правительство: порядок формирование, структура, компетенция

Согласно Конституции РФ (ч. Зет. 95) в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Часть 2 ст. 96 Конституции РФ указывает, что порядок формирования Совета Федерации устанавливается федеральным законом.

5 декабря 1995 г. был принят Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», * который предусматривает, что в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности. Поскольку в ряде субъектов законодательный (представительный) орган состоит из двух палат, то установлено, что представитель от этого органа в Совете Федерации определяется совместным решением обеих палат.

* СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4869.

Таким образом, Совет Федерации состоит из 178 представителей 89 субъектов Российской Федерации.

Совет Федерации не имеет определенного срока легислатуры (полномочий). Его состав обновляется по мере проведения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Установленный федеральным законом от 5 декабря 1995 г. порядок формирования Совета Федерации, по мнению ряда исследователей, нельзя назвать самым удачным. * Во-первых, формирование Совета федерации по должностному принципу ставит под сомнение его представительный характер, так как члены Совета Федерации не избираются населением именно в качестве членов этой палаты Федерального Собрания. Часть из них избирается в качестве депутатов законодательных органов субъектов Федерации, а часть - в качестве глав исполнительной власти субъектов Федерации, а уже членами Совета Федерации они становятся по должности. Во-вторых, совмещение мандата парламентария (члена Совета Федерации) и должности главы исполнительной власти субъекта Федерации не вполне соответствует принципу разделения властей. В-третьих, Конституция РФ характеризует Совет Федерации как постоянно действующий орган, однако члены Совета Федерации, являющиеся руководителями органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, не могут работать на постоянной основе в данной палате Федерального Собрания.

Компетенция парламента складывается из функций (основных направлений деятельности) и полномочий (конкретных прав и обязанностей), которыми он обладает как орган, призванный осуществлять законодательную и представительную власть в конституционном механизме разделения властей.

Мировая практика функционирования парламентских институтов выработала три классические функции, свойственные парламентам:

1) принятие законов;

2) утверждение бюджета;

3) контроль за правительством.

Содержание третьей функции парламента различается в зависимости от существующей в данной стране формы правления. Так, в странах с парламентарной и смешанной формами правления понятие контроля подразумевает в первую очередь институт парламентской ответственности правительства. Президентским республикам такой институт неизвестен. Однако в президентских республиках (как и в парламентарных) существуют другие способы контроля за исполнительной властью. К ним, в частности, относятся: участие парламента в формировании правительства, дебаты по политике, проводимой правительством, парламентские расследования и слушания, депутатские запросы и т. д.

Контрольные функции Федерального Собрания Российской Федерации в отношении Правительства РФ, предоставленные ему Конституцией РФ, сводятся к следующему: Государственная Дума вправе решать вопрос о доверии Правительству РФ (п. «б» ст. 103), однако выражение недоверия Правительству РФ не влечет его автоматическую отставку. Вопрос об отставке Правительства РФ решает Президент РФ (ст. 117); Государственная Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ (п. «а» ст. 103); Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату для осуществления контроля за исполнением бюджета (ч. 5 ст. 101); Правительство РФ представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета (п. «а» ч. 1 ст. 114); депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации вправе обращаться к Правительству РФ с депутатским запросом (ст. 39 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). Члены Правительства РФ обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном Регламентами палат (ст. 38 вышеназванного закона).

Компетенция Федерального Собрания, кроме законотворческой функции, которая является исключительным полномочием Федерального Собрания в целом (она будет рассмотрена ниже), реализуется через раздельную (специальную) компетенцию его палат - Государственной Думы и Совета Федерации. Специальная компетенция предусматривает право одной палаты принимать решение по тому или иному вопросу в полном объеме.

В ст. 102 и 103 Конституции РФ содержится перечень вопросов, которые находятся в ведении соответственно Совета Федерации и Государственной Думы.

В компетенцию Совета Федерации входит решение следующих вопросов: 1) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

2) утверждение указов Президента РФ о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения;

3) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

4) назначение выборов Президента РФ;

5) отрешение Президента РФ от должности;

6) назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;

7) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;

8) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

По вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению Совета Федерации, Совет Федерации принимает постановления. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ.

В компетенцию Государственной Думы входит решение следующих вопросов:

1) дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

2) решение вопроса о доверии Правительству РФ;

3) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ;

4) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

5) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека;

6) объявление амнистии;

7) выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

По вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению Государственной Думы, Государственная Дума принимает постановления. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ.

Порядок рассмотрения вышеперечисленных вопросов подробно урегулирован Регламентами палат Федерального Собрания.

86 Понятие судебной власти. Судебная система Российской Федерации

Судебная власть. В соответствии с принципом разделения властей в Российской Федерации действует самостоятельная и независимая судебная власть, представленная совокупностью органов - судов, образующих судебную систему Российской Федерации.

Термин «судебная власть» употребляется в нескольких значениях. Во-первых, судебная власть - это деятельность судебных органов по осуществлению возложенных на них полномочий. Во-вторых, под судебной властью часто понимают совокупность судебных органов, судебную систему. В-третьих, с точки зрения принципа разделения властей, судебная власть - это определенная отрасль государственной деятельности, совокупность функций, решаемых государством в области разрешения правовых конфликтов.

Таким образом, предназначение судебной власти - разрешать различные правовые конфликты между членами общества, между человеком и государством. Судебная власть обладает рядом неотъемлемых признаков, отличающих ее от других ветвей власти в государстве:

1) судебная власть осуществляется особыми государственными органами - судами. Суды в Российской Федерации в совокупности образуют судебную систему;

2) судебная власть, согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства;

3) судебная власть осуществляется в соответствии с четко установленной процессуальной формой (надлежащей правовой процедурой);

4) решения органов судебной власти не могут быть пересмотрены органами других ветвей власти.

Сфера осуществления судебной власти складывается из двух главных элементов (форм осуществления судебной власти):

1) правосудие, под которым понимается деятельность суда по рассмотрению и разрешению гражданских, уголовных дел, а также дел из административных правонарушений;

2) судебный контроль. Судебная власть осуществляет судебный конституционный контроль (конституционная юстиция) и судебный административный контроль (административная юстиция). Конституционная юстиция заключается в контроле за соответствием законов, иных нормативных актов Конституции РФ. Конституционную юстицию в Российской Федерации осуществляют Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации. ^* В рамках административной юстиции суд контролирует законность актов и действий органов исполнительной власти и их должностных лиц. **

89 Конституционный суд как судебный орган, конституционного контроля, понятие, назначения.

К сфере регулирования конституционного права относится не все отношения, опосредующие деятельность судебных органов, а только основные принципы организации судебной власти, закрепленные в конституционно-правовом законодательстве. Эти принципы для удобства изложения можно разделить на несколько групп:

- принципы правового статуса судебных органов;

- принципы правового статуса судей;

- принципы судопроизводства (правосудия).

Принципы правового статуса судебных органов. Важнейшим принципом является установленное в ч. 1 ст. 118 Конституции РФ правило о том, что правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Это означает, что никакой другой орган не вправе присваивать себе функции судебной власти по рассмотрению и разрешению дел. Гарантия этого принципа заключается в установлении системы судов, действующих в государстве. Закон о судебной системе содержит перечень всех категорий действующих судов. Закон допускает возможность создания специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел, но только путем внесения изменений и дополнений в этот федеральный конституционный закон. Создание чрезвычайных судов не допускается.

Закон о судебной системе устанавливает в ч. 1 ст. 5, что суды осуществляют судебную власть самостоятельно, независимо от чьей бы то ни было воли, подчиняясь только Конституции РФ и закону. Этот принцип вытекает из установленного Конституцией разделения властей и обеспечивается рядом конституционных и законодательных положений. Одной из важнейших гарантий независимости суда является правило о финансировании судов только из федерального бюджета. Такое финансирование, согласно ст. 124 Конституции РФ, должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом.

В Российской Федерации не могут издаваться законы и иные нормативные правовые акты, отменяющие или умаляющие самостоятельность судов. Присвоение властных полномочий суда наказывается в соответствии с уголовным законом.

Важнейшим принципом организации судебной власти является обязательность судебных постановлений. Статья 6 Закона о судебной системе закрепляет, что вступившие в силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Неисполнение постановления суда, а равно иное проявление неуважения к суду влекут предусмотренную законом ответственность.

Принципы правового статуса судей. Принцип независимости суда дополняется установленным в Конституции РФ положением о том, что судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону. Данные положения являются гарантией права человека на судебную защиту его прав и свобод (ст. 46 Конституции РФ). Международный пакт о гражданских и политических правах закрепляет, что каждый имеет право на справедливое и публичное разбирательство уголовных и гражданских дел компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. (в редакции от 21 июня 1995 г.) «О статусе судей в Российской Федерации» * содержит систему гарантий независимости судей.

^* Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792; 1993. № 17. Ст. 606; САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5086; СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2399.

Независимость судьи обеспечивается: предусмотренной законом процедурой осуществления правосудия; запретом, под угрозой ответственности, чьего бы то ни было вмешательства в деятельность по осуществлению правосудия; установленным порядком приостановления и прекращения полномочий судьи; правом судьи на отставку; неприкосновенностью судьи; системой органов судейского сообщества; предоставлением судье за счет государства материального и социального обеспечения, соответствующего его высокому статусу.

Суд не связан актами государственных или иных органов, если он установит, что эти акты не соответствуют закону. В данном случае суд принимает решение в соответствии с законом. В случае обнаружившейся неопределенности в вопросе конституционности закона, примененного или подлежащего применению в деле, суд вправе обратиться в Конституционный Суд РФ с соответствующим запросом.

Несменяемость судей. В соответствии с Конституцией (ст. 121) полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены не иначе как в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом. Исчерпывающий перечень оснований прекращения полномочий судьи закреплен в Законе «О статусе судей в Российской Федерации».

Принципы судопроизводства. Основным принципом осуществления судопроизводства является принцип равенства всех перед законом и судом. Суды не отдают предпочтения каким-либо органам, лицам, участвующим в процессе сторонам по признакам их государственной, социальной, половой, национальной, языковой или политической принадлежности либо в зависимости от их происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, места рождения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а равно по другим не предусмотренным законом основаниям.

Конституция РФ в ст. 123 устанавливает, что разбирательство дел во всех судах открытое (принцип гласности судебного разбирательства). Данный принцип означает, что в зал судебного заседания свободно допускаются граждане, а решения суда всегда провозглашаются публично. Слушание дела в закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных федеральным законом. Не допускается (кроме случаев, установленных федеральным законом) заочное разбирательство уголовных дел.

Важнейшим принципом осуществления судопроизводства является его состязательность и равноправие сторон. Данный принцип выражается в том, что при осуществлении правосудия всегда четко разделяются две стороны, которые наделяются равными процессуальными правами (в уголовном процессе - прокурор, представляющий государственное обвинение, и подсудимый, его защитник; в гражданском процессе - истец и ответчик). Состязательность заключается в праве каждой стороны защищать свои интересы, выдвигать требования, доказывать обстоятельства. При этом суд не связан доводами какой-либо одной стороны, а обязан всесторонне, полно и объективно исследовать обстоятельства дела. В результате рассмотрения дела суд приходит к решению в пользу какой-то одной стороны, что и является результатом «состязания» сторон.

Законодательство устанавливает принцип участия граждан в осуществлении правосудия (ст. 8 Закона о судебной системе). Граждане имеют право участвовать в осуществлении правосудия в качестве присяжных, народных и арбитражных заседателей. Участие присяжных, народных и арбитражных заседателей в осуществлении правосудия является гражданским долгом. За время участия в осуществлении правосудия заседателям выплачивается вознаграждение из федерального бюджета. Перечень случаев, когда дела рассматриваются с участием заседателей устанавливаются Гражданским процессуальным, Арбитражным процессуальным и Уголовно-процессуальным кодексами.

Принцип национального языка судопроизводства закреплен в ст. 10 Закона о судебной системе. Общее правило, установленное в отношении языка судопроизводства, - оно ведется на русском языке - государственном языке Российской Федерации. На государственном языке республики, на территории которой находится суд, могут вестись судопроизводство и делопроизводство в судах общей юрисдикции, а также у мировых судей и в конституционных судах республик. Участвующим в деле лицам, не владеющим языком судопроизводства, обеспечивается право выступать и давать объяснения на родном языке либо на любом свободно избранном языке общения, а также пользоваться услугами переводчика.

92 Понятие, принципы, организационные формы осуществления местного самоуправления в РФ

В демократическом государстве разделение властей происходит не только по горизонтали - на законодательную, представительную и судебную ветви, но и по вертикали - на центральную и местную власть. В федеративном государстве такое разделение еще более дифференцируется: выделяются три уровня власти - центральная (федеральная), региональная (субъектов федерации) и местная власть. Наличие местных органов власти обусловливается тем, что центральная (и региональная) власть не в состоянии эффективно решать разноуровневые проблемы. Единообразный централизованный подход в управлении не может учесть всех особенностей большого количества местных сообществ, поэтому общепринятым в настоящее время является предоставление местным сообществам определенной автономии в решении «местных дел». Согласно ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении * под ним понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.^* СЗ РФ. 1996. № 36. Ст. 4466.

существует два основных подхода к определению природы местного самоуправления. «Общественная» теория местного самоуправления исходит из полного отделения друг от друга государственной власти и местного самоуправления. Содержанием деятельности местного самоуправления являются местные интересы, а государства - общенациональные интересы. Право на местное самоуправление — неотъемлемое право населения соответствующих территорий. Общественная теория местного самоуправления была характерна для первой половины XIX в. Во второй половине XIX в. возобладала «государственная» теория местного самоуправления, согласно которой местное самоуправление - это форма децентрализации государственной власти, осуществление по поручению государства в рамках, установленных государством, управления «местными делами» с использованием органов, которые формируются при непосредственном участии жителей соответствующих территорий. «Государственная» теория получила широкое распространение в конституционно-правовом регулировании местного самоуправления в различных странах. Данный подход нашел свое отражение и в принятой Советом Европы Европейской хартии местного самоуправления как документе, отражающем современные общедемократические стандарты регулирования местного самоуправления.

Конституционное законодательство Российской Федерации, однако, больше тяготеет к «общественной» теории местного самоуправления. Статья 12 Конституции РФ устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. (в редакции от 17 марта 1997 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» * определяет местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Статья 130 Конституции РФ закрепляет, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

^* СЗ РФ. 1995. № 35. Ст 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49.Ст5500;1997. №55.Ст. 1378.

В понятии местного самоуправления можно выделить несколько основных элементов (признаков):

1) содержанием местного самоуправления является деятельность населения по решению вопросов местного значения. Под населением в федеральном законе понимается население муниципального образования. В рамках осуществления местного самоуправления население муниципального образования занимается решением вопросов местного значения, то есть вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенных к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации и ее субъектов;

2) местное самоуправление - это самостоятельная деятельность населения. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Самостоятельность местного самоуправления определяется прежде всего его отделением от системы государственной власти. Кроме населения муниципального образования нет субъекта, которому бы подчинялись органы местного самоуправления. Конституция РФ специально подчеркивает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131), органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132);

3) местное самоуправление осуществляется населением под свою ответственность;

4) местное самоуправление осуществляется в двух формах, непосредственно (путем муниципальных выборов, местного референдума, участия в собраниях (сходах) граждан, народной правотворческой инициативы, обращений граждан, создания территориального общественного самоуправления) и через органы местного самоуправления (выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения);

5) местное самоуправление осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В данном признаке выражается принцип децентрализации — отсутствие единых, типовых подходов к управлению «местными делами», так как каждое муниципальное образование имеет свои исторические и местные традиции, определяемые различными: географическими, климатическими, демографическими, экономическими и другими факторами.

Местное самоуправление относится к основам конституционного строя, что означает невозможность его упразднения путем принятия поправок к Конституции РФ (гл. 8 «Местное самоуправление»). Положения гл. 1 «Основы конституционного строя» Конституции РФ могут быть пересмотрены только Конституционным Собранием.

Важным моментом в организации местного самоуправления в России является закрепление в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прав граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления.