Правотворческая техника в Российской Федерации

Проводимая в России правовая реформа высветила целый ряд проблем, без решения которых невозможно создание эффективно действующей правовой системы. Одной из них является проблема совершенствования правотворческой техники.

Правотворческая техника, как известно, включает в себя средства и приемы, используемые при составлении текстов нормативных правовых актов и в ходе их систематизации. Именно благодаря этой технике нормы права находят свое закрепление в юридических документах, становятся официально действующими предписаниями.

На первый взгляд может показаться, что главным в нормативном правовом акте является его содержание. Однако на самом деле это далеко не так. В нормативном правовом акте в равной мере значимы как его содержание, так и его форма. Недооценка важности внешнего оформления правовых предписаний неизбежно ведет на практике к громоздкости, неконкретности, декларативности, противоречивости и неясности текстов нормативных правовых актов. Поэтому, наверно, не случайно в юридической литературе в последнее время довольно настойчиво проводится мысль о необходимости изменения отношения к оформлению нормативных правовых актов ¹ . Более того, предпринимаются попытки закрепить правила оформления правотворческих решений в законодательстве. В данной статье анализируются уже действующие законодательные акты, в которых есть положения о правотворческой технике, рассматриваются проекты таких актов, а также высказываются предложения по совершенствованию правовой регламентации подготовки текстов нормативных правовых актов.

На федеральном уровне, к сожалению, пока нет законодательного акта, в котором закреплялись бы правила правотворческой техники. Имеются только авторские проекты Федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", в которых формулируются такие правила ² . Однако отдельные регионы России, опережая федеральный центр, уже приняли акты такого рода. Правда, следует признать, что внимание в них правотворческой технике уделяется явно недостаточное (как впрочем и в проектах соответствующего федерального закона).

Среди действующих законов субъектов Российской Федерации о нормативных правовых актах детальнее всего требования к оформлению нормативных правовых актов излагаются, пожалуй, в Законе Иркутской области "О законах и иных областных нормативных правовых актах" ³ . Статья 24 этого закона ("Основные правила законодательной техники") содержит в себе правила оформления областных законов. Касаются эти правила главным образом языка областных законов и их структуры. Причем нужно заметить, что излагаются они в довольно абстрактной форме, а поэтому требуется их конкретизация. Тем не менее их наличие в законе и в таком виде оказывает определенное влияние на техническое состояние издаваемых в Иркутской области законодательных актов.

Рассмотрим конкретные правила законодательной техники, закрепленные в данном законе. "Тексты законов области, - гласит он, - излагаются простым и ясным языком. Как правило, не допускается употребление устаревших слов и выражений, образных сравнений, эпитетов. В законах области даются определения малоизвестных юридических, технических и других специальных терминов" (п. 1). Как нетрудно увидеть, обратившись к текстам областных законов, принятых после введения в действие Закона Иркутской области "О законах и иных областных нормативных правовых актах", законодатель стал более строго подходить к выбору языковых средств при документальном закреплении своих правотворческих решений. Особо следует обратить внимание на то, что во многих законах Иркутской области раскрывается содержание основных используемых в них понятий, что, конечно же, существенно облегчает понимание нормативного материала. Поэтому нет ничего удивительного в том, что законы Иркутской области с точки зрения доступности их для восприятия выгодно отличаются от законов многих других субъектов Российской Федерации.

Однако далеко не все правила законодательной техники, содержащиеся в рассматриваемом законе, должным образом соблюдаются в процессе выработки текстов областных законодательных актов. Вот одно из таких правил: "Статьи законов области могут подразделяться на абзацы, именуемые частями. В частях статей могут содержаться пункты и подпункты" (п. 3). Данное правило призвано внести единообразие в структуру статей разных областных законов. Следование ему при выработке текстов областных законов существенно упростило бы их использование и оформление на них ссылок.

Просмотрев значительное число законов Иркутской области, автор статьи не нашел ни одного закона, в котором упомянутое выше правило законодательной техники было бы соблюдено. Как в самом Законе Иркутской области "О законах и иных областных нормативных правовых актах", так и в других законах области статьи имеют иную (менее приемлемую чем предписана этим законом) структуру. Они подразделяются не на части (как того требует закон), а на пункты. Иногда в них выделяются такие структурные подразделения, как абзацы, которые законом не предусмотрены. Более того, в статьях областных законов встречаются нередко структурные подразделения, которые вообще не имеют никакого официального наименования. Например, в новой редакции статьи 56 Устава Иркутской области выделяются пункты. Второй ее пункт в свою очередь тоже имеет структурные подразделения - подпункты. При этом у первого и второго подпунктов данного пункта тоже есть структурные подразделения, имеющие буквенные обозначения ("а", "б", "в"). Как их именовать неясно. Это, естественно, затрудняет применение соответствующих законов области, ведет к расхождениям в названиях структурных подразделений их статей, а иногда даже делает невозможным оформление ссылок на конкретные правовые предписания (когда абзацы текста, в которых они содержатся, не имеют официальных наименований), что крайне нежелательно. Поэтому было бы хорошо, если бы законодатель соблюдал правила, установленные им самим.

Правила оформления иных областных нормативных правовых актов (Губернатора области, администрации области, областных ведомств) определяются, согласно Закону Иркутской области "О законах и иных областных нормативных правовых актах", Губернатором области (п. 4). Вряд ли это оправданно. Ведь законодательство Иркутской области должно представлять собой единый комплекс правовых предписаний. По этой причине нужны общие для всех видов нормативных правовых актов правила правотворческой техники, исходящие, что очень важно, именно от законодательного органа.

В Законе "О нормативных правовых актах Тверской области" ⁴ тоже предпринимается попытка сформулировать правила законодательной техники (п. 2 ст. 14). Однако эти правила (правильный выбор формы акта; логичная его структура; строгое использование юридических понятий, терминов; наличие обязательных реквизитов акта) настолько абстрактны, что вряд ли могут оказать существенную помощь при составлении текстов нормативных правовых актов. Таким образом, в данном законе, по сути дела, лишь декларируется то, что принятые нормативные правовые акты должны отвечать правилам законодательной техники.

Еще меньше внимания уделяется правотворческой технике в Законе "О нормативных правовых актах Республики Саха (Якутия)" ⁵ . В нем вообще нет специальных норм, содержащих правила законодательной техники, а только есть указание на то, в каких формах могут приниматься нормативные правовые акты (ч. 2 ст. 1).

Представляется, что в законодательстве каждого субъекта Российской Федерации должен быть закреплен исходящий от законодателя свод правил правотворческой техники. Причем нужно стремиться к унификации этих правил в разных регионах. Поэтому можно только приветствовать попытки выработки проекта модельного закона "О нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации" ⁶ , а также осуществляемую в последнее время специалистами в данной области разработку методики оформления нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации ⁷ . Было бы хорошо, если бы предпринимаемые в этом направлении усилия завершились подготовкой добротного текста модельного закона "О нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации", который бы приобрел силу официального документа. Это, несомненно, способствовало бы преодолению противоречий, существующих сейчас между правовыми системами разных субъектов Российской Федерации.

На федеральном уровне, как уже отмечалось выше, пока имеются лишь проекты Федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации". Среди них обращает на себя внимание проект такого закона, подготовленный специалистами Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации ⁸ . В данном проекте закона правилам законодательной техники посвящена уже целая глава ("Правила законодательной техники"), которая включает в себя 10 статей (ст. 45-54). Однако закрепленные в ней правила тоже нуждаются в уточнениях и дополнениях, поскольку содержат в себе ответы далеко не на все вопросы, которые возникают в ходе составления текстов нормативных правовых актов.

Следует заметить, что правила законодательной техники, содержащиеся в проекте закона, касаются не только федеральных законов. Они распространяют свое действие и на иные нормативные правовые акты.

Обратимся к тем статьям проекта закона, в которых содержатся наиболее важные правила правотворческой техники. Его 49 статья посвящена структуре статей (пунктов) нормативных правовых актов. "В законах Российской Федерации, - говорится в ней, - нормативные предписания излагаются в виде статей, имеющих порядковый номер" (п. 1). Далее сказано, что "статьи законов Российской Федерации могут подразделяться на абзацы, именуемые частями и имеющие порядковый номер. В частях статей могут содержаться пункты и подпункты" (п. 2). Такая структура статей федеральных законов представляется вполне приемлемой. Необходимо согласиться и с предлагаемыми авторами законопроекта наименованиями структурных подразделений статей федеральных законов. В действующем же федеральном законодательстве, пожалуй, только статьи двух законов имеют предлагаемую составителями законопроекта структуру. Структурные подразделения статей этих законов тоже именуются так, как предусмотрено законопроектом. Этими законами являются Конституция Российской Федерации и Уголовный кодекс Российской Федерации. Статьи же всех иных федеральных законов имеют иную (порой весьма разношерстную и неоправданно сложную) структуру. Ссылаться на положения этих законов бывает иногда довольно сложно. Дело нередко доходит до того, что даже юристы по-разному оформляют ссылки на одни и те же положения закона (по причине отсутствия официальных наименований некоторых структурных подразделений его статей). А это неизбежно приводит к тому, что лица, обратившиеся к документам, содержащим такие ссылки, воспринимают их неодинаково.

Очень важное положение содержится в статье 52 рассматриваемого проекта федерального закона. В ней сказано, что "в нормативных правовых актах не воспроизводятся повторно нормативные предписания, содержащиеся в действующих нормативных правовых актах той же юридической силы, если не предполагается соответствующие статьи (пункты) таких актов либо их части после включения их в принимаемый акт признать утратившими силу". Реализация этого положения в правотворческой практике могла бы содействовать значительному уменьшению объема действующих в стране нормативных правовых актов. К сожалению, субъекты правотворчества почему-то забывают о том, что законодательство должно представлять собой не механический набор нормативных правовых актов, а их стройную систему, в которой не должно быть ничего лишнего. Повторения нормативных предписаний, как справедливо утверждается в литературе, "лишь усложняют и загромождают правовой массив, приводят к неоправданному дублированию нормативного материала" ⁹ . Поэтому содержание нормативного правового акта должны составлять только оригинальные нормы права. В этих условиях наложение законодательного запрета на повторное воспроизведение нормативных предписаний было бы вполне оправданным.

Однако авторы характеризуемого проекта закона допускают возможность повторного воспроизведения в текстах нормативных правовых актов положений актов более высокой юридической силы. Вообще такого мнения придерживаются многие исследователи ¹⁰ . Считается вполне уместным, в частности, воспроизводить в нижестоящих актах положения Конституции Российской Федерации. Вряд ли с этим можно согласиться. И для предписаний такого рода не должно быть места в нормативных правовых актах более низкой юридической силы. Всякого рода повторное воспроизведение нормативного материала нужно считать нарушением правил правотворческой техники.

Следует заметить, что существуют и скрытые формы повторного воспроизведения нормативных положений, когда в тексте нормативного правового акта предписания иного правового документа подаются как оригинальные нормы права. Причем иногда осуществляется буквальное воспроизведение нормативного материала, а иногда в несколько измененном виде. В результате этого появляются акты-копии, которые ничего нового в законодательство не вносят. Очень часто такие акты издаются в субъектах Российской Федерации (когда, например, закон региона, по существу, переписывается с одноименного федерального закона или с соответствующего закона другого региона). Делать это, конечно же, нельзя. Законодательство субъекта Российской Федерации должно быть оригинальным.

Как показывают результаты проведенного в данной статье исследования, в России пока нет надлежащей нормативной базы, обеспечивающей подготовку текстов законов и иных нормативных правовых актов. Между тем в условиях отсутствия законодательного закрепления свода правил правотворческой техники невозможно достичь высокого технического уровня издаваемых актов. Поэтому существует потребность в выработке и официальном признании такого свода. Однако для этого потребуются немалые усилия как со стороны юридической науки, так и юристов-практиков.

Применение права - это властная деятельность уполномоченных на то государственных или иных органов, состоящая в рассмотрении конкретного юридического вопроса, дела и вынесения по нему индивидуального решения, обязательного для его адресатов. Обычно реализация права происходит без участия государства, его органов. Вместе с тем в некоторых типичных ситуациях возникает необходимость государственного вмешательства, без чего реализация права оказывается невозможной. Правоприменение это решение конкретного дела, жизненного случая, применение закона к конкретным лицам.

Признаки:

1. Осуществляется уполномоченными на то государственными органами и в пределах их компетенции.

2. Имеет индивидуальный характер (выносится в отношении конкретного юридического дела).

3. Указанное решение является обязательным для субъектов, которым оно адресовано, и для тех органов, которые должны его исполнять.

4. Правоприменительная деятельность носит властный характер, который проявляется не только в обязательности указанного решения для его адресатов, но и в обязательности требований правоприменителя к лицам, так или иначе причастным к рассмотрению дела (например, обязательность явки в суд свидетеля, ответчиков, экспертов по вызову суда, предоставление документов по его требованию).

5. Регламентируется процессуальными нормами.

Необходимо, когда:

1. Права позитивного характера не могут возникнуть без властного решения.

2. В случаях конфликтов сторон.

3. В случаях совершения правонарушения.

4. Когда иным способом нельзя установить, подтвердить наличие факта, имеющего юридической значение (юридического факта).