Формы нормативных правовых актов

Форма правового акта - как нормативного, так и пра­воприменительного - должна быть выражена так, чтобы акт был пригодным для практического применения. В этом назначение формы акта. На выбор формы того или иного нормативного правового акта влияют, конечно, правовые свойства акта. На этом основано деление актов на виды. Существенное значение имеют также содержание акта, его структура, объем предмета регулирования и другие обстоятельства. По форме акта можно судить о его со­держании. Если, например, называется положение, то в нашем воображении сразу ассоциируется представление либо об органе (структурном подразделении), либо о сравнительно небольшом комплексе отношений в рамках соответствующей отрасли права. Такая форма, как кодекс, тоже пригодна к определенным условиям правового ре­гулирования.

При рассмотрении форм нормативных правовых актов, используемых в субъектах РФ, стоит задача - показать особенности каждой формы правового акта и определить, какие виды актов та или иная форма опосредует.

1. КОНСТИТУЦИЯ как форма нормативного правового акта из всех норм имеет, пожалуй, самое ограниченное применение, но находится на вершине системы правовых актов. Конституция - форма только закона, притом Зако­на Основного и только для государственных образова­ний - Российской Федерации и республик в составе Рос­сийской Федерации (ст. 66 Конституции РФ). На основе и после принятия Конституции РФ республики в составе Российской Федерации приняли свои конституции, боль­шинство республик в 1994 г., некоторые - в последующие два года. Как форма Основного Закона государственного образования Конституция согласно сложившейся много­летней практике советского и постсоветского законода­тельства закрепляет именно основы социального и госу­дарственного устройства, организации государственной власти. Да и мировой опыт конституционного законода­тельства придерживается в основном этого правила.

В числе нормативных правовых актов следует назвать и такую давнюю традиционную форму, как «Основы законо­дательства». В СССР практически в каждой отрасли права действовали Основы законодательства - гражданского, уголовного, земельного, водного, об административных правонарушениях и другие только как законы. При этом понятие «Основы» означало, что они были актами не пря­мого действия, а составляли базу, основу для норматив­ных актов для прямого действия, как правило, кодексов ­ГК, УК, КоАП и т.д.

Восприняли ли данную форму закона Российская Фе­дерация и ее субъекты?

Форма оказалась приемлемой, но с существенными оговорками. К настоящему времени приняты «Основы за­конодательства Российской Федерации о нотариате» 1993 г., Однако нынешние «Основы...» или «Об основах...» яв­ляются и законами прямого действия в отношениях с субъектами РФ и в то же время составляют основу, пра­вовую базу для принятия одноименных законов в субъек­тах РФ. Но в субъектах РФ эти законы принимают уже иную форму, не форму «Основ...».

Представляется, что для принятия таких правовых ак­тов, то есть «Основ..,» нового типа, достаточно опреде­ленная база заложена в ст. 72 Конституции РФ, регули­рующей отношения в рамках предмета совместного веде­ния: на федеральном уровне - Основы, в субъектах РФ ­законы с использованием иных форм.

2. Устав как форма нормативного правового акта име­ет широкое применение. Он неоднороден по своей струк­туре, поэтому следует разделить все уставы на три груп­пы. В первую группу входят уставы, которые обозначены в Конституции РФ как форма Основного Закона всех других, кроме республик, субъектов РФ (ст. 66). Принятые субъ­ектами РФ уставы как основные законы по своей структу­ре и содержанию не имеют принципиальных отличий от конституций республик. Отличие - в названии, которое отражает государственно-правовой статус республики, какового не имеют все иные субъекты РФ. Таким образом, уставы данной право вой группы закрепляют статус субъ­екта РФ и основы его внутренней организации.

Вторая группа уставов, повсеместно используемая в го­сударственных или негосударственных организациях, в начальной стадии своего формирования разрабатывает и представляет на государственную регистрацию устав, опре­деляющий структуру организации, компетенцию и порядок ведения дел, то есть управления. Прошедший государствен­ную регистрацию и, следовательно, приобретший юридиче­скую силу, устав служит для соответствующей организации основным правовым актом в ее деятельности.

Главная особенность уставов этой группы состоит в том, что они не носят государственно-властного характера как уставы субъектов РФ, и обращены на закрепление и регули­рование производственной (в широком значении) структуры организации и полномочий по ее внутренней жизни. По сво­ей отраслевой принадлежности устав организации - акт комплексного характера, объединяющий нормы нескольких отраслей права, главным образом, административного и гражданского. Еще одна особенность уставов данной группы заключается в том, что они выступают как форма решения (постановления) учредителя, то есть как форма данного вида акта (решения, постановления).

Третья группа уставов - это уставы, которые можно назвать функциональными, то есть в них регулируются отношения в объеме реализации одной какой-либо функ­ции управления в государственном масштабе. Это уставы о дисциплине (воинские, отраслевые, например, в транс­портных отраслях МВД, прокуратуре). В них закреплены меры поощрения и меры дисциплинарной ответственно­сти соответствующего контингента служащих. Эти акты получили название не уставов, а положений.

3. Положение как форма нормативного правового акта, давно установившаяся в практике правового регулирования, находит такое же широкое применение, как и уставы.

Какие виды правовых актов приобретают форму поло­жения? Это указы (на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ), постановления коллегиальных (правитель­ства) и единоначальных (например, губернаторов) органов, в отдельных случаях - распоряжения. Форму положений могут иметь и практически имеют приказы руководителей органов или структурных подразделений.

Все положения как нормативные правовые акты, не­смотря на их многочисленность и отраслевое (в системе права) разнообразие, необходимо разделить на две груп­пы: положения органические и положения предметные. Положения органические определяют и регулируют статус органа или его структурного подразделения (поло­жения о министерствах и ведомствах, управлениях, отделах и иных структурных подразделениях аппарата этих органов). На уровне субъектов РФ органические положе­ния принимаются по регулированию статуса отраслевых и функциональных органов (министерств, комитетов и дру­гих, а также по регулированию статуса их структурных подразделений). Подобные положения принимаются и на муниципальном уровне - по регулированию статуса муни­ципальных органов и организаций.

Органические положения служат правовым актом повседневного руководства им при реализации полномочий органа или структурного подразделения, поэтому при разработке проекта положения необходимо максимально полно отразить полномочия органа (структурного подразделения).

Положения предметные регулируют часть, группу од­нородных отношений в рамках какой-либо отрасли право­вого регулирования, например, на федеральном уровне По­ложение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, Положение о проведении конкурса на заме­щение вакантной государственной должности федераль­ной государственной службы, Положение о паспорте гра­жданина Российской Федерации, образца бланка и описа­нии паспорта гражданина Российской Федерации.

Много положений предметных принимается и в субъектах РФ.

4. Кодекс как форма нормативного правового акта, пожалуй, самая древняя и наиболее распространенная, применявшаяся в Советском государстве и в настоящее время действующая в Российской Федерации, имеет силу закона.

Законодательного закрепления предмета регулирова­ния в форме кодекса нет, поэтому твердых правил при выборе формы регулирования посредством кодекса зако­нодатель не придерживается. В СССР перевозки регули­ровались, например, в морском и воздушном транспорте, соответственно - Кодексом торгового мореплавания и Воздушным кодексом; в то же время перевозки по желез­нодорожному транспорту, основному виду транспорта по объему перевозок, речному и автомобильному регулиро­вались соответствующими уставами, которые были не за­конами, а правительственными актами.

В Российской Федерации в настоящее время действу­ют четыре вида кодексов:

1) кодексы позитивного материального права по отрас­лям - Гражданский кодекс, Семейный кодекс, Земельный кодекс и др.;

2) кодексы об ответственности за правонарушения ­Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях;

3) кодексы процессуальные, опосредствующие нормы как позитивного материального права, так и нормы об от­ветственности за правонарушения, - Гражданский про­цессуальный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс, Арбитражный процессуальный кодекс и др.;

4) кодексы, регулирующие весь комплекс вопросов по организации отрасли или сферы государственного управ­ления. Примером может служить действующий Таможен­ный кодекс РФ.

Какие кодексы могут использовать и применять субъек­ты РФ?

Исходя из положения ст. 76 Конституции РФ, согласно которой субъекты РФ вправе принимать законы, можно ответить на данный вопрос утвердительно в том смысле, что субъекты РФ вправе использовать кодекс как форму закона, принимаемого по вопросам компетенции субъекта РФ, но с учетом той практики применения кодексов, кото­рая сложилась к настоящему времени.

Кодексы об административных правонарушениях уже приняты некоторыми субъектами РФ

При разработке кодексов следует учесть и некоторые ошибки в их структуре, в частности, стремление охватить весь комплекс вопросов организации и деятельности от­расли или сферы государственного управления, то есть «объять необъятное».

5. Приказ в качестве формы соответствующего право­вого акта находит применение, когда посредством него вводится в действие нормативный акт, а именно - инст­рукции, которые приобретают юридическую силу по при­казу компетентного органа (должностного лица). Таким образом, приказ действует в одних случаях как вид нор­мативного правового акта, в других - в качестве формы опосредования иного акта. Приказ как форма акта прини мается единолично руководителем органа (структурного подразделения).

6. Регламент как форма нормативного правового акта регулирует процедурную, процессуальную деятельность государственного органа, а иногда и его структурного подразделения. Регламенты имеют законодательные ор­ганы государственной власти - федеральные и субъектов РФ - правительства, некоторые отраслевые и функцио­нальные органы. Другая особенность регламентов, произ­водная от первой, состоит в том, ЧТО он предназначен для «внутреннего потребления», имеет внутриорганизацион­ный масштаб, то есть регулирует отношения только внут­ри органа, структурного подразделения. Вопросы, обычно включаемые в регламент, определяют порядок открытия заседания, его ведения и окончания, процедуру голосова­ния (открытое, тайное, письменное), а главное - проце­дуру прохождения (обсуждения и принятия) проектов пра­вовых актов (и не только нормативных).

Регламент утверждается, с точки зрения видов актов, постановлениями соответствующего органа.

7. Реестр занял место среди нормативных правовых актов в последнее время главным образом в связи с реализацией законодательства о государственной службе.

Реестры составляются и по другим вопросам органи­зации государственной деятельности, помимо службы.

Например, составляется Федеральный реестр муници­пальных образований в Российской Федерации. Состав­ляются реестры в хозяйственных и других отраслях феде­рального, регионального и муниципального уровней.

Непременными качествами реестра являются: содер­жащийся перечень (социальных элементов, предметов, организационных образований и т.д.), нормативность и, естественно, обязательность.

Реестр как форма нормативного правового акта утвер­ждается одним из двух видов правовых актов - указами Президента РФ по вопросам государственной службы (ст. 1 Закона «Об основах государственной службы Рос­сийской Федерации») и постановлениями государственной власти субъекта РФ.

8. Договоры и соглашения, как уже говорилось, также стоят в ряду видов нормативных правовых актов, но в то же время они причисляются и к формам актов. Как вид акта договор рассматривается в разрезе источника волеизъявления, участников и места в системе норматив­ных правовых актов - закон, указ и т.д. В качестве же формы нормативного правового акта договор рассматри­вается в плане его внутренней структуры, отличающей договор от других форм правовых актов.

Наиболее часто повторяющаяся структура договора вклю­чает следующие части: наименование и организационно-­правовой статус участников, предмет договора, права и обя­занности участников, в том числе сроки и другие детали реа­лизации прав и обязанностей, ответственность участников, указания на срок действия договора, порядок изменения и дополнения текста договора и прекращение его действия.

Договоры - в большинстве своем акты нормативного характера, поэтому заключаются так же, как и акты право­применительные.

Соглашения, как правило, дополняют договор, заклю­чаются по отдельным, частным вопросам, в рамках обще­го предмета договора, на что ориентирует и Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения...» (ст. 18), например, договоры о разграничении полномочий органов государственной власти федеральных и субъектов РФ дополняют значительным числом согла­шений по различным вопросам совместной компетен­ции - хозяйственным, социальным и др.

Одним словом, в практике правотворческой деятельно­сти субъектов РФ договор и соглашение заняли свое ме­сто в ряду форм правовых актов субъектов РФ. Договор (соглашение) как форма правового акта, в отличие от ря­да иных форм, не опосредует какого-либо вида правового акта, здесь сливаются в одном организационно-праВОВQМ звене и вид, и форма акта.

9. Правила - еще одна форма нормативного правово­го акта. Эта форма широко применялась в СССР, особен­но в сфере ведомственного регулирования, применяется она и в настоящее время как на федеральном уровне, так и в правотворчестве субъектов РФ. Правила имеют отли­чительные особенности, которые выделяют их в системе форм нормативных правовых актов.

По своему предмету регулирования правила содержат преимущественно один конкретный, а по своему социаль­но-правовому значению - узкий вопрос, но во всех дета­лях. Поэтому правила - это законченный, исчерпывающий акт, например, правила договорного движения, правила торговли промышленными товарами или даже отдельными

из них, многочисленные правила бытового обслуживания населения по видам обслуживания и т.д.

Сфера действия данной формы нормативного правового акта переключилась и на область правового регулирования в субъектах РФ, поскольку многие отрасли и сферы государст­венного управления здесь повторяются. Большое количество правил содержится в транспортных отраслях, сфере бытового обслуживания, в образовании и в социальной сфере.

Следует провести различия между двумя видами пра­вил: одни регулируют отношения внутриорганизационные в органе, предприятии, учреждении (например, правила внутреннего трудового распорядка), другие регулируют отношения государственной или негосударственной орга­низации С населением (например, правила торговли, бы­тового обслуживания, проезда в городском транспорте, коммунального обслуживания и т.д.). Эти различия сказы­ваются далее и на порядке принятия правил. Первые при­нимаются органами внутреннего управления (руководи­тель, трудовой коллектив), вторые, раз они затрагивают сферу прав граждан, должны приниматься тем государст­венным органом, который располагает полномочиями по государственному управлению, причем полномочиями по регулированию правового статуса граждан.

Такими орга­нами являются, как известно, государственные органы, избранные населением, то есть представительные органы государственной власти, губернаторы, некоторые органы и должностные лица местного самоуправления. В 60-70-х годах ведомственные правила сильно потеснили законы и правительственные акты в регулировании отраслевой дея­тельности, затрагивающей права и законные интересы населения, что многократно отмечалось в литературе. Сейчас дело пытаются наладить, в частности, введена правовая экспертиза проектов этих нормативных правовых актов юстиции, но до полного воплощения указанного принципа регулирования еще далеко.

Правила должны приниматься, конечно, при наличии пра­вовых оснований, поскольку в системе правовых актов пра­вила - акт подзаконный. В качестве правовых оснований для принятия правил служат правовые акты государственных органов до отраслевых органов включительно. Структура правил содержит все необходимые атрибуты нормативного акта, центральными пунктами являются нормы о правах, обязанностях и ответственности субъектов.

ИНСТРУКЦИЯ как одна из форм нормативных право­вых актов так же, как и некоторые иные формы, выступает в двух ипостасях: как вид и как форма правового акта. Если при характеристике этого вида нормативных правовых ак­тов говорить о месте инструкции в соотношении с другими актами, то здесь, рассматривая инструкцию в качестве формы правового акта, следует обратить внимание на ее структуру и целенаправленность.

В этом случае признаками инструкции как формы правового акта следует назвать:

а) возможно более узкий, часто уже неделимый пред­мет регулирования (например, должностная инструкция, которую надлежит разрабатывать по каждой должности на государственной и иных видах службы);

б) по масштабам применения инструкции в большинст­ве своем не выходят за внутриорганизационные пределы, то есть действуют в рамках аппарата органа, в отличие, например, от правил, многие из которых регулируют и отношения публичного характера;

в) инструкции содержат большое количество процессу­альных правил о порядке реализации материальных норм, составляющих основу законов или других нормативных правовых актов.

В субъектах РФ принимается немало инструкций, для которых характерны отмеченные особенности этой формы нормативного правового акта.