирующие на соответствующей территории;
б) и местная, и региональная власть реализуют свое социальное назначение посредством специальных постоянно действующих органов, наделенных правом осуществлять властные полномочия;
в) органы и местной, и региональной власти способны принимать в пределах своей компетенции нормативно-правовые акты, обязательные для всех субъектов;
г) и местная, и региональная власть вправе устанавливать налоги и сборы, закрепленные за ними Налоговым кодексом РФ;
д) органы и местной, и региональной власти наделены правом применять меры принуждения на территории своей юрисдикции.
Таким образом, и местное самоуправление, и региональное управление являются институтами публичной власти, результатом организационного упорядочивания общественных отношений определенными средствами. Вместе с тем следует выделить и отличительные черты государственного управления и местного самоуправления:
1) различное время возникновения общинного самоуправления и государства;
2) местное самоуправление не всегда было свойственно государственному строю;
3) различный характер и объем компетенции государственных органов власти и органов местного самоуправления;
4) органы государственной власти обязаны гарантировать органам местного самоуправления минимальную материально-финансовую базу;
5) органы государственной власти вправе осуществлять контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий;
6) органы государственной власти субъекта РФ вправе временно осуществлять полномочия органов местного самоуправления в трех случаях: когда органы местного самоуправления ликвидированы в условиях чрезвычайной ситуации, когда проведено "банкротство муниципального образования" (в случае, если долги муниципального образования на 30% превысили собственные доходы), при нецелом использовании субвенций.
Таким образом, государственное управление и местное самоуправление, являясь по своей сути различными формами власти, обладают рядом схожих признаков. И, несмотря на то что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, проблема их взаимодействия очень актуальна.
Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти строятся на следующих принципах: с одной стороны, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и самостоятельны в пределах своей компетенции. С другой стороны, в случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, они могут участвовать в осуществлении государственных функций, и их деятельность будет находиться под контролем государства.
Основным инструментом взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления является закон. Для государственной власти закон гарантирует то, что местное самоуправление будет функционировать в определенных законом пределах. Для местного самоуправления - это гарантия от волюнтаристского вмешательства государственных чиновников в деятельность муниципальных органов власти. Закон обеспечивает достаточную стабильность отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Государственная власть, особенно на уровне субъектов РФ, и местное самоуправление находятся не только в условиях взаимодействия, но и в органичном функциональном единстве, т.к. и государственная власть, и местное самоуправление есть не что иное, как различные организационно-правовые формы власти народа. Местное самоуправление является одной из форм реализации прав и свобод человека и гражданина, которую государство обязано признавать, соблюдать и защищать.
8.2. Государственная поддержка местного самоуправления
Сотрудничество государственных и муниципальных властей, а особенно действия органов государственной власти в сфере местного самоуправления, должно иметь плановый и прогнозируемый характер. Такая возможность предоставляется действующим федеральным законодательством, разрешающим принимать федеральные и региональные программы развития и поддержки местного самоуправления.
Без постоянной поддержки со стороны государства органы местного самоуправления не могут эффективно участвовать в проведении реформ, в укреплении российской государственности. Более того, государственная поддержка развития местного самоуправления является законодательно закрепленной обязанностью органов государственной власти. Государственная поддержка местного самоуправления - это система мер, обеспечивающих укрепление и стимулирование развития местного самоуправления федеральными и региональными органами государственной власти. Государственная поддержка местного самоуправления, как правило, осуществляется в следующих формах:
а) издание правовых актов по вопросам организации и деятельности местного самоуправления;
б) контроль за соблюдением конституционных основ местного самоуправления;
в) информационное обеспечение органов местного самоуправления (в том числе ознакомление с проектами нормативно-правовых актов органов государственной власти, затрагивающих интересы местного сообщества);
г) оказание методической поддержки;
д) рассмотрение обращений органов и должностных лиц местного самоуправления в органы и к должностным лицам государственной власти, принятие мер по их удовлетворению;
е) участие в формировании органов местного самоуправления в случаях, установленных законом (например, в муниципальных районах и городских округах представители органов государственной власти субъекта РФ входят в состав конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации, назначаемой по контракту);
ж) принятие и реализация целевых программ государственной поддержки местного самоуправления;
з) подготовка кадров муниципальных служащих;
и) оказание материальной и финансовой помощи органам местного самоуправления;
к) предоставление в пользование государственного и муниципального имущества на безвозмездной основе;
л) временное осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти и другие меры.
В целях реализации государственной политики в области местного самоуправления 15 декабря 1999 г. была принята Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления.
Предусмотрено два этапа исполнения Программы государственной поддержки местного самоуправления:
1) 2000 - 2002 гг.: создание базовых условий для комплексного социально-экономического развития муниципальных образований;
2) 2002 - 2014 гг.: выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивое развитие муниципалитетов и общий социально-экономический подъем муниципальных образований.
Программа государственной поддержки местного самоуправления состоит из следующих разделов:
1) содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения;
2) основные цели, задачи, сроки и этапы реализации Программы;
3) мероприятия по государственной поддержке местного самоуправления;
4) основные направления и механизмы реализации Программы;
5) ресурсное обеспечение Программы;
6) организация исполнения Программы и контроль за ходом ее реализации;
7) оценка эффективности реализации Программы.
В Программе были определены две основные цели:
во-первых, формирование условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований;
во-вторых, содействие эффективной реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления.
Для достижения данных целей сформулированы следующие задачи:
а) совершенствование территориальной и структурной организации местного самоуправления;
б) выработка механизмов эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;
в) создание условий для финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований (доработка налогового законодательства, совершенствование межбюджетных отношений, решение вопроса о муниципальной собственности на землю, развитие системы подготовки и переподготовки кадров для финансовых органов местного самоуправления);
г) совершенствование нормативно-правовой основы местного самоуправления;
д) выработка механизмов эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с населением.
В качестве основных исполнителей Программы государственной поддержки местного самоуправления определены министерства, службы, агентства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также ассоциации и союзы муниципальных образований.
Программа государственной поддержки местного самоуправления предусматривает следующие основные направления:
1) совершенствование правовой основы местного самоуправления;
2) обеспечение исполнения законодательства о местном самоуправлении;
3) создание условий для финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления;
4) создание условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований;
5) завершение создания и обеспечения функционирования системы научно-методической поддержки развития муниципальных образований;
6) завершение создания и обеспечения функционирования системы информационной поддержки развития муниципальных образований;
7) совершенствование и обеспечение функционирования системы подготовки и переподготовки кадров;
8) организационная поддержка муниципальных образований.
Финансирование Программы государственной поддержки местного самоуправления осуществляется из средств федерального бюджета и, по согласованию, из средств бюджетов субъектов РФ, а также местных бюджетов и средств союзов и ассоциаций муниципальных образований.
В целях стимулирования развития местного самоуправления на своей территории субъекты РФ принимают собственные программы государственной поддержки. Например, целями Саратовской областной целевой программы "Развитие местного самоуправления в Саратовской области" является содействие органам местного самоуправления в реализации полномочий, определенных законодательством, и повышение качества и эффективности административно-управленческих процессов в органах местного самоуправления Саратовской области. Для достижения данных целей поставлены следующие задачи:
1) содействие в формировании нормативной правовой базы местного самоуправления;
2) содействие в развитии территориальных и организационных основ местного самоуправления;
3) государственная поддержка укрепления материально-технической базы органов местного самоуправления;
4) содействие в подготовке, переподготовке и повышении квалификации кадров органов местного самоуправления;
5) содействие в развитии и совершенствовании муниципальной службы;
6) создание системы информационно-аналитического и методического обеспечения деятельности органов местного самоуправления.
Важнейшими оценочными показателями реализации программы являются:
а) количество вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления вновь созданных муниципальных образований;
б) степень укомплектованности органов местного самоуправления материально-техническими средствами для решения вопросов местного значения;
в) степень выполнения плана переподготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов органов местного самоуправления;
г) количество изданной информационно-методической и аналитической литературы по вопросам, касающимся деятельности органов местного самоуправления;
д) оснащенность органов местного самоуправления методическими пособиями;
е) количество муниципальных образований, имеющих установленные в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства границы и градостроительную документацию.
Таким образом, Программа государственной поддержки местного самоуправления призвана способствовать осуществлению государственной политики в отношении местного самоуправления, проведению реформ на местном уровне и содействию устойчивому социально-экономическому развитию муниципальных образований в современных условиях.
В вопросах согласованной разработки планов и программ социально-экономического развития требуется постоянное взаимодействие всех уровней власти. Следовательно, органы местного самоуправления при разработке муниципальных планов и программ должны учитывать соответствующие государственные планы и программы. Соответственно, государственные органы при разработке государственных планов и программ должны учитывать мнение органов местного самоуправления. Это позволило бы максимально концентрировать ресурсы для достижения согласованных целей, а также использовать ресурсы более рационально.
8.3. Наделение органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями
В процессе осуществления органами государственной власти своей деятельности неизбежно возникает необходимость реализации ими полномочий на более низком территориальном уровне, чем уровень субъектов Федерации. Отношения, связанные с государственной регистрацией актов гражданского состояния, воинским учетом, совершением нотариальных действий и т.п., крайне затруднительно регулировать органам государственной власти субъектов, не говоря уже о федеральных структурах. В принципе существуют два пути решения этой проблемы. Первый путь - это создание на территории местного самоуправления особых государственных структур, которые будут исполнять государственные полномочия. Второй путь - наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления на основе договоров или законодательных актов.
