2015-06-16
427
1. Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
2. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
♦
(1) Постановление от 30 ноября 1995 года № 16-П по делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года
(Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50. Ст. 4969)
Правовые категории в Постановлении: разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов; статус депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ; депутатская неприкосновенность и порядок ее лишения; организация и деятельность судебной системы; полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры.
Заявитель: Калининградская областная Дума (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения: нормы Временного положения, устанавливающие неприкосновенность депутатов Калининградской областной Думы в сфере уголовного, уголовно-процессуального, административного и административно-процессуального права и порядок лишения их неприкосновенности, с точки зрения соответствия этих норм конституционным положениям о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.
Позиция заявителя: данные положения подлежат действию вопреки официально принятым решениям органов судебной власти, поскольку вопрос о депутатской неприкосновенности урегулирован областной Думой в рамках конституционных полномочий законодательного органа субъекта Федерации.
Итоговый вывод решения: указанные положения не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 71 (пункты «г» и «о»), 72 (пункты «к», «н» части 1), 76 (части 1, 2 и 5), 77 (часть 1), 118, 120 (часть 1) и 129 (часть 5), поскольку вторгаются в исключительную компетенцию Федерации.
Решения Калининградской областной Думы и иных органов, основанные на этих положениях, не подлежат исполнению.
Федеральному Собранию надлежит урегулировать вопрос о статусе депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ, основных гарантиях беспрепятственного и эффективного осуществления депутатских полномочий.
Мотивы решения. Уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство находятся в исключительном ведении Федерации, в данных сферах регулирование осуществляется федеральными законами, действующими на всей территории Федерации. Самостоятельно урегулировав соответствующие аспекты статуса депутата, Калининградская областная Дума вторглась в сферу исключительной компетенции Федерации, на что не имела права.
Административное законодательство и административно-процессуальное находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, регулирование здесь осуществляется федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними актами субъектов РФ, которые не должны противоречить федеральным законам. Предусмотрев для депутатов изъятия из действующих норм федерального законодательства по вопросам административных правонарушений и административной ответственности, Калининградская областная Дума нарушила разграничение предметов ведения и полномочий.
Порядок организации и деятельности судебной власти, осуществление правосудия относятся к исключительной компетенции Федерации. Положения о невозможности привлечения депутатов Калининградской областной Думы к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, а также проведения задержания, обыска, ареста, личного досмотра и допроса без согласия самой Думы устанавливают особый, не предусмотренный Конституцией и федеральными законами порядок осуществления правосудия и судопроизводства, вторгаясь в сферу полномочий Федерации.
Федеральный законодатель закрепил принцип, согласно которому одной из гарантий деятельности депутата является обязательное подключение прокурора вышестоящего уровня при решении вопросов привлечения к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом. В связи с лишением депутата неприкосновенности Калининградская областная Дума установила особые полномочия и порядок деятельности прокурора области, тогда как, согласно Конституции, полномочия и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом.
(2) Постановление от 18 января 1996 года № 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края
(Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 4. Ст. 409)
Правовые категории в Постановлении: организация государственной власти в субъектах РФ; разделение властей; принцип единства государственной власти; формирование и прекращение полномочий органов государственной власти субъектов РФ, их должностных лиц; право выразить недоверие должностным лицам Администрации; компетенция органов государственной власти субъектов РФ; взаимодействие законодательной и исполнительной власти; законодательный процесс; право вето и промульгация законов.
Заявитель: Администрация Алтайского края (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения: положения одиннадцати статей Устава Алтайского края, регламентирующие вопросы образования краевых органов государственной власти, разграничения их полномочий и порядка взаимодействия.
Позиция заявителя: установленная оспариваемыми нормами система органов государственной власти края противоречит основам конституционного строя, принципу разделения властей, самостоятельности органов государственной власти, не обеспечивает право граждан участвовать в управлении делами государства, в частности в выборах Главы исполнительной власти края, нарушает единство системы органов государственной власти, а также установленный Конституцией порядок правового регулирования в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Итоговый вывод решения: соответствуют Конституции РФ следующие нормы Устава Алтайского края:
- относящие к компетенции Законодательного Собрания края установление порядка образования в крае внебюджетных и валютных фондов, утверждение положений об этих фондах, а также предусматривающие, что порядок получения и выдачи кредитов на хозяйственные и социальные цели устанавливается федеральными законами и законами края;
- относящие к компетенции Законодательного Собрания утверждение схемы управления краем и структуры Администрации, внесение в них изменений и дополнений;
- о том, что деятельность Законодательного Собрания не может быть приостановлена или досрочно прекращена решением любого органа государственной власти РФ; это возможно лишь по решению самого Законодательного Собрания;
- о возможности отстранения от должности Главы Администрации края на основании решений судов общей юрисдикции или краевого арбитражного суда, подтверждающих наличие в его действиях признаков грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, Устава, законов края, однако при условии, что это положение предполагает освобождение Главы Администрации от должности лишь на основании вступившего в силу решения суда о незаконности его действий или решений либо временное отстранение от должности до вынесения приговора по обвинению в совершении преступления;
- о праве Законодательного Собрания выражать недоверие должностным лицам Администрации, как не устанавливающие обязательность ухода в отставку должностных лиц, которым выражено недоверие;
- об обязанности Главы Администрации ежегодно представлять Законодательному Собранию доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной государственной власти края постольку, поскольку данное положение не вводит общую подотчетность исполнительной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти.
Не соответствуют Конституции РФ, ее статье 10, следующие нормы Устава Алтайского края:
- предусматривающие полномочие Председателя Законодательного Собрания подписывать законы края;
- требующие согласия Законодательного Собрания на освобождение Главой Администрации от должности перечисленных в ней должностных лиц;
- о праве Законодательного Собрания утверждать структуру Совета Администрации;
- об избрании Главы Администрации Законодательным Собранием, как противоречащую статьям 3 (часть 2), 5 (часть 3), 10 и 77 Конституции РФ.
Мотивы решения. Конституционный Суд, подтверждая конституционное право субъектов Федерации устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных нормативных актов, особо подчеркнул, что такие акты должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти (часть 1 статьи 77), другим положениям федеральной Конституции и конкретизирующим их федеральным правовым актам. На основе интерпретации конституционных норм в Постановлении был сформулирован ряд правовых позиций, касающихся организации государственной власти в субъектах РФ.
Определяющей является правовая позиция, согласно которой: (а) конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. Это означает, что (б) государственная власть в субъектах РФ должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, единства государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, самостоятельности их органов. (в) Разделение властей предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно их взаимодействие.
(г) Поскольку федеративное устройство РФ основано на единстве системы государственной власти, органы государственной власти в субъектах РФ формируются на тех же принципах, что и федеральные. Из смысла конституционных норм следует, что высшее должностное лицо субъекта РФ получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно.
(д) Органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений.
(е) Недопустимо также устанавливать нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение.
(ж) К нарушению баланса властей в сфере законотворчества приводит принятие и промульгация (подписание и обнародование) законов одним и тем же органом. Право Главы Администрации подписать и обнародовать закон, а также его право вето в отношении принятого закона может уравновесить закрепление порядка преодоления вето Главы Администрации законодательным органом.
На основе этих правовых позиций Конституционный Суд дифференцированно оценил оспоренные положения Устава Алтайского края, признав одни из них конституционными, а другие - не соответствующими конституционным принципам народовластия, разделения властей, федеративного устройства, организации власти в субъектах Федерации.
Особые мнения по данному делу представили судьи Н. В. Витрук, Г. А. Гаджиев, Ю. Д. Рудкин.
(3) Постановление от 1 февраля 1996 года № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области
(Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 7. Ст. 700)
Правовые категории в Постановлении: организация государственной власти в субъектах РФ; разделение властей; компетенция органов государственной власти субъектов РФ; разграничение полномочий и взаимодействие законодательной и исполнительной власти; нормотворческая компетенция субъектов РФ; законодательный процесс; устав субъекта РФ; назначение и освобождение от должности руководителей органов исполнительной власти; судебная система; назначение судей; образование органов местного самоуправления.
Заявитель: Администрация Читинской области (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения: взаимосвязанные положения тринадцати статей Устава Читинской области, регламентирующие вопросы формирования органов государственной власти области, разграничения их полномочий и порядка взаимодействия.
Позиция заявителя: предусмотренный оспариваемыми положениями порядок формирования и полномочия органов государственной власти области противоречат основам конституционного строя, в том числе принципам разделения властей и самостоятельности органов государственной власти, содержащимся в Конституции РФ предписаниям о разграничении предметов ведения в РФ, о порядке организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ.
Итоговый вывод решения: соответствуют Конституции РФ следующие положения Устава Читинской области:
- согласно которым Устав области имеет высшую юридическую силу по отношению к правовым актам области;
- устанавливающие право областной Думы на участие в формировании исполнительного органа власти;
- согласно которым областная Дума устанавливает порядок организации и деятельности исполнительного органа власти области;
- в соответствии с которыми Дума по представлению Главы Администрации утверждает проекты областного бюджета, отчетов о его исполнении, схем управления областью и структуры органов Администрации области, а Глава Администрации в установленном порядке обнародует принятый областной Думой закон;
- о том, что судебная система области входит в судебную систему РФ;
- согласно которым до принятия федеральных законов, определяющих основы правового регулирования по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, субъекты РФ вправе принимать законы и иные нормативные акты самостоятельно;
- о том, что если глава Администрации области в установленный срок не обнародует и не отклонит закон, то закон обнародуется Думой;
- устанавливающие, что при повторном принятии закона, ранее отклоненного Главой Администрации, последний обязан обнародовать закон в течение семи дней;
- о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
- о том, что организация исполнительной власти области в течение шести месяцев должна быть приведена в соответствие с положениями Устава и на их основании проводятся выборы Главы Администрации области.
Не соответствуют Конституции РФ следующие нормы Устава Читинской области:
- в соответствии с которыми принятые областные законы подписываются Председателем областной Думы, как не соответствующие статьям 5 (часть 3) и 10 Конституции РФ;
- об утверждении областной Думой освобождения руководителей органов Администрации области, а также о подотчетности Администрации области областной Думе, как не соответствующие статье 10 Конституции РФ;
- о согласовании областной Думой назначения на должность председателя областного суда, председателя областного арбитражного суда, как не соответствующие статье 128 Конституции РФ;
- о согласовании назначения и освобождения от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти во всех случаях, а не только в предусмотренных Конституцией РФ или федеральным законом, как не соответствующие статье 78 (часть 1) Конституции РФ;
- предписывающие органам местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы, как не соответствующие статьям 12 и 131 (часть 1) Конституции РФ.
Мотивы решения. Конституционный Суд, подтверждая конституционное право субъектов РФ устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных нормативных актов, особо подчеркнул, что такие акты должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти (часть 1 статьи 77), другим положениям Конституции РФ и конкретизирующим их федеральным правовым актам. На основе интерпретации конституционных норм в Постановлении был сформулирован ряд правовых позиций, касающихся организации государственной власти в субъектах РФ.
Определяющей явилась правовая позиция, согласно которой (а) конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ исходили в основном из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. Это означает, что (б) государственная власть в субъектах РФ должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, единства системы государственной власти, а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, самостоятельности их органов. (в) Разделение властей предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, подконтрольности одной ветви власти другой, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно их взаимодействие. (г) Поскольку федеративное устройство РФ основано на единстве системы государственной власти, органы государственной власти в субъектах РФ формируются на тех же принципах, что и федеральные (см.: Постановление от 18 января 1996 года № 2-П).
(д) Недопустимо устанавливать норму, ставящую исполнительную власть в подчинение представительному органу, что не исключает обязанности исполнительной власти отчитываться в установленном порядке по определенным вопросам перед представительной властью. (е) К нарушению баланса властей в сфере законодательного процесса приводят принятие и промульгация (подписание и обнародование) законов одним и тем же органом, исключение необходимости подписания законов высшим должностным лицом субъекта РФ.
Относительно компетенции субъектов РФ в области нормотворчества Конституционный Суд установил, что (ж) устав субъекта РФ занимает высшее место в иерархии нормативных актов, принимаемых субъектом РФ, что не означает его верховенства по отношению к Конституции РФ и федеральным законам, которым он не может противоречить.
(з) До принятия федеральных законов, определяющих основы правового регулирования по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, в частности в сфере организации власти, выборов Главы исполнительной власти, субъекты РФ вправе сами урегулировать соответствующий вопрос, что вытекает из природы совместной компетенции. После издания федерального закона по предмету совместного ведения нормативные акты субъекта РФ должны быть приведены в соответствие с ним.
(и) Допустимость использования понятия «судебная система области», если оно не означает создания какой-то особой областной судебной системы наряду с единой судебной системой РФ, которая установлена и действует на основе соответствующих предписаний Конституции и законодательства РФ.
(к) Из Конституции не вытекает и обязанность согласования с субъектами РФ назначения федеральных судей, руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти.
(л) Из Конституции и федерального законодательства следует, что в обязательном порядке создаются только выборные органы местного самоуправления, а иные - по усмотрению местных сообществ, а также, что (м) законодательный орган субъекта РФ вправе в пределах принадлежащих ему полномочий посредством закона наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Особое мнение по данному делу представил судья Н. В. Витрук.
(4) Постановление от 30 апреля 1996 года № 11-П по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом
(Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 19. Ст. 2320)
Правовые категории в Постановлении: единство системы органов исполнительной власти; назначение выборов глав органов исполнительной власти субъектов РФ; организация исполнительной власти в субъектах РФ; полномочия Президента РФ по изданию указов, восполняющих пробелы в законодательстве; подписание и обнародование законов субъектов РФ; разделение властей.
Заявители: Государственная Дума Федерального Собрания, Курганская областная Дума, Законодательное Собрание Камчатской области (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения: пункт 2 Указа от 3 октября 1994 года, устанавливающий, что назначение на должность и освобождение от должности глав администраций субъектов РФ и применение к ним мер дисциплинарной ответственности производятся указами Президента РФ, а также предусматривающий, что вопрос о назначении выборов глав администраций решается Президентом РФ; пункт 2.3 Положения о главе администрации, согласно которому законы, принятые законодательным (представительным) органом субъекта РФ, подписываются и обнародуются главой исполнительной власти данного субъекта.
Позиция заявителей: пункт 2 Указа противоречит статье 77 (часть 1) Конституции РФ, так как вопрос организации органов исполнительной власти субъектов РФ должен решаться на основании федерального закона (в его отсутствие - на основании Закона РСФСР от 24 октября 1991 года «О выборах главы администрации»), а не иных нормативных правовых актов, включая указы Президента РФ; пункт 2.3 Положения противоречит принципу разделения властей в РФ.
Итоговый вывод решения: оспоренные нормативные положения не противоречат Конституции РФ.
Мотивы решения. Согласно Конституции РФ, ее статьям 72 (пункт «н» части 1), 77 (часть 1), система органов государственной власти в субъектах РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. До принятия такого федерального закона субъекты РФ вправе принимать свои законы в порядке опережающего правового регулирования с условием приведения их в соответствие с федеральным законом после его принятия. Оспариваемый Указ Президента не умаляет данного права субъектов РФ, а действует в отношении них лишь в случае, когда собственное законодательное регулирование организации системы органов государственной власти в субъекте РФ отсутствует. Указ не отрицает принципа выборности глав исполнительной власти, вытекающего из взаимосвязанных статей 3 (часть 2) и 32 Конституции.
При наличии надлежащей законодательной базы субъект РФ сам определяет порядок формирования исполнительных органов государственной власти и не может быть лишен права самостоятельно назначать и проводить выборы главы исполнительной власти, а препятствующие такому праву решения могут быть обжалованы в каждом конкретном случае в суды общей юрисдикции.
Президент в соответствии со статьей 80 Конституции РФ является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов. Оспоренные положения Указа не претендуют на роль установления общих принципов организации исполнительных органов государственной власти, о которых говорит статья 77 Конституции. Указ носит временный характер.
Участие главы исполнительной власти в законодательном процессе (подписание и обнародование законов, право вето) соответствует принципам разделения властей и единства системы государственной власти (статьи 5 (часть 3), 10 Конституции РФ) и закреплено применительно к законодательному процессу на федеральном уровне (статьи 84 (пункт «д»), 107 и 108 Конституции РФ).
Особое мнение по данному делу представил судья В. О. Лучин.
(5) Постановление от 24 декабря 1996 года № 21-П по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы»
(Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 2. Ст. 348)
Правовые категории в Постановлении: разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; организация системы органов государственной власти субъектов РФ; формы непосредственной демократии; институт отзыва депутата; право избирать и быть избранным в органы государственной власти; ограничение прав и свобод.
Заявитель: Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения: Закон Московской области от 28 апреля 1995 года, устанавливающий не предусмотренный федеральным законодательством институт отзыва депутата, с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.
Позиция заявителя: субъекты РФ лишены права предусматривать в своих законах иные, нежели это предусмотрено в Федеральном законе «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», основания прекращения полномочий депутата, в том числе его отзыв, поскольку, согласно Конституции РФ, система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Итоговый вывод решения: оспоренный Закон в части установления института отзыва депутата соответствует Конституции РФ с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.
Мотивы решения. Согласно Конституции РФ, субъекты РФ вправе устанавливать систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими прин- ципами организации представительных и исполнительных органов госу- дарственной власти, установленными федеральным законом. До принятия соответствующего федерального закона субъекты РФ могут осуществлять самостоятельное правовое регулирование по предметам совместного ведения, включая установление принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, если это не противоречит основам конституционного строя и не отменяет и не умаляет права и свободы человека и гражданина.
Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», на который ссылается заявитель, не устанавливает общие для федерального парламента и органов народного представительства в субъектах РФ принципы организации, и поэтому отсутствие в нем института отзыва депутата не препятствует установлению этого института законом субъекта РФ.
Субъект РФ в отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти вправе учредить институт отзыва депутата представительного органа. Установление законом субъекта РФ данного института не нарушает предусмотренное Конституцией РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, а также не может квалифицироваться как ограничение прав и свобод человека и гражданина, поскольку содержанием прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти охватывается только процесс избрания, а не последующие отношения между депутатами и избирателями.
Вместе с тем, по смыслу Конституции, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т. п. Сама процедура отзыва должна гарантировать защиту прав депутата и всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву.
Особые мнения по данному делу представили судьи М. В. Баглай, Н. В. Витрук, А. Л. Кононов, Т. Г. Морщакова.
(6) Постановление от 10 декабря 1997 года № 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области
(Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5877)
Правовые категории в Постановлении: организация государственной власти в субъектах РФ; разграничение полномочий и взаимодействие между законодательной и исполнительной властью в субъекте РФ; разграничение полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов; разделение властей; формирование органов государственной власти субъектов РФ; законодательный процесс; неприкосновенность депутата законодательного органа субъекта РФ; срок исполнения председателем законодательного органа субъекта РФ своих полномочий; основания досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти субъекта РФ.
Заявитель: Президент РФ (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения: положения Устава Тамбовской области, регламентирующие вопросы образования органов государственной власти области, разграничения их полномочий и порядка взаимодействия, а также неприкосновенности депутатов областной Думы.
Позиция заявителя: оспариваемые нормы не соответствуют таким основам конституционного строя, как народовластие; осуществление государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную и признание их самостоятельности; признание единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов в качестве оснований федеративного устройства РФ (статьи 3, 5 (часть 3) и 10 Конституции РФ).
Итоговый вывод решения: соответствуют Конституции РФ следующие положения Устава Тамбовской области:
- об отнесении к ведению области финансового, валютного, кредитного регулирования в пределах компетенции области, поскольку это положение содержит оговорку «в пределах компетенции области», не затрагивает прерогативы федеральных органов государственной власти и при условии, что эти полномочия области определены в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством;
- о неприкосновенности депутатов, поскольку Устав не исключает привлечение депутатов областной Думы к уголовной и административной ответственности, установленной федеральным законом;
- о предварительном согласовании с областной Думой назначения на должность Главой Администрации области первых заместителей Главы Администрации области при условии, что увольнение указанных должностных лиц входит в полномочия Главы Администрации области, а не областной Думы;
- о подписании председателем областной Думы принятых в установленном порядке областной Думой законов при условии, что они промульгируются (подписываются и обнародуются) Главой Администрации области;
- об определении структуры, порядка формирования, полномочий и организации работы структурных подразделений Администрации области Уставом области, положениями об этих органах, федеральным и областным законодательством при условии, что этим регулированием обеспечивается действие принципа разделения властей и самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти.
Не соответствуют Конституции РФ следующие положения Устава Тамбовской области:
- об утверждении областной Думой руководителя органа внутренних дел области, как противоречащие статьям 5 (часть 3), 72 (пункты «б», «л» части 1) и 77 (часть 2) Конституции РФ;
- об исполнении председателем областной Думы своих обязанностей до избрания председателя областной Думы нового созыва, как противоречащие статьям 3 (часть 1) и 32 (часть 1) Конституции РФ;
- о прекращении полномочий Главы Администрации области досрочно в случае его выезда на постоянное место жительства за пределы области, как противоречащие статьям 27 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции РФ;
- о подотчетности и подконтрольности Администрации области областной Думе, не определяющие исчерпывающим образом контрольные полномочия областной Думы, как противоречащие статье 10 Конституции РФ.
Мотивы решения. Конституционный Суд подтвердил в контексте оценки конкретных норм Устава сформулированные ранее правовые позиции о том, что:
(а) участие законодательного органа в формировании органа исполнительной власти, в частности путем предварительного согласования с последним кандидатур на должность первых заместителей Главы Администрации области, не противоречит принципу разделения властей и самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти;
(б) законодательное определение схемы управления областью, структуры органов Администрации области, порядка организации и деятельности исполнительного органа власти соответствует конституционным задачам законодательного органа, но исполнительная власть на этой основе вправе принимать собственные подзаконные правовые акты;
(в) контроль со стороны законодательного органа за деятельностью органов исполнительной власти допустим, но в юридически точных пределах, сферах и формах, без умаления статуса исполнительной власти, так как иное приводило бы к утрате самостоятельности исполнительного органа власти, что несовместимо с принципом разделения властей;
(г) промульгация областных законов – функция Главы Администрации области, что, однако, не исключает их подписания председателем законодательного органа при условии, что данная подпись имеет значение лишь для удостоверения подлинности текста закона и является свидетельством принятия его законодательным органом (см.: Постановления от 18 января 1996 года № 2-П; от 1 февраля 1996 года № 3-П).
Регламентируя неприкосновенность депутатов законодательного органа субъектов РФ, законодательство субъектов РФ не может исключать возможность привлечения депутата к уголовной либо административной ответственности, установленной федеральным законодателем, и тем самым устанавливать какой-либо иной порядок осуществления правосудия, чем тот, который предусмотрен Конституцией РФ и федеральным законом (см.: Постановление от 30 ноября 1995 года № 16-П).
В отношении других вопросов Конституционный Суд пришел к следующим выводам:
(д) органы государственной власти субъектов РФ могут участвовать в финансовых, валютных и кредитных отношениях, имеющих общефедеральное значение, в той мере и постольку, в какой и поскольку это предусмотрено и допускается федеральными законами, иными федеральными правовыми актами, то есть не затрагивает прерогатив федеральных органов;
(е) учитывая, что руководитель органа внутренних дел субъекта РФ входит в единую систему исполнительной власти в РФ, приоритетное значение при его назначении имеет решение федерального органа исполнительной власти - МВД России, возглавляющего соответствующую систему. Региональный орган власти при согласовании вправе высказать свое мнение по поводу кандидатуры, но не утверждать ее;
(ж) субъект РФ не вправе предусматривать в качестве основания досрочного прекращения полномочий Главы Администрации области его выезд на постоянное место жительства за пределы области, так как федеральное законодательство не устанавливает ограничений в зависимости от места жительства применительно к возможности занятия гражданином РФ должности Главы Администрации субъекта РФ и исполнения им соответствующих полномочий;
(з) продление исполнения обязанностей председателя областной Думы до избрания председателя областной Думы нового созыва означает, по существу, необоснованное продление депутатских полномочий и является нарушением рамок законной легислатуры, что связано с утратой права на представительство народа, а потому противоречит принципу народовластия и праву граждан РФ участвовать в управлении делами государства через своих представителей.
Особое мнение по данному делу представил судья Б. С. Эбзеев.
(7) Постановление от 4 апреля 2002 года № 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
(Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 15. Ст. 1497)
Правовые категории в Постановлении: разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов; меры федерального воздействия в отношении органов государственной власти (должностных лиц) субъектов РФ; досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа и высшего должностного лица субъекта РФ; формирование органов исполнительной власти в случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ; временное отстранение высшего должностного лица от исполнения обязанностей в случае предъявления ему обвинения в совершении преступления.
Заявители: Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Совет Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения: положения оспоренного Федерального закона, в которых устанавливаются непосредственно не закрепленные Конституцией РФ меры федерального воздействия, применяемые в случаях неисполнения судебных решений о признании нормативных правовых актов субъектов РФ не соответствующими Конституции РФ и федеральным законам, а именно досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти и высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, а также досрочное прекращение каждым из этих органов полномочий другого в связи с отказом от приведения принятого им нормативного правового акта в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией, уставом субъекта РФ.
Позиция заявителей: применение к законодательному (представительному) и исполнительному органам государственной власти субъекта РФ мер федерального воздействия в случае неисполнения судебных решений о признании нормативных правовых актов субъектов РФ не соответствует Конституции РФ и федеральным законам не может быть урегулировано на уровне федерального закона, так как данное регулирование отсутствует в Конституции РФ, в силу чего соответствующие положения Федерального закона противоречат статьям 72, 73, 76 и 77 Конституции РФ; положения о возможности досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ по решению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ и отставки последнего в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом субъекта РФ, а также о возможности принятия законодательным (представительным) органом решения о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ нарушают принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и противоречат статьям 11, 73 и 77 Конституции РФ, поскольку осуществляют регулирование, не относящееся к общим принципам организации органов государственной власти субъектов РФ, и препятствуют субъектам РФ самостоятельно устанавливать взаимоотношения этих органов.
Итоговый вывод решения: оспоренные положения не противоречат Конституции РФ в их конституционно-правовом смысле, выявленном в настоящем Постановлении.
Мотивы решения. Осуществление Российской Федерацией принадлежащих ей в соответствии с пунктом «а» статьи 71 и пунктом «а» части 1 статьи 72 Конституции РФ полномочий по защите Конституции и контролю за ее соблюдением, а также за соблюдением федеральных законов не может не предполагать наступления для органов государственной власти субъектов РФ - в случае невыполнения ими указанной конституционной обязанности - негативных правовых последствий, включая применение мер федерального воздействия.
По смыслу положения о досрочном прекращении полномочий (роспуске) законодательного (представительного) органа субъекта РФ и о порядке отрешения высшего должностного лица субъекта РФ от должности исходя из их места в системе федеральных законодательных актов, предполагается, что процедура реализации данной меры федерального воздействия, завершающаяся принятием федерального закона (при роспуске законодательного органа) или изданием указа Президента РФ (при отрешении высшего должностного лица от должности), включает в себя в качестве обязательных элементов решение суда о признании нормативного акта субъекта РФ не соответствующим Конституции и федеральным законам, а также решение суда, которым подтверждается уклонение от исполнения первоначального судебного акта и признается необходимость федерального воздействия в целях его исполнения. При этом данная мера федерального воздействия не может быть реализована в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта субъекта РФ (нормативного акта высшего должностного лица либо исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) федеральному регулированию, поскольку ее применение обусловлено обязательностью подтверждения в судебном порядке того, что неправомерный нормативный акт и его несвоевременное устранение из правовой системы РФ повлекли массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ.
Конституционный Суд подтвердил выраженные им ранее правовые позиции, согласно которым:
(а) прекращение полномочий органа власти именно законом является существенной гарантией (см.: Постановление от 16 октября 1997 года № 14-П);
(б) существует возможность принятия федеральных законов особого, по сути распорядительного, характера (см.: Постановление от 20 июля 1999 года № 12-П);
(в) досрочное прекращение полномочий выборных должностных лиц исполнительной власти субъектов РФ в связи с их незаконными решениями и действиями (бездействием) в принципе допустимо (см.: Постановления от 18 января 1996 года № 2-П; от 7 июня 2000 года № 10-П; Определение от 14 января 1999 года № 37-О);
(г) обеспечение соразмерности федерального воздействия негативным последствиям нарушения субъектами РФ конституционной обязанности следовать Конституции РФ и федеральным законам - при наличии подтвержденных судебными решениями законодательно предусмотренных оснований - является условием признания предусмотренных рассматриваемым Федеральным законом мер федерального воздействия соответствующими Конституции РФ и конституционной характеристике Российской Федерации как правового государства (см.: Постановления от 11 марта 1998 года № 8-П; от 12 мая 1998 года № 14-П; от 15 июля 1999 года № 11-П);
(д) принятие федерального закона о досрочном прекращении полномочий (роспуске) законодательного (представительного) органа субъекта РФ – даже при наличии установленных в судебном порядке оснований применения данной меры федерального воздействия - представляет собой не обязанность, а право федерального законодателя, реализующего таким образом политическую волю Российской Федерации (см.: Постановления от 16 октября 1997 года № 14-П; от 1 декабря 1999 года № 17-П).
Конституционный Суд признал не противоречащими Конституции РФ положения об отставке высшего исполнительного органа субъекта РФ в связи с отрешением Президентом РФ высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ от должности, поскольку эти положения во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 17 и подпунктом «в» пункта 7 статьи 18 Федерального закона направлены на беспрепятственное осуществление вновь избранным высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта РФ полномочия самостоятельно формировать возглавляемый им орган.
В отношении возможности выражения недоверия высшему должностному лицу и досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа Конституционный Суд подтвердил правовую позицию (см.: Определение от 8 июня 2000 года № 91-О), согласно которой положения, относящиеся к возможности применения соответствующих мер воздействия, затрагивают существенные стороны взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти в РФ; они призваны обеспечивать стабильность функционирования представительной демократии в России как федеративном правовом государстве и единство системы государственной власти и, следовательно, относятся к общим принципам, а потому в соответствии с частью 1 статьи 77 Конституции РФ подлежат закреплению именно в федеральном законе. При этом, однако, должна быть предусмотрена система гарантий от необоснованного одностороннего прекращения полномочий соответствующего органа (должностного лица).
Закрепление соответствующих отношений в федеральном законе не препятствует конкретизации их регулирования в конституциях, уставах и законах субъектов РФ.
В отношении права Президента РФ по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить высшее должностное лицо субъекта РФ от исполнения обязанностей в случае предъявления ему обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления Конституционный Суд подтвердил сформулированную им ранее правовую позицию (см.: Постановление от 18 января 1996 года № 2-П), в силу которой допускается временное отстранение от должности высшего должностного лица субъекта РФ на период расследования в от- ношении него уголовного дела - до вынесения приговора по обвинению в совершении преступления. Временное отстранение такого лица от должности не в общем, а в специальном порядке не является произвольным отступлением от принципа равенства перед законом и судом. Лицо, занимая высокую публичную должность, добровольно соглашается с особенностями публично-правового статуса, связанными с такой должностью; вместе с тем оно в любом случае не лишается возможности судебного обжалования временного отстранения от должности (см.: Постановление от 23 марта 1999 года № 5-П).
Особые мнения по данному делу представили судьи Н. В. Витрук, Г. А. Гаджиев, Т. Г. Морщакова, В. Г. Ярославцев.
(8) Постановление от 12 апреля 2002 года № 9-П по делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
(Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 16. Ст. 1601)
Правовые категории в Постановлении: разделение властей; неприкосновенность депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ; разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; привлечение депутата к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке.
Заявители: гражданин А. П. Быков (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ), Верховный Суд РФ, Законодательное Собрание Красноярского края (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения: положения Федерального закона, касающиеся неприкосновенности депутата законодательного органа субъекта РФ.
Позиция заявителей: гражданин А. П. Быков и Законодательное Собрание Красноярского края считают, что положения Федерального закона о депутатской неприкосновенности соответствуют Конституции РФ; по мнению Верховного Суда РФ, закрепленный Федеральным законом институт неприкосновенности депутата законодательного органа субъекта РФ, в том числе необходимость получения согласия законодательного органа субъекта РФ на осуществление в отношении депутата уголовного и административного преследования, противоречит Конституции РФ, ее статьям 15, 91, 98 и 122.
Итоговый вывод решения: соответствуют Конституции РФ положения Федерального закона:
- согласно которым депутат законодательного органа субъекта РФ обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий, поскольку ими закрепляется принцип парламентской неприкосновенности в качестве гарантии беспрепятственного осуществления депутатских полномочий;
- о недопустимости привлечения депутата к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий, кроме случаев, когда со стороны депутата были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.
Не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 10, 19 (часть 1), 46 (часть 1), 118 и 126, положения Федерального закона:
- в той мере, в какой ими устанавливается запрет на привлечение депутата к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и на осуществление обусловленных этим мер уголовно-процессуального и административно-процессуального характера без согласия законодательного органа субъекта РФ;
- согласно которым в случае возбуждения дела, предусматривающего уголовную или административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий депутата, не связанных с осуществлением им своих полномочий, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям такое дело не может быть передано в суд без согласия законодательного органа субъекта РФ, а также положение, на основании которого для получения такого согласия прокурор субъекта РФ вносит представление в законодательный орган субъекта РФ.
Мотивы решения. Институт парламентской неприкосновенности предполагает надлежащую защиту депутата при осуществлении им собственно депутатской деятельности (реализации депутатских прав, выполнении депутатских обязанностей), но не иной деятельности депутата.
Поэтому депутата нельзя привлечь к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, за выступления в парламенте и позицию, выраженную при голосовании, а также за другие действия, обусловленные статусом депутата. При этом в силу общеправового принципа недопустимости злоупотребления правом неприкосновенность не может служить основанием освобождения от ответственности за публичные оскорбления, клевету и другие подобные им не совместимые с предназначением данного института и со статусом депутата правонарушающие деяния, предусматриваемые федеральным законом.
Вопрос о неприкосновенности депутатов в той мере, в какой он затрагивает сферу действия уголовного и уголовно-процессуального законодательства и основные принципы административной ответственности, относится к ведению РФ (см. также: Постановления от 30 ноября 1995 года № 16-П; от 20 февраля 1996 года № 5-П; от 10 декабря 1997 года № 19-П). Законодатель субъекта РФ, регулируя в пределах своей компетенции вопросы статуса депутата, не может предусматривать освобождение его от уголовной и административной ответственности, установленной федеральным законом, поскольку это было бы вторжением в сферу ведения и полномочий РФ. Поэтому для депутатов законодательных органов субъектов РФ особые условия привлечения к уголовной и административной ответственности законами субъектов РФ устанавливаться не могут. Федеральный же законодатель, принимая соответствующий нормативный акт, должен соблюдать требования Конституции РФ, составляющие конституционно-правовую основу такого регулирования.
Из положений статей 71 (пункт «о»), 72 (пункт «к» части 1), 76 (части 1 и 2) во взаимосвязи со статьями 1 (часть 1), 3 (части 1, 2 и 3), 5 (часть 3), 10 и 11 Конституции РФ следует, что федеральный законодатель, закрепляя принцип неприкосновенности депутатов в субъектах РФ, не может освобождать их от уголовной и от административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, но вправе предусмотреть особые условия привлечения их к такой ответственности, в частности участие прокурора вышестоящего уровня в принятии решения и обязательность согласия суда на проведение соответствующих процессуальных действий.
Применительно к институту неприкосновенности ограничение полномочий судебной власти по разрешению дел, связанных с назначением мер уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, может иметь место лишь в том случае, если они предусмотрены непосредственно Конституцией РФ. Введение же федеральным законом - помимо Конституции РФ - такого условия, как согласие парламента субъекта РФ на привлечение депутата к соответствующим видам ответственности, на применение к нему ареста и иных мер процессуального принуждения, означало бы исключение судебных прерогатив и предоставление судебных функций парламенту, что, по смыслу статей 10, 19 (часть 1), 22 (часть 2), 118 и 126 Конституции РФ, недопустимо.
Участие законодательного органа власти субъекта РФ в процедуре лишения депутата неприкосновенности возможно только в отношении действий, совершаемых им при осуществлении депутатских полномочий.
(9) Постановление от 9 июля 2002 года № 12-П по делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи 30.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьи 108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) «О выборах Президента Республики Саха (Якутия)»
(Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 28. Ст. 2909)
Правовые категории в Постановлении: принципы формирования и функционирования государственной власти в субъектах РФ; статус высшего должностного лица субъекта РФ; порядок исчисления числа сроков полномочий высшего должностного лица (главы высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ; соотношение федерального и регионального регулирования по предметам совместного ведения; прямое действие федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.
Заявители: группы депутатов Государственной Думы (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ), Верховный Суд Республики Саха (Якутия) (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения: оспоренные положения Федерального закона, согласно которым в качестве общего принципа организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ закрепляется положение о том, что одно и то же лицо не может избираться на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ более двух сроков подряд, и определяются условия и порядок его применения, а также статья 108 Конституции Республики Татарстан в редакции, действовавшей до 19 апреля 2002 года, как допускающая избрание одного и того же лица на должность Президента Республики Татарстан неограниченное число сроков.
Позиция заявителей: оспоренное положение Федерального закона расходится с нормами Конституции РФ об установлении субъектами РФ своей системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; отсутствие в статье 108 Конституции Республики Татарстан нормы о том, что одно и то же лицо не может избираться Президентом Республики более двух сроков подряд, не соответствует статье 72 (пункт «а» части 1) Конституции РФ и пункту 5 статьи 18 названного Федерального закона и, следовательно, не подлежит действию.
Итоговый вывод решения: не противоречат Конституции РФ следующие нормативные положения:
- положение статьи 30.1 Федерального закона во взаимосвязи с пунктом 5 его статьи 18, поскольку данное положение в его конституционно правовом истолковании означает, что норма пункта 5 статьи 18, содержащая общий принцип, согласно которому одно и то же лицо не может избираться на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ более двух сроков подряд, вступила в силу 19 октября 1999 года. Поэтому для субъектов РФ, законодательство которых на этот момент не содержало ограничения числа сроков избрания одного и того же лица на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ, первым сроком из числа двух возможных для любого лица, в том числе для замещавшего на тот момент соответствующую должность, является срок, на который оно было избрано после 19 октября 1999 года; субъекты РФ, которые в порядке опережающего правового регулирования предусмотрели в своих конституциях и уставах не противоречащее названному общему принципу ограничение, вправе самостоятельно решить вопрос о том, как следует исчислять указанные сроки - продолжается ли исчисление, ранее установленное субъектом РФ, либо оно начинается после вступления в силу названного Федерального закона;
- норма статьи 108 Конституции Республики Татарстан, в которой не было указано, что одно и то же лицо не может избираться Президентом Республики более двух сроков подряд, так как в период после вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах…» и до принятия 19 апреля 2002 года новой Конституции Республики Татарстан эта норма не могла рассматриваться как препятствующая непосредственному действию находящихся в системном единстве положений пункта 5 статьи 18 и статьи 30.1 названного Федерального закона в их конституционно-правовом истолковании, данном в настоящем Постановлении.
Мотивы решения. Действие конституционного требования о сменяемости высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов РФ, реализация которого в отсутствие федерального закона была возможна в различных формах, не могло блокироваться отсутствием в течение длительного времени федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти и должно было обеспечиваться самими субъектами РФ с учетом вытекающих из Конституции пределов их усмотрения. Поэтому до принятия Федерального закона «Об общих принципах…» субъекты РФ самостоятельно устанавливали сроки легислатуры высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов), а также различные формы их ротации (включая число возможных повторных сроков замещения конкретной должности одним и тем же лицом). Последующее введение Федеральным законом ограничения количества сроков полномочий высших должностных лиц направлено на обеспечение равного статуса высших должностных лиц субъектов РФ и одинаковых для всех субъектов РФ условий и порядка замещения одним и тем же лицом соответствующей должности и согласуется с конституционным принципом равноправия субъектов РФ, в том числе во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (статья 5 (части 1 и 4) Конституции РФ). Вследствие невозможности придания соответствующим нормам обратной силы их действие статьей 30.1 Федерального закона было распространено на отношения, возникшие после вступления Федерального закона в силу.
Конституционный Суд определил также порядок применения пункта 5 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах…» в субъектах, которые в порядке опережающего правового регулирования предусмотрели в своих законах ограничение количества сроков избрания главы субъекта. В случае если в субъекте РФ будет принят закон, в соответствии с которым ранее действовавшие нормативные положения утрачивают силу, то к лицу, на день вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах…» замещавшему должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ, положение пункта 5 статьи 18 применяется без учета начавшегося до вступления в силу данного Федерального закона срока. Если же ранее установленные субъектом РФ законоположения, запрещавшие занимать соответствующую выборную должность более двух сроков подряд, им не отменены (не признаны утратившими силу), то в таком случае пункт 5 статьи 18, как содержащий идентичную норму, по существу, придает законоположению субъекта РФ силу федерального регулирования.
Из принципа прямого действия федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов следует: если в законодательстве субъекта РФ отсутствовали положения, в соответствии с которыми одно и то же лицо не может избираться на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ более двух сроков подряд, то это само по себе не является препятствием для прямого действия нормы пункта 5 статьи 18 Федерального закона. Данное установление федерального законодателя, выполнение которого безусловная обязанность соответствующих правоприменителей, не нуждается в подтверждении в законодательстве субъектов РФ.
Международно-правовые документы, использованные в Постановлении: Конвенция о защите прав человека и основных свобод (статья 3 Протокола № 1 к Конвенции), пункты «а» и «b» статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, касающиеся права граждан на участие в выборах в органы власти.
(10) Постановление от 15 ноября 2012 года № 26-П по делу о проверке конституционности положения части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
(Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 48. Ст. 6744)
Правовые категории в Постановлении: федеративное устройство, государственная гражданская служба.
Заявители: Законодательное Собрание Камчатского края (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения: положения части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», согласно которой реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Федерации с учетом положений данного Федерального закона, а также структуры государ
