Тема: Виды и формы нормативных правовых актов.
Формирование любого нормативного акта - и на федеральном уровне, и в субъекте РФ - предполагает решение вопроса о виде и форме акта. Вид и форма правового акта непроизвольны, они опосредованы в определенной степени законодательством, которого практика обязана строго придерживаться. В ходе формирования нормативного правового акта надлежит избрать установленные для него вид и форму.
Вначале следует определиться относительно самих понятий: вид акта, форма акта.
Категория (ВИД акта) принимается как разделение нормативных актов на группы по правовым свойствам, то есть по взаимоотношению актов. Такое разделение, общепринятое в законодательстве - ранее в советском, теперь в российском - располагает нормативные акты в следующем порядке:
1) Конституция (Основной Закон) Российской Федерации;
2) Конституция (основной закон) республики в составе Российской Федерации;
3) Федеральный Конституционный закон Российской Федерации;
|
|
3) Устав (основной закон) субъекта РФ;
4) Федеральный закон;
5) Закон субъекта РФ.
Следующий вид нормативных правовых актов - указы, принимаемые как во исполнение закона, так и по вопросам собственной компетенции, Президента РФ и президентов республик в составе Российской Федерации. Последнюю, третью группу нормативных правовых актов составляют подзаконные акты органов государственной исполнительной власти: постановления, распоряжения, приказы.
Формы нормативного правового акта весьма разнообразны и зависят не только от правовых свойств акта, а определяются и другими обстоятельствами: объемом предмета регулирования, его структурой, наличием или отсутствием мер ответственности лиц, организаций и Т.д.
Вот почему закон как вид нормативного правового акта может иметь один - форму устава, другой - форму кодекса, третий - положения и т.д.
Формы нормативных правовых актов, как и их виды, также закреплены законодательством (не в полном перечне), поэтому при выборе форм учитывается опыт и практика законодательства.
Вид и форма нормативного правового акта, их выбор определяются рядом обстоятельств: какое место занимает в государственном аппарате орган (должностное лицо), содержание акта, имеет значение и его структура. С учетом этих и некоторых других менее значимых факторов законодательство установило правила, в соответствии с которыми надлежит избирать вид и форму акта.
Российское законодательство взяло за основу указанный подход. Определен исчерпывающий перечень видов и форм правовых актов для государственных органов (должностных лиц), но, в отличие от решения этого вопроса в СССР, только на федеральном уровне.
|
|
Так, по Конституции РФ Федеральное Собрание принимает конституционные законы (ст. 108), законы (ст. 107); Президент издает указы и распоряжения (ст. 90); Правительство издает постановления и распоряжения (ст. 115); федеральные министерства принимают постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения; федеральные ведомства принимают те же (по видам) правовые акты, что и министерства.
На уровне субъектов РФ принципиальный подход федерального законодательства в решении данного вопроса заключается в следующем: Конституция РФ установила для правотворчества субъектов РФ в качестве обязательных три вида нормативных правовых актов: конституция для субъектов РФ, имеющих статус республики (п. 1 СТ. 66), устав - для всех других субъектов РФ (п. 2, СТ. 66), закон (п. 4 СТ. 76). Какие еще нормативные правовые акты вправе принимать субъекты РФ - они решают самостоятельно. Это четко закреплено в двух федеральных законах: в п. 4 Ст. 76 Конституции, уполномочивающей субъектов РФ принимать, кроме законов, «и иные нормативные правовые акты», а также в Законе «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определено, что «органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) муниципально-правовых акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются Уставом муниципального образования в соответствии с Законом российской Федерации».
Таким образом, для субъектов РФ федеральная Конституция установила два вида нормативных правовых актов, могущих быть принятыми ими: Основной Закон, закон. Виды (и формы) всех «иных правовых актов» (ст. 76 Конституции РФ) устанавливают сами субъекты РФ.
Различия между этими двумя видами нормативных актов - Основного Закона - в их юридических свойствах и форме. Основной Закон - правовая основа для принятия закона, то есть всех других законов, которые принимаются на основе и во исполнение Основного Закона. Различаются эти два вида нормативных правовых актов также по форме: для Основного Закона субъекта РФ федеральная Конституция установила две формы: конституция (для республики) и устав - для других субъектов РФ.
Все «иные правовые акты» субъектов РФ определяются (в части видов и форм) самими субъектами. Эти вопросы нашли разрешение в Основных Законах (конституциях и уставах) субъектов РФ.
Прежде чем перейти к характеристике конкретных видов нормативных правовых актов, кроме закона, следует отметить две их особенности: все они (акты) подзаконные, принимаемые на основе и во исполнение законов как федеральных, так и субъектов РФ.
Указ - первый акт в ряду нормативных правовых актов субъектов РФ. Указы предусмотрены конституциями республик как акты главы государства. Этот орган - глава государства - в одних республиках коллегиальный (например, в республике Дагестан, ст. 87 и следующие статьи Конституции республики Дагестан) или единоличный - президент республики (например, ст. 69 Конституции Республики Бурятии, ст.106, 112 Конституции Республики Татарстан).
Постановление - самый распространенный вид нормативного правового акта. Согласно конституциям и уставам субъектов РФ постановления принимаются главами государств - республик, законодательными органами, правительствами или главами администрации (губернаторами). По своим юридическим свойствам постановления занимают в иерархической лестнице место после законов и указов. Но поскольку главы администраций областей, краев и других равных с ними субъектов РФ указов не принимают, в этом случае постановления принимаются по более обширному кругу полномочий и непосредственно производны от закона в смысле его исполнения. Постановления - акты не только нормативные, немало постановлений и правоприменительных, по конкретным вопросам управления. Широкое применение этот вид правового акта нашел и в деятельности органов местного самоуправления.
|
|
Распоряжение - правовой акт, имеющий такую же сферу применения, как и постановление. Но дело в том, что этот вид правового акта наиболее часто применялся как правоприменительный, но может быть и нормативным, поскольку в законодательстве четких различий между постановлениями и распоряжениями ранее не проводилось. В действующем Законе «О Правительстве Российской Федерации» определено, что постановления - акты нормативные, а «акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений...» (ст. 23). Надо полагать, что и субъекты РФ последуют этому примеру. Тем не менее, поскольку субъекты РФ вправе самостоятельно решать вопрос о видах нормативных правовых актов, не исключена возможность применения распоряжения в этом качестве.
Приказы - также один из видов нормативных правовых актов, но, как и распоряжения, может быть и правоприменительным, причем наиболее часто, поскольку приказ определен за многие годы его применения как акт единоначального руководителя органа или должностного лица. Многие вопросы внутриотраслевого масштаба в большинстве отраслей в ведении субъектов РФ находят решение посредством издания приказов (здравоохранение, сельское хозяйство и др.). Приказы издаются в субъектах РФ и по вопросам за пределами собственно отрасли и распространяются в этом случае на всех граждан и организации. Например, сроки весенней и осенне-зимней охоты определяются в одних субъектах РФ постановлениями, в других - приказами руководителей соответствующих органов управления охотничьим хозяйством.
|
|
Инструкция как вид нормативного правового акта заняла свое место в правовой деятельности субъектов РФ. Это нормативный акт пояснительного, уточняющего детали применения закона или другого, более значимого по правовым свойствам нормативного акта. Бывают инструкции и с самостоятельным предметом регулирования, особенно по вопросам производственного и хозяйственного характера (о порядке проведения, например, взрывных или вскрышных работ, по технике безопасности и т.д.). В силу указанных особенностей инструкция (как акт производного от другого нормативного правового акта) утверждается постановлением или приказом компетентного органа, который выступает в данном случае в качестве формы акта по отношению к инструкции.
Договор (административный договор) может иметь как нормативно-правовое, так и правоприменительное содержание. В качестве примера первого вида служат договоры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов рф (о разграничении полномочий по совместному предмету ведения), договоры администрации субъекта рф иорганами местного самоуправления (о передаче полномочий от первых вторым и обратно), во многих субъектах рф заключены договоры об общественном согласии, в текстах которых содержатся нормативные положения с обязанностями участников, принятыми на себя добровольно по договоренности. Нормативные договоры заключаются также между органами исполнительной власти - отраслевыми и функциональными.
Характеристикой договора исчерпывается перечень видов нормативных правовых актов, разрабатываемых и применяемых субъектами РФ. Исходя из изложенного, можно сделать следующие выводы:
1. Государственные органы и должностные лица в субъектах РФ принимают множество различных нормативных правовых актов, как и федеральные органы государственной власти и их должностные лица.
2. Тот факт, что виды многих нормативных правовых актов субъектов рф совпадают с актами федерального уровня, следует оценивать как положительный, поскольку это один из факторов обеспечения общего и единого правового поля в государственном регулировании общественных отношений.
3. В то же время субъекты РФ принимают такие правовые акты, которые установлены федеральным законодательством или ими самими - в соответствии со СТ. 76 Конституции РФ. Это - уставы субъектов РФ, договоры по вопросам своей компетенции.
4. В основе разделения нормативных правовых актов субъектов РФ лежит, как и на федеральном уровне, тот же фактор, то есть право вые свойства актов, их соотношение в иерархии; принцип главенства закона и подчиненности всех других правовых актов сохраняет (должен сохранять) и здесь свою силу.
5. Некоторые отдельные виды нормативных правовых актов переходят при практическом применении в формы актов, то есть приобретают новое качество. Вид акта и его формы в отдельных случаях совпадают.