Последнее предположение, которое привлекает внимание специалистов как в ходе академических исследований, так и по мере развития в мире реальных событий, заключается в идее о том, что государственная служба является, может или даже должна быть политически нейтральной. Европейские страны, где многие высокие должностные чины открыто проявляют свои политические пристрастия, оказываются вовлеченными в политику через политические партии или открыто с ними сотрудничают. Во многих других развитых странах также явственно прослеживается тенденция к политизации сферы управления. Как свидетельствуют политические реалии конца XX в., политические деятели повсеместно признают, что частично утратили способность оказывать воздействие на органы власти, однако стремятся переложить вину за это на энергичность и инициативу (или недосмотр) подчиненных им чиновников, но никак не на отсутствие политических и управленческих способностей у них самих (Peters, 1991). С другой стороны, служащим все чаще напоминают, что им следует проявлять инициативу и деловую хватку, направленные на достижение тех целей, которые ставят перед собой организации, где они работают. Кроме того, нередко у них есть собственные соображения политического характера, которые, по их мнению, могли бы улучшить качество предоставляемых их клиентам услуг, а потому им следует проводить свои политические идеи в жизнь. Представляется, что два эти подхода к роли государственной службы обречены на столкновение друг с другом.
|
|
Чтобы понять характер изменений, происшедших в управленческой практике, очень важно пояснить, какой смысл в данной ситуации мы вкладываем в понятие «политический». С одной стороны, понятие «политический» подразумевает наличие сторонников политических лидеров, стремящихся усилить свое влияние на процесс назначения государственных чиновников с целью обеспечения большего контроля со своей стороны над проводимым политическим курсом. Попытки «политизации» государственных служащих были отмечены во многих странах, известных своими традициями аполитичности (Меуег, 1985). Расширение за счет этого круга сторонников политических лидеров не следует рассматривать как негативное явление. Кроме того, благодаря более тесному переплетению политических и административных функций руководителей могут улучшиться некоторые формы отчетности, хотя измене-
ния такого рода все-таки будут требовать переосмысления фундаментальных взглядов на роль государственной службы в управленческих процессах (Day, Klein, 1989).
Более важным, однако, является то обстоятельство, что государственные служащие могут иметь собственные взгляды на политический курс и политические институты, открыто выдвигать их и отстаивать их реализацию на практике. Министры нередко жалуются на противодействие, с которым они сталкиваются со стороны «отделов». Хотя на протяжении нескольких лет такого рода разговоры воспринимались чуть ли не на уровне анекдота, теперь существуют убедительные свидетельства в пользу того, что к этому явлению следует относиться всерьез (Aberbach, Putnam, Rockman, 1981; Krauss, Muramatsu, 1988). Практически неизвестны случаи, когда государственные служащие пытались бы помешать осуществлению демократического контроля: скорее, они стремились отстоять перед министрами, которым подчинялись, свои особые взгляды на то, каким должен быть правильный политический курс, и нередко им удавалось предотвратить принятие некоторыми министрами решений о реализации дорогостоящих проектов, которые были обречены на политический крах.
|
|
В дополнение к значительной эмпирической работе, касающейся роли ответственных руководителей государственной службы (Campbell, 1988), существуют два важных теоретических направления исследований политической роли чиновников. Представители первого из них, занимающиеся изучением нескольких разновидностей «нового институционализма» в политической науке, по-иному подошли к оценке государственной службы, рассматривая эти организации в качестве политических акторов (March, Olsen, 1989; Shepsle, 1989; Thelen, Steinmo, 1992). Одной из предпосылок предложенного ими подхода (точнее говоря, одной из разновидностей этого подхода) является тезис о том, что институты следуют собственным ценностям, которые и пытаются навязать своим сотрудникам и использовать в качестве механизма для определения политического курса. В специальных работах по организационной культуре уже появлялись аналогичные соображения, однако более явственно политическая роль организационных ценностей и интересов нашла отражение в институционалистской литературе.
Если в большей части публикаций институционалистской ориентации подчеркивается значение организационных ценностей и идей в определении того или иного политического направления, сторонники концепции рационального выбора подчеркивают важность интересов организаций. Как они полагают, организации разрабатывают такие подходы к решению стоящих перед ними проблем, которые содействовали бы упрочению позиций, представляющих их собственные коллективные интересы. Они используют имеющиеся в их распоряжении средства, — к числу которых, как правило, относятся опыт и информация, — стремясь сохранить или увеличить собственный бюджет и расширить право распоряжаться им по своему усмотрению (Kato, 1994; ср.: Dunleavy, 1985). Согласно подобной точке зрения, бюрократические организации представляют собой заинтересованных в себе самих акторов, вступающих в коалиции с политиками или выступающих против них не по причинам, обусловленным политическими убеждениями, а главным образом из-за стремления к коллективному упрочению собственных позиций. Очевидно, что такой взгляд является достаточно узким, но,
тем не менее, он указывает на важность интересов организаций в качестве побудительных мотивов тех решений, которые принимаются представителями государственной бюрократии.