2015-05-25
2853
Жизнь в стремительно меняющемся мире накладывает отпечаток на процессы, происходящие в различных сферах деятельности. В этой связи нахождение правильных решений, адекватных складывающимся условиям, становится все более и более сложным, требующим комплексного подхода к учету разнообразных факторов и высокого уровня профессионализма.
Эти общие требования особенно важны для бюджетной сферы деятельности, в которой за последние 15 лет произошли поистине радикальные преобразования, коренным образом изменившие всю систему бюджетных отношений в нашей стране. Не случайно профессиональная бюджетная терминология в последние годы претерпела существенные изменения, идя вслед за новыми явлениями в практике бюджетной работы.
Еще совсем недавно словарь бюджетных терминов не включал дефиниции таких широко употребляемых сегодня понятий, как "бюджетный сектор экономики", "бюджетная обеспеченность", "бюджетная устойчивость", "бюджетное обязательство", "межбюджетный трансферт", "иммунитет бюджетов" и т.д.; некоторые из ранее употреблявшихся понятий изменили свое содержание (например, государственный кредит, собственные доходы территориальных бюджетов и др.), а отдельные термины вообще ушли из практического оборота (как случилось, к примеру, с понятием "открытие кредитов"). Эти изменения в терминологии отразили те новации, которые реально произошли как в содержании самой бюджетной работы, так и в бюджетном законодательстве в связи с изменением форм бюджетных отношений и механизмов их функционирования.
Обновление профессиональной терминологии, отражающей новые явления в экономике, - процесс постоянный; ведь без четко сформулированных новых понятий и корректировки уже используемых терминов невозможно добиться адекватного отражения в них реальных бюджетных явлений. Другое дело, что включение в научный и практический оборот профессиональных терминов протекает отнюдь не гладко, в связи с чем одни термины "приживаются", а другие - не выдерживают проверки временем и практикой, а потому отмирают. [13]
Формирование бюджетного законодательства РФ как специфической отрасли права началось в 90-е гг. прошлого века. Продолжается оно и сейчас - на нынешнем этапе бюджетной реформы, отличающейся тем, что объектами реформирования выступают одновременно и бюджетная система РФ, и бюджетный сектор экономики, преобразования в котором должны осуществляться одновременно и синхронно с изменениями в механизмах функционирования бюджетной системы РФ. Именно бюджетное законодательство призвано регламентировать не только процессы формирования и порядок распределения бюджетных средств в рамках бюджетной системы страны, но и механизм расходования полученных средств в границах бюджетного сектора экономики, причем вне зависимости от того, к какой конкретной отрасли экономики относится бюджетополучатель и в какой конкретной организационно-правовой форме он функционирует.
В дальнейшем по мере изменения практики бюджетной работы в соответствии с целями и задачами, вытекающими из нового этапа бюджетной реформы, российское бюджетное законодательство должно подвергаться постепенной корректировке, призванной обеспечить простор развитию бюджетной сферы страны. При этом совершенствование бюджетного законодательства должно касаться сразу двух сторон нормотворческого процесса:
более полной реализации общих методологических требований, предъявляемых к любой отрасли права;
учета специфических условий и факторов, влияющих на содержание правовых норм в бюджетной сфере деятельности.
К числу важных методологических требований, предъявляемых сегодня к бюджетному законодательству, можно отнести прежде всего разработку и принятие качественных нормативных правовых актов, удовлетворяющих требованиям мировых стандартов.
К сожалению, наша российская практика поставляет огромное количество фактов, свидетельствующих о некачественном "готовом продукте" - идет ли речь о товарах широкого потребления, о наспех построенных домах и развлекательных комплексах, или о нормативных актах, регламентирующих различные стороны нашей общественной жизни, в том числе регулирующих функционирование бюджетной сферы страны. При этом довольно часто в качестве "весомого" аргумента для принятия некачественного нормативного акта выставляется тезис: лучше принять несовершенный закон, чем вообще никакой. Без преувеличения можно утверждать, что подобный подход чреват плачевным результатом - принятые на его основе законы и подзаконные акты не смогут выдержать проверки качеством, если их экспертизу будут проводить независимые эксперты. Поэтому, если уж говорить о необходимости ориентации в законотворческом процессе на конечные результаты, то следует подумать о получении высококачественных документов, т.е. о таких нормативных актах, которые не заставляли бы краснеть ни их разработчиков, ни законодателей, принявших данный нормативный акт.
Чем же характеризуется качество бюджетного законодательства? Насколько качественны те правовые нормы, которые составляют содержание соответствующего нормативного акта?
Во-первых, бюджетное законодательство должно адекватно отражать изменения, происходящие в экономике и социальной сфере страны, в ее государственном и административно-территориальном устройстве.
Представляется бесспорным, что статьи законов должны отражать достигнутое. Не случайно правовые акты всегда несколько отстают от реальной жизни, идут вслед за экономическими изменениями. В частности, вопрос о финансово-бюджетной самостоятельности субъектов публичной власти регионального и муниципального уровня мог быть отражен в бюджетном законодательстве только после того, как он был поставлен самой жизнью, произошедшими изменениями в экономике и государственном устройстве. Термин "межбюджетные отношения" и соответствующая трактовка содержания данного понятия могли появиться лишь тогда, когда возникли самостоятельные субъекты бюджетных правоотношений, когда у субъектов власти появились собственные доходы и возможность отвечать за свои действия.
Но, даже несколько отставая от произошедших в жизни изменений, бюджетное законодательство должно давать простор для дальнейшего развития бюджетных отношений, влияющих на изменение экономических и социальных условий. Правовые нормы бюджетных законов должны быть не простой констатацией уже достигнутого, а инструментом снятия преград на пути возможного развития бюджетной сферы страны.
Второе методологическое требование, предъявляемое к качеству бюджетного законодательства, заключается в том, чтобы в статьях закона были отражены такие правовые нормы, которые реально воплощаются в жизнь, а не служат декларативной вывеской благородных идей, далеких от реальной жизни. К сожалению, в нашем бюджетном законодательстве декларируемых постулатов достаточно много, и беда в том, что законодательная власть в России довольно вяло стремится к тому, чтобы провозглашенные в принятых законах декларации постепенно превращались в реалии. Но для того чтобы подобные превращения происходили, необходимы реальные механизмы, четко зафиксированные в соответствующих правовых нормах и действительно применяемые на практике.
Третье требование, которое должно обеспечивать высокое качество российского бюджетного законодательства, состоит в том, чтобы действующие нормы, отражающие правовое поле, совершенствовались, корректировались, дополнялись новыми нормами, а старые нормы постепенно отмирали. Это давало бы возможность иметь такое законодательство, которое не только не отстает от реальной жизни, но и создает условия для нового развития.
К сожалению, нынешнее бюджетное законодательство дает немало примеров того, что оно статично и неповоротливо, а подчас приводит и к формированию негативных тенденций из-за того, что правовые нормы, содержащиеся в законах, отстают от реальной жизни. [14]
К большому сожалению, очень часто этот принцип преемственности и взаимоувязки отсутствует, а между статьями закона имеются нестыковки или даже противоречия, так что данное методологическое требование, предъявляемое к качеству бюджетного законодательства, очень часто нарушается.
И, наконец, пятое общее требование, которому должно отвечать качественное бюджетное законодательство, - это то, что положения принятых и введенных в действие нормативно-правовых актов должны обязательно проверяться практикой бюджетной работы. Если практика бюджетной работы свидетельствует о том, что вместо задуманного результата получается итог, обратный предполагаемому, или хотя бы имеет место небольшое ухудшение того положения, с которого начинался отсчет сделанного, то необходимо срочно менять такой правовой акт, быстрее вносить в него коррективы, иначе в течение длительного времени будет, по сути дела, усиливаться ситуация, приводящая к негативным явлениям в жизни общества и государства.
Наряду с общими методологическими требованиями бюджетное законодательство России должно учитывать и специфику самой бюджетной сферы, развитие которой должно определять сегодня основные направления совершенствования действующего законодательства.
К числу наиболее важных из них следует отнести такую корректировку существующих и создание новых нормативных правовых актов, которая позволит отразить в них активную роль бюджета как экономического инструмента, широко используемого для регулирования структуры общественного производства. На взгляд автора, настало время активнее и разностороннее использовать бюджет в качестве инструмента рыночного хозяйствования, не ограничивая его роли участием в макроэкономической сбалансированности. Причина этого - в радикальном изменении экономических условий: вместо жесточайшего системного кризиса 90-х гг. прошлого века с его гиперинфляцией, финансовой нестабильностью и дефолтом 1998 г., экономика и финансы сегодняшней России характеризуются стабильностью, ростом ресурсов, макроэкономической сбалансированностью, наличием больших золотовалютных и финансовых резервов. Страна успешно справилась со стабилизацией, а потому пора переходить к развитию экономики, используя для этого имеющиеся экономические рычаги.
К сожалению, радикальные изменения, произошедшие в жизни страны в начале третьего тысячелетия, не сопровождались адекватным изменением содержания и направленности экономической политики государства, в соответствии с которой должно происходить и использование бюджета.
Сегодня Российское государство не только не должно "уходить из экономики", но и должно быть более активным, чем в 90-е гг. прошлого века, поскольку существенно изменились условия рыночного хозяйствования и возрос административный потенциал власти, способной целенаправленно использовать рыночные инструменты регулирования экономики. Именно поэтому приоритет должен быть отдан политике, помогающей Правительству РФ, в том числе с помощью бюджета, добиваться структурных изменений в экономике, динамичных и устойчиво высоких темпов роста ВВП, повышения благосостояния населения и уменьшения уровня бедности в стране.
Совершенствование бюджетного законодательства должно служить проведению государством не только активной, но и эффективной бюджетной политики. Причем эффективную бюджетную политику нельзя, как предполагает автор, отождествлять с понятием результативной бюджетной политики. Ведь если был утвержден некий план бюджетных мероприятий и его выполнение составило 100%, то логично сделать вывод о результативных действиях исполнительной власти в бюджетной сфере деятельности. Между тем не всегда такая результативность на пользу делу.
Существенным недостатком действующего бюджетного законодательства России является и то, что важные принципы функционирования бюджетов разного уровня лишь декларируются, но не реализуются в конкретных нормах права. К примеру, в официальных документах разных государственных структур неоднократно декларировался отказ от избыточного вмешательства федеральных органов власти в решение вопросов регионального и местного значения. Однако реальная финансовая основа такого невмешательства до сих пор не создана, поскольку теоретически не проработан, а потому и практически нерешенным остается вопрос об оптимальной вертикальной структуре бюджетной системы РФ и путях приближения последней к такому оптимуму.
В связи с уменьшением налоговых поступлений в составе доходов территориальных бюджетов резко возросла зависимость региональных бюджетов от федерального, а местных бюджетов - от региональных. Сложившаяся ситуация противоречит принципу реальной самостоятельности региональных и местных бюджетов, не способствует развитию местной инициативы, порождает финансовое иждивенчество.
В этой связи представляется ошибочной и нуждается в изменении существующая практика обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов любого уровня, что должно найти соответствующее отражение в бюджетном законодательстве. В настоящее время реальный баланс между доходами и расходами в территориальных бюджетах обеспечивается не за счет роста налоговых доходов, адекватных росту расходов, в том числе передаваемых с федерального уровня, а за счет оказания финансовой помощи, выделяемой из федерального бюджета.
Конечно, в условиях огромной дифференциации уровня бюджетной обеспеченности, характерной для разных регионов России, финансовая помощь федерального бюджета, оказываемая субфедеральным и муниципальным образованиям, необходима. Однако вряд ли правильно каждого субъекта РФ превращать в получателя межбюджетных трансфертов, для чего на федеральном уровне приходится централизовать огромные доходы.
Важным направлением совершенствования бюджетного законодательства является разработка и принятие нормативных актов, регламентирующих порядок оценки эффективности бюджетных расходов и процедуры контроля за эффективностью затрат. Создание нормативно-правовой базы, позволяющей оценивать и контролировать эффективность государственных расходов, имеет огромное значение. Оно определяется тем, что:
во-первых, бюджетный сектор составляет высокий удельный вес в составе российской экономики, причем бюджетные расходы постоянно увеличиваются;
во-вторых, в настоящее время ведется активный поиск наиболее результативных методов реформирования государственных расходов в целях нахождения наиболее эффективных форм финансирования бюджетных затрат.
Бесспорно, что бюджетное законодательство, какого бы идеально высокого качества оно ни было, требует соответствующей реализации. И реализация этого бюджетного законодательства зависит, конечно же, от уровня профессионализма тех кадров, которые, по сути дела, проводят в жизнь соответствующие нормы, заложенные в статьях и БК РФ, и других законодательных актов. Хотелось бы в данном случае сказать о том, что законодательная и исполнительная ветви власти должны больше заботиться о профессионализме финансовой системы, о постоянном повышении уровня их квалификации, об их должностной ответственности за порученное дело.
