Межбюджетные отношения и финансовая помощь регионам

Одна из важных и сложных проблем бюджетной политики - меж­бюджетные взаимоотношения федерального центра и субъектов Российской Федерации. Межбюджетные отношения определяют­ся бюджетным федерализмом (табл. 15.2). Бюджетный федерализм основан на трехуровневой бюджетной системе с разграничением доходных и расходных полномочий между уровнями. Система межбюджетных отношений характеризуется такими обобщающи­ми показателями, как степень концентрации финансовых ресур­сов на различных уровнях бюджетной системы и распределение по ним бюджетной нагрузки.

Структура консолидированного бюджета лишь в общем виде отражает результаты межбюджетного регулирования. Гораздо больший интерес представляют распределение налогового потен­циала по территории страны, региональный аспект распределе­ния доходов по уровням бюджетной системы, анализ межбюд­жетных потоков в территориальном разрезе и влияние на них межотраслевого регулирования.

Таблица 15.2 Структура консолидированного бюджета (%)

Показатель
Годы
1992 | 1995 [ 1997 | 2000
Доходы
Всего
В ток числе: федерального бюджета бюджетов территории
Расходы
Всего
В том числе: федерального бюджета бюджетов территории
100,0 100,0 100,0
58,0
42,0
53,0
47,0
48,3
51,7
100,0
51,9
100,0 100,0 100,0 100,0
67,0
33,0
49,0
51,0
44,3
55,7
48,5
51,5

В послании Президента Российской Федерации Федерально­му Собранию в 2001 г, выделены приоритетные задачи в этой сфере. Так, обязательным условием успеха стратегических пре­образований является наведение порядка в отношениях между федеральными, региональными уровнями власти; отсутствие чет­кого разграничения полномочий, а также работоспособного ме­ханизма взаимодействия между уровнями власти приводит к боль­шим экономическим и социальным потерям.

В послании президента Российской Федерации определены следующие приоритетные задачи.

Первая задача - определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компе­тенции. Разграничение федеральными законами предметов веде­ния и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем_управления. Сегодня эту потенциально конфликтную ситуацию следует минимизировать, точно определив, где долж­ны быть полномочия федеральных органов, а где субъектов Фе­дерации.

Вторая задача - порядок в системе территориальных струк­тур федеральных органов исполнительной власти. Сейчас они финансово и организационно слабые, дублируют, деятельность региональных органов и не в состоянии выполнять подчас даже контрольные функции.

Третья задача - наведение порядка в межбюджетных отно­шениях. Следует наладить четкое распределение ресурсов и на-

логовых поступлений, а также определить степень ответственно­сти и эффективности исполнения взаимных обязательств со сто­роны различных уровней власти.

Сейчас действует новая методика выделения трансфертов, основанная на нормативном методе. Но в перспективе ее надо закрепить законодательно и соответственно пересмотреть дея­тельность ныне существующих фондов региональной поддерж­ки. Необходим прозрачный механизм выделения из бюджета суб­сидий и региональных трансфертов.

Важнейшей частью бюджетной системы страны являются бюджеты муниципальных образований. В первую очередь, на уровне административных единиц органы местного самоуправ­ления часто осуществляют функции органов государственного управления. Именно здесь идет борьба между региональными администрациями и органами самоуправления, мэрами и глава­ми регионов. В основном - это «конфликты бюджетов», в резуль­тате которых средства бюджетов всех уровней далеко не всегда используются эффективно и по назначению, поэтому создаются проблемы экономической и политической нестабильности в от­дельных регионах России.

И наконец, следует обратить особое внимание на высоко до­тационные субъекты Российской Федерации. Правительство дол­жно разработать необходимые нормативно-правовые акты, ка­сающиеся порядка введения, если потребуется, особых процедур финансового управления на таких территориях.

В послании Президента Российской Федерации, определяю­щем основные принципы формирования бюджета на 2002 г. и пос­ледующие годы предполагается формирование бюджета из двух частей.

Первая часть бюджета должна обеспечивать исполнение име­ющихся государственных обязательств. По этой части у парла­мента должно быть право либо принять, либо отклонить пред­ложения правительства, но не изменять параметры.

Вторую часть бюджета следует строить на источниках дохо­дов, связанных с благоприятной внешнеэкономической конъюн­ктурой, как это было в отдельные годы. Она может формировать резерв для обеспечения стабильного развития в менее благоприят­ные годы, а также способствовать решению масштабных страте­гических задач. Такого рода разделение бюджета позволит пре­дотвратить «проедание» дополнительных доходов бюджета.

8Ю

Вторая часть бюджета - стабилизационный фонд - должна обеспечить своевременное и равномерное погашение внешнего долга и одновременно застраховать экономику от перепадов внешней конъюнктуры. Назначение второй части бюджета дол­жно снять жесткую привязку исполнения бюджета, «обычного» к мировым ценам.

Стабилизационные фонды и фонды будущих поколений су­ществуют в странах, где существенная часть доходов бюджета формируется за счет поступлений от экспорта природных ресур­сов, и предназначены для сглаживания колебаний доходов и рас­ходов в годы неблагоприятной конъюнктуры. В Норвегии суще­ствует государственный нефтяной фонд, в Чили - медный стаби­лизационный фонд. Фонды будущих поколений (Кувейт, Аляска) рассчитаны на использование после того, как месторождения при­родных ископаемых будут исчерпаны.

О необходимых масштабах стабилизационного фонда мож­но судить по тому, что в 2002 г. Россия выплатила около 15 млрд долл. долга, в 2003 г. - 17,2 млрд долл. Это год пиковой нагрузки на бюджет. Такими же сложными будут 2005 и 2008 гг,

Государственный долг других стран России составляет около 150 млрд руб. Бывший Советский Союз, а затем и Россия давали большие кредиты другим государствам. Всего России должны около 25 государств. По официальным данным, крупнейшими должниками России являются: Куба - около 25 млрд долл.; Мон­голия - 18; Вьетнам - 17; Индия - около 16; Сирия - более 12; Ирак - 7; Эфиопия и Йемен - 6,5; Алжир - 3,5 млрд долл.

Опираясь на политическую установку об интернациональной помощи, СССР поставляла в эти страны военную технику, стро­ила производственные объекты, осуществляла подготовку кад­ров. Большую часть долгов России вряд ли удастся вернуть.

Наличие госдолга - не только негативное явление. При эф­фективном управлении государственным долгом оно может спо­собствовать развитию экономики.

Чтобы действие рычагов бюджетного регулирования было целенаправленным, обеспечивающим экономический рост про­изводства, а субъектам Федерации предоставлялись равные воз­можности для финансирования минимального стандарта государ­ственных услуг, населению необходимо:

• разработать долгосрочную бюджетную стратегию;

• перейти от годового бюджетного горизонта к трехлетнему бюджетному планированию;

- разработать стратегию управления государственным долгом (внутренним и внешним).

Основой межбюджетных отношений является распределение по уровням бюджетной схемы. Доходами региональные закрепленные налоги, определенная часть регулирующих налогов, межбюджетные перечисления и неналоговые доходы. Важнейшим механизмом регулирования взаимоотношений и территорий в финансовой сфере служит выделение из федерального бюджета в качестве финансовой помощи региональным бюджетам. С его помощью должна выравниваться финансовая обеспеченность субъектов Федерации. Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) впервые был образован 1994 г. и формировался за счет отчислений 15% всех налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением та­моженных сборов).

Из этого фонда выделялись трансферты в соответствии с удельным весом каждого региона, получившего статус нуждающегося или особо нуждающегося. Трансферты - это ежегодные отчисления, взаиморасчеты территорий и федерального бюджета. Система распределения трансфертов была построена на едином методологическом принципе, критериями такого распределения являлись показатели налоговых поступлений и расходов вокальных бюджетов в расчете на одного жителя. Такой принцип - определенное продвижение к объективному распределению средств. Однако другие факторы не учитывались, в частности, уровень развития социальной сферы, состояние рынка труда, экологическая обстановка, степень развития инфраструктуры региона, природно-климатические условия. Частично факторы учитывались введением поправочного коэффициента, решающим или понижающим объем трансферта в зависимости от принадлежности региона к тому или иному экономическому району.

Вместе с тем в одном экономическом районе субъекты Федерации разительно отличаются по всем социально-экономическим параметрам. Например, в Приволжском районе на разных полю-: находятся наиболее развитая область Самарская и одна из наиболее отсталых республик - Калмыкия. В силу этого одинаковый подход к ним исключен.

Данная модель распределения трансфертов постоянно улучшалась, но ее принципы оставались неизменными - основу составлял фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), но ме­нялась доля отчисления в него федеральных налогов и сама рас­четная база для формирования данного фонда. В частности в Бюджетном кодексе РФ был зафиксирован принцип распределе­ния доходов в отношении 50/50. В 2000 г. ФФПР устанавливался в абсолютном объеме с распределением выделяемых из него трансфертов по каждому субъекту, имеющему право на их полу­чение также в абсолютном объеме.

Количество регионов, получавших трансферты до 2000 г., постоянно росло. В 2000 г. таких регионов было 75. Рост числа дотируемых территорий свидетельствует о том, что действующий механизм регулирования межбюджетных отношений не справля­ется с поставленной перед ним задачей.

С 1999 г. методы распределения средств из фонда финансо­вой поддержки субъектов РФ основывались на концепции рефор­мирования межбюджетных отношений в 1999 - 2000 гг.

В 2000 г. при расчете сумм трансфертов исходили уже из бо­лее объективного показателя - валового регионального продук­та (ВРП), представляющего, как и ВВП, на национальном уров­не сумму добавленнбй стоимости и чистых налогов. Данный по­казатель рассматривается как база распределения налогового потенциала региона, что теоретически правильно. Однако мето­дика расчета ВРП такова, *го величина его во многом зависит от субъективных факторов (морального износа основных фондов, уровня теневой экономики и др.).

В целом показатель ВРП предоставляет широкие возможно­сти для комплексного макроэкономического анализа экономи­ческого и социального развития регионов.

Комплексный макроэкономический анализ экономического и социального развития регионов представляет интерес и необ­ходим органам государственного управления как регионально­го, так и центрального уровня для разработки и осуществления региональной экономической политики.

Особое значение данные региональных расчетов имеют для России как страны с обширной территорией, где регионы нахо­дятся в существенно различных экономических условиях, разме­ры отдельных регионов сопоставимы с территориями целых стран и поэтому наличие объективной информационной базы является необходимым условием для осуществления эффективной регио­нальной политики.

Для макроэкономического анализа на региональном уровне на основе расчетов ВРП могут разрабатываться и использовать­ся следующие показатели:

1. Уровень развития экономики, место в экономике страны, эко­номический рост.

Валовой региональный продукт выражается через абсолют­ные объемы, индексы физического объема (%), долю в ВВП (%).

2. Объем, динамика и структура производства - для региона в целом и по отраслям.

К валовому региональному продукту как сумме валовой до­бавленной стоимости (ВДС) отраслей относятся:

• выпуск в основных ценах;

• стоимостная структура выпуска: промежуточное потребле­ние, оплата труда, чистые и другие налоги на производство, ва­ловая прибыль;

• потребление основного капитала;

• чистая прибыль и др.

3. Эффективность производства - для региона в целом и по отраслям. Она представляет собой:

• производительность труда - ВРП на одного занятого;

• фондоотдачу;

• энергоемкость валового регионального продукта;

• металлоемкость валового регионального продукта и др.

4. Образование доходов для региона в целом и по отраслям. Их показателями являются:

• валовой региональный продукт по видам доходов;

• оплата труда наемных работников;

• соотношение между оплатой труда наемных работников и валовой прибылью;

• соотношение между налогами и субсидиями. Финансовая помощь бюджетам других уровней не исчерпы­вается только трансфертами.

Так, в 1999 г. она включала также дотации, субвенции и субси­дии закрытым административно-территориальным образованиям, финансовую поддержку жизнеобеспечения районов Крайнего Се­вера, дополнительную финансовую помощь высокодотационным регионам, финансирование программ развития регионов, компенсацию тарифов на электроэнергию районам Дальнего Востока и прочие мероприятия в области регионального развития.

В общей сумме расходов по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней» доля трансфертов в 1999 г. была рав­на 71%.

Расходами на финансовую помощь бюджетам других уров­ней реальные перечисления средств федерального бюджета в бюджеты территорий также не ограничиваются. Существуют еще и бюджетные ссуды, объемы которых существенны и инвестиции, поступающие непосредственно в регионы. В 1999 г. было выдано более 7 млрд руб. бюджетных ссуд (11% по отношению ко всему объему финансовой помощи федерального бюджета).

На 1 января 2000 г..общая задолженность регионов по бюд­жетным ссудам составляла более 6 млрд руб. Погашаются ссуды главным образом взаимозачетами. В зачет со стороны федераль­ного бюджета принимаются долги, накопленные по финансирова­нию расходов на содержание объектов жилищного фонда и соци­альной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправ­ления. На 1 января 2000 г. эти долги составляли 16,2 млрд руб.

Таким образом, между федеральным и региональным бюд­жетами формируются огромные финансовые потоки, имеющие тенденцию к увеличению. Налицо усиление перераспределитель­ных механизмов в межбюджетных отношениях.

Для полной характеристики межбюджетных потоков недоста­точно сопоставить налоги, поступающие из регионов в федераль­ный бюджет, с объемами финансовой помощи оттуда, поскольку движение данных средств из центра не исчерпывается финансо­вой помощью. Федеральный бюджет пополняется не сам по себе, а непосредственно на территориях, ибо на них располагаются конкретные объекты финансирования. Так, в регионы возвраща­ются средства в виде финансирования закрепленных за федераль­ным бюджетом расходов.

Только сопоставлением всех доходов, поступающих с терри­торий в федеральный бюджет, с полным объемом средств, воз­вращающихся в регионы, можно дать полную картину перето­ков финансовых средств государства в региональном разрезе.

По оценкам института «Восток-Запад», в 1999 г. с террито­рии более чем сорока регионов в федеральный бюджет поступи­ло больше средств, чем «возвратилось» из федерального бюдже­та по всем каналам - будь то финансовая помощь региональным бюджетам или прямые расходы федеральных ведомств, проходя­щие через систему Главного Управления Федерального Казначейства. Именно эти регионы, в которых живет почти 70% насе­ления России, в принципе можно считать самодостаточными1.

Специфика российского бюджетного федерализма состоит в том, что вследствие значительного разрыва между уровнями бюд­жетной обеспеченности регионов реально функционируют две разные схемы управления бюджетами регионов - доноров и трано г фертополучателей (реципиентов). Одной из причин дефицита региональных бюджетов является передача им федеральных рас-. ходов («мандатов») без одновременной передачи источников финансирования.

В целом, за последние годы сделано немало в области тео­рии, практики обоснования и создания системы более справед­ливых и объективно обусловленных отношений между различ­ными уровнями бюджетов.

Основные разработки были сосредоточены на упорядочении межбюджетных отношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации и в гораздо меньшей степени -на уровне бюджета субъекта Федерации и нижестоящих уровней -местного самоуправления.

Несовершенство межбюджетных отношений на разных уров­нях требует перехода к качественно новому этапу развития меж­бюджетных отношений. Исходя из объективной необходимости и важности совершенствования межбюджетных отношений, Пра­вительством РФ утверждена «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» (Постановление от 15 августа 2001 г. № 584).