Антиконкурентные действия хозяйствующих субъектов

Основными угрозами для конкуренции на российских рынках со стороны хозяйствующих субъектов являются противоправная деятельность хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение, в том числе субъектов естественных монополий, и создаваемые ими барьеры входа на рынки, а также риски возникновения картелей.

Нарушения со стороны субъектов естественных монополий, как правило, связаны с несоблюдением установленных сроков и порядка заключения договоров. Их пресечение посредством мер, предусмотренных действующим антимонопольным законодательством, является не вполне эффективным, поскольку расходы на уплату оборотного штрафа в конечном итоге компенсируются потребителями услуг естественной монополии за счет тарифа (в виде сокращения инвестиций, финансируемых из прибыли, либо искусственного завышения операционных расходов).

Также, для решения проблем доступа к услугам естественных монополий, помимо совершенствования мер антимонопольного воздействия на субъекты естественных монополий, необходимо разработать механизмы тарифного регулирования, включающего в себя систему соответствующих санкций (штрафов) и стимулов.

Кроме того, необходимо принятие правил недискриминационного доступа к товарам субъектов естественных монополий, направленных на предупреждение создания условий, которые ставят одного потребителя в неравное положение по сравнению с другими потребителями товаров субъектов естественных монополий. Должна быть установлена административная ответственность за нарушение таких правил как субъекта естественной монополии, так и его должностных лиц, вплоть до дисквалификации.

Более опасным видом нарушения антимонопольного законодательства являются антиконкурентные соглашения (картели).

Случаи пресечения таких нарушений в российской и зарубежной антимонопольной практике редки, что объясняется как недостатком необходимых для их выявления инструментов (оперативно-розыскные мероприятия), так и тем, что подобные соглашения являются редким явлением. Картельные соглашения всегда неустойчивы и характерны только для рынков с олигополистической структурой и наличием высоких барьеров входа.

Усилия антимонопольного органа должны быть направлены, прежде всего, на предупреждение возникновения картелей и снижение их устойчивости. Решение подобных задач возможно путем более широкого применения норм об освобождении от ответственности участника соглашения, сообщившего антимонопольному органу о сговоре, мониторинга рынков с олигополистической структурой, снижения барьеров входа на рынок, проведения оперативно-розыскных мероприятий, адвокатирования конкуренции с целью получения информации о наличии картелей от иных участников рынка.

3. Кодекс об административных правонарушениях, основные положения, основные положения и ответственность лиц при нарушении законодательства «О конкуренции», «О рекламе», при ограничении свободы торговли.

Громкие анонсы газетных передовиц о привлечении ФАС России к ответственности нефтяных компаний или других крупных участников рынка в виде оборотных штрафов, исчисляемых миллиардами рублей, давно перестали удивлять и вызывают лишь спортивный интерес: есть ли суммовой предел, который антимонопольная служба готова установить. Скорее, это похоже на соревнования по прыжкам в высоту, нежели на конструктивные меры государства, направленные на защиту конкуренции на отдельно взятом товарном рынке.

Никто из нас уже не задумывается о том, что политика «жестких» мер к участникам рынка применяется относительно недавно: соответствующие поправки внесены в Кодекс об административных правонарушениях РФ только Федеральным законом № 45–ФЗ от 09.04.2007 года, вступившим в силу 13.05.2007 г. А до принятия этого закона максимальный размер штрафа за нарушение предписания антимонопольного органа не превышал 500 000 рублей.

Разработка действующих положений Кодекса об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) и системы санкций за нарушение антимонопольного законодательства проводилась с целью снижения рецидивности нарушений путем усиления ответственности участников рынка за его несоблюдение, что, соответственно, должно было способствовать экономическому росту и препятствовать необоснованному росту цен.

В итоге глава 14 КоАП РФ была дополнена в 2007 г. тремя статьями: 14.31 «Злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке», 14.32 «Заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий» и 14.33 «Недобросовестная конкуренция». Санкции за указанные правонарушения для должностных лиц не превышали 20 000 рублей. При этом новеллой считалось введение штрафных санкций в размере от 1% до 15% размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено правонарушение. Предельный размер возможного штрафа ограничен 2% совокупного годового размера выручки и 4% — для компаний, уличенных в заключении соглашений (совершении согласованных действий), ограничивающих конкуренцию. Указанная разница устанавливается для обоих составов в размере 2% совокупного размера выручки правонарушителя. При этом законодатель вводит и минимальный размер штрафа — 100 000 рублей.

Разработан также дифференцированный подход при определении размера «оборотного» штрафа в зависимости от размера выручки хозяйствующего субъекта для всех составов правонарушений, предусматривающих его наложение. Так, если сумма выручки правонарушителя от реализации товаров (работ, услуг), на рынке которого совершено правонарушение, превышает 75% совокупного размера его выручки от реализации всех товаров, то размер «оборотного» штрафа будет исчисляться в размере от 0,003 до 0,03 размера выручки на рынке, на котором совершено правонарушение. При этом «вилка» штрафа не изменяется по сравнению с общим положением: не более 2% от выручки, но не менее 100 000 рублей.

Одновременно с введением административного штрафа за указанное правонарушение антимонопольная служба инициировала так называемую «программу смягчения наказания» (ст. 14.32 КоАП РФ). В соответствии с ней любой участник ограничивающего конкуренцию соглашения или согласованных действий мог быть освобожден от ответственности. Теперь ФАС России считает, что бизнес имел достаточно времени для раскаяния, и уже осенью намеревается ужесточить данную программу:

· не будет освобождаться от ответственности лицо, осуществляющее координацию экономической деятельности;

· освобождению подлежит лицо, первым добровольно заявившее в ФАС России о правонарушении, о котором ранее ФАС России не имела сведений или документов; отказавшееся от участия в соглашениях (согласованных действиях) и предоставившее сведения и документы, достаточные для установления события административного правонарушения.

Предложенные поправки в КоАП РФ предусматривают также введение статьей 14.31 нового состава правонарушения: совершение хозяйствующим субъектом, доля которого на рынке определенного товара составляет менее 35%, действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным разбирательством. Мера ответственности, кроме штрафа для должностных лиц в размере до 20 000 рублей, предусматривает штраф для юридических лиц в размере от 300 000 до 1 млн рублей.

Необходимо отметить, что положения этой статьи не распространяются на компании, занимающие лидирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирования при доле менее 35%.

Также поправки предусматривают введение статьи 14.32 КоАП РФ в последней редакции, включающей новые признаки правонарушений. Так, правонарушением признается не только заключение недопустимого соглашения в соответствии с законодательством, но и участие в таком договоре, а также координация экономической деятельности хозяйствующих субъектов. Очевидно, цель антимонопольной службы в данном случае — привлечение к ответственности лиц, не являющихся непосредственно сторонами указанных соглашений, но с использованием различных гражданско-правовых механизмов влияющих на конкурентную среду. В рамках проводимых круглых столов и совещаний с бизнес-кругами представители ФАС России неоднократно заявляли, что на практике формальная трактовка имеющейся нормы и включенные в нее признаки сознательного, волевого действия, направленного на заключение соглашения или совершение действия, позволяли хозяйствующим субъектам избежать ответственности. Речь, в частности, идет, о холдинговых и вертикально интегрированных компаниях. Таким образом, антимонопольная служба рассчитывает расширить субъектный состав правонарушения в целях привлечения всех субъектов так называемого картельного сговора к ответственности.

Еще одна новелла — включение в субъектный состав правонарушения, предусмотренного статьей 14.32 КоАП РФ, органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных внебюджетных фондов. Безусловно, государство не вводит «оборотный» штраф за совершение правонарушения чиновниками, но вместе с тем впервые вводит для них штраф до 50 000 рублей либо дисквалификацию на срок до 3 лет.

Предполагается, что статья 4.5 КоАП РФ будет дополнена исключением из общего правила исчисления срока давности привлечения к административной ответственности для правонарушений в сфере конкуренции. По общему правилу статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении за нарушение антимонопольного законодательства не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения. Поправка позволит ФАС России не торопиться и, как следствие, проводить расследования в отношении большего круга лиц без учета указанного времени, так как срок давности предлагается исчислять со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства. Цель данного нововведения очевидна: исключить одно из возможных оснований для обжалования постановлений ФАС России о привлечении к ответственности, а также увеличить процессуальный срок, в течение которого может быть легально проведена административная процедура, предусмотренная КоАП РФ.

«Оборотный» штраф

Применение штрафа в зависимости от суммы выручки правонарушителя при большой «вилке», предусмотренной законом, вызывает вопросы, каким образом, на основании каких документов ФАС России принимает решение, 1% или 15% от выручки должен заплатить хозяйствующий субъект.

Сложность и острота этого вопроса связана, в первую очередь, с тем, что ни один из нормативных актов (в том числе ФАС России) не принят в связи с введением «оборотного» штрафа. Смягчающие и отягчающие обстоятельства, предусмотренные КоАП РФ, в большей части рассчитаны для оценки действий физических лиц и, соответственно, не могут применяться ФАС России для расчета штрафа юридического лица. Как пояснил глава ФАС Игорь Артемьев[8][2], чтобы избежать коррупции при установлении штрафа в пределах предусмотренной законом «вилки», были приняты специальные меры: «Мы учли, что при антимонопольных нарушениях существует очень много факторов, которые смягчают или отягощают вину. Велик диапазон возможного вреда. Какой-то предприниматель может раскаяться, возместить ущерб, сам заявить о нарушении в антимонопольные органы и т. д. Поэтому в развитие норм КоАП РФ об «оборотных» штрафах мы разработали методику расчета величины штрафа, которую и применяем. Оборотные штрафы по моему приказу выносятся только коллегиально, кроме того, утверждена специальная методика, по которой рассчитывается сумма штрафа».

Тем не менее, нельзя согласиться с утверждением г-на Артемьева об отсутствии оснований для беспокойства представителей бизнес-сообщества. Такая разница в минимальном и максимальном размере штрафа без четкой и ясной методики определения точного размера штрафа позволяет утверждать, что хозяйствующие субъекты не защищены от злоупотреблений чиновников. В том же интервью глава ФАС подчеркивает, что «<...> в настоящий момент методика расчетов построена так, что используются минимальные коэффициенты. Мы сделали это сознательно, чтобы штрафы были уже ощутимыми, но щадящими».

Комментировать саму методику не представляется возможным, так как ФАС России не считает необходимым публиковать внутренний приказ, утверждающий эту разработку. К сожалению, только короткие комментарии чиновников в прессе позволяют представить принципы, на которых базируется методика.

Алексей Сушкевич, начальник Аналитического управления ФАС Россииуказывает[9][3], что «<...> в соответствии с действующей методикой при выявлении нарушения сначала высчитывается максимальный размер штрафа, который может быть наложен на компанию, — 15% от оборота. Затем полученная сумма делится на коэффициент 15. Полученная в результате сумма является одновременно и минимальной суммой штрафа (1%), и базовым коэффициентом для расчета окончательной суммы штрафа с учетом различных отягчающих и смягчающих обстоятельств. В соответствии с новой методикой для получения базового коэффициента максимальный штраф предлагается делить не на 15, а на 7,5. Соответственно, минимальный оборотный штраф увеличится с 1% до 2%, вырастут и надбавки за различные отягчающие обстоятельства».

Таким образом, формула «оборотного» штрафа получается следующая:

штраф = базовый штраф (15% от оборота * 7,5) * базовые коэффициенты

Что учитывается как отягчающие и смягчающие ответственность коэффициенты, их значение и арифметические действия при их подсчете ФАС России не раскрывает.

Между тем, механизм, разработанный и применяемый ФАС России, неясен и ее территориальным управлениям, так как до настоящего времени не все из них применяют нормы статьи КоАП РФ с «оборотными» штрафами. Из опубликованного антимонопольной службой отчета за 2008 г. следует, что в 2007 г. общая сумма штрафных санкций, примененных к хозяйствующим субъектам, составила 470,8 млн рублей, из них только 1 млн рублей взыскан как «оборотный» штраф. В 2008 г. из 13 288 млн рублей только 410 млн рублей составили штрафы по правонарушениям, не предусматривающим «оборотный» штраф. ФАС России, комментируя эту статистику, ссылается лишь на «отставание» своих территориальных управлений в правоприменительной практике новых составов КоАП РФ. Так, ответственность по статье 14.31 КоАП РФ в 2007 г. применяли 65% территориальных подразделений, а в 2008 г. — 82%. Аналогичное положение со статьей 14.32 КоАП РФ: 8% в 2007 г. и 51% в 2008 г.

Цифры не прибавляют оптимизма и подтверждают решительность ФАС России и ее территориальных органов максимально часто и повсеместно применять «оборотные» штрафы, даже в тех случаях, когда для защиты конкуренции на товарных рынках достаточно направления предписания антимонопольного органа и штрафа за его неисполнение — это максимум. Вместо предупредительных мер антимонопольная служба настроена применять штрафные санкции, которые не только создают для предприятий угрозу банкротства, но и вмешиваются в процессы формирования конкурентной среды, исключая объективно сильных игроков, а также навязывают систему ценообразования. Расширение перечня состава административных правонарушений, за совершение которых также предполагается наложение «оборотных» штрафов, даст возможность применять меры к более широкому кругу хозяйствующих субъектов разных отраслей экономики. Последовательность такой политики ФАС России позволяет сделать выводы, что государственное регулирование ценообразования в нерегулируемых отраслях экономики в ущерб экономически обоснованным и рыночным ценам производителей товаров (работ, услуг) может стать «хорошо забытым старым» времен СССР. В этой ситуации возникает только один вопрос — кто первый? Нефть, бензин, водка?

Порядок исполнения и обжалования решений (предписаний) антимонопольного органа.

Издаваемые антимонопольными органами ненормативные акты в отношении предприятий, организаций и физических лиц касаются ограничений гражданских прав этих лиц. Поэтому действующим законодательством предусмотрен судебный способ защиты нарушенного права. Органы власти (их должностные лица), коммерческие и некоммерческие организации (их руководители), индивидуальные предприниматели вправе обратиться в суд или арбитражный суд с заявлением:

• о признании недействительными полностью или частично решений (предписаний) антимонопольного органа;

• об отмене или изменении решений о наложении административного взыскания в виде штрафа.

Антимонопольный орган рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.31,14.32,14.33,19.5,19.7,19.8 КоАП РФ от имени ФАС России. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени МАП России и его территориальных органов вправе:

• руководитель федерального АМО России, его заместители;

• руководитель территориального АМО России, его заместители.

В соответствии со ст. 28.3 должностные лица федерального АМО России составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренные ст. 14.31, 14.32, 14.33, 19.5, 19.7, 19.8 КоАП РФ.

Решение или предписание антимонопольного органа может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня вынесения решения и выдачи предписания. В случае подачи заявления в суд приостанавливается исполнение любого решения и предписания антимонопольного органа на время его рассмотрения в суде до вступления решения суда в законную силу.

Кроме того, расширены полномочия антимонопольного органа при проведении расследования дел о нарушении антимонопольного законодательства.

Выводы

1. В широком смысле государственная антимонопольная (конкурентная) политика охватывает почти весь круг решений, направленных на развитие экономики, повышение конкурентоспособности продукции и услуг национальных производителей, обеспечение эффективной занятости. Политика антимонопольного регулирования предопределяет широкое участие антимонопольных органов в выработке экономической политики государства в целом или по крайней мере тех ее направлений, которые могут непосредственно повлиять на конкурентную структуру рынка, деловую практику, хозяйственную деятельность субъектов рынка. Антимонопольная политика не должна ограничиваться только проведением мер, направленных на пресечение монополистических действий и недобросовестной конкуренции, но должна также включать комплекс пропагандистских, учебных и разъяснительных мероприятий по формированию общественного сознания в пользу развития рыночных сил.

2. Конкурентная политика — более широкое явление, предполагающее комплекс пропагандистских и разъяснительных мероприятий по информированию субъектов рынка о своих правах и обязанностях перед обществом и рынком. Это то явление, которое в европейской практике получило название «адвокатирование конкуренции».

3. В качестве основных принципов реализации антимонопольной политики можно обозначить следующие положения: содействие формированию рыночных отношений, предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, соотнесение положений положительного и отрицательного эффектов, предполагающих правила разумного подхода при применении норм антимонопольного законодательства, гласность и публичность в действиях антимонопольных органов.

4. Глобальной целью государственной антимонопольной политики является создание среды для равной, добросовестной конкуренции, способствующей эффективному размещению ресурсов и устойчивому экономическому развитию.

5. Закон «О конкуренции...» учитывал не только зарубежный опыт антимонопольного регулирования и развития конкуренции, но и особенности правовой системы, а также переходного состояния экономики России. При разработке методов борьбы с монополизмом учитывались особая форма высокомонополизированной экономики России и основополагающая концепция запрета не самого монопольного положения, а злоупотребления доминирующим положением на рынке.

6. Новая концепция Закона «О защите конкуренции» предполагает создание единых правовых основ для развития и защиты конкуренции на товарных и финансовых рынках, закрепления в законодательстве комплекса норм, направленных на эффективную реализацию права физических и юридических лиц на получение товаров и услуг по справедливой рыночной цене и права хозяйствующих субъектов на ведение своей деятельности в условиях справедливой конкуренции.

7. Реализация конкурентной политики стала возможной только при формировании целостной системы антимонопольных органов в федеральном центре и регионах. В октябре 1990 г. впервые был законодательно оформлен ведущий антимонопольный орган — Государственный комитет РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур. В 1998 г. образовано Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, которому были переданы функции упраздненных органов (МАП России), а в начале марта 2004 г. в контексте реализуемой в России административной реформы началась реорганизация МАП России в Федеральную антимонопольную службу.

В своей деятельности ФАС России руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями правительства, предоставляющими право на прямое государственное регулирование, организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности. ФАС России осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через свои территориальные органы.

ЛИТЕРАТУРА