Перемены в ходе трансформации старой теории социального управления в новую концепцию социального менеджмента, построенного на новых принципах, в развитых странах разнятся по времени, масштабам и интенсивности. Препятствия конституционного, юридического и культурного характера затруднили их распространение в ряде стран континентальной Европы. Но там, где они произошли, служащие государственного сектора получили целый ряд реальных преимуществ. Что же касается эмпирического анализа, а также теории организаций, управленческий подход признает определенные реалии правления, и вместо того чтобы игнорировать или отказываться от них, соглашается с ними и принимает их. Кроме того, в соответствии с этим подходом к государственному сектору, признается центральная роль государственной администрации в управлении, причем это ни у кого не вызывает возражений.
Одной из особенностей новой управленческой политики, которую часто упускают из вида, является очевидная противоречивость ее предписаний. Эта противоречивость, естественно, проявляется и на практике, однако она находит отражение и в тех принципах, которые призваны направлять действия по социальному управлению. С одной стороны, признается, что управление должно быть автономным, и служащим следует действовать, проявляя предпринимательскую инициативу и уделяя внимание тем сигналам, которые поступают от клиентов. С другой стороны, предполагается, что одновременно эти служащие должны следовать указаниям, получаемым от своих политических руководителей (Pollitt, 1995). Равным образом считается, что органы власти должны быть децентрализованными и действовать через различные организации, а в рамках этих организаций — через низовые звенья сотрудников, но вместе с тем считается, что более жесткий централизованный финансовый контроль должен способствовать экономии общественных средств.
|
|
Поэтому не будет большим преувеличением сказать, что новый управленческий подход не является теорией ни в одном из принятых значений этого термина. Эта концепция не оформлена в связный единый комплекс предложений об управлении государственным сектором; скорее, ее сторонники выдвигают некие общие «принципы», адекватно отражающие политическое мышление текущего момента. В социальном плане главное, что может быть утрачено при переходе от старой системы социального управления со всей ее очевидной жесткостью и явно устаревшими представлениями, — это убедительный комплекс идей, на которых эта модель основывается и которые на протяжении длительного периода времени доказывали свою состоятельность. Причем срок давности применения идей, которыми руководствуется старая система социального управления, является отнюдь не единственным доводом в ее
|
|
защиту. Такого рода системы оказались способными к созданию (в большинстве стран) сектора общественных услуг, предоставляемых на основе определенных моральных принципов и четкого представления о границах своих возможностей.
Кроме того, при этом более последовательном подходе к организации государственного сектора были созданы средства для осуществления взаимосвязи между бюрократией и демократией, действующие гораздо более четко, чем те, которые предлагают современные подходы к проблеме. Естественно, государственные чиновники обладали достаточными полномочиями для некоторых отклонений своих решений в рамках проводимого политического курса, который в целом соответствовал принципам существующей модели, однако сильная сторона системы заключалась в том, что политические руководители всегда обладали достаточными законными средствами для возвращения себе этих полномочий в тех случаях, когда для этого возникали веские основания. Очевидно и то, что представители низовых звеньев чиновничьего аппарата создавали неформальные организации, которые по своему характеру подрывали основы системы иерархического контроля, однако и в данном случае существовали механизмы, с помощью которых власти при необходимости могли восстановить свои позиции. Даже если традиционная модель оказалась неспособной на что-то более серьезное, она доказала, что руководствуется более четкими нормативными стандартами, чем те, которые присущи большинству новых концепций социального управления.
ЛИТЕРАТУРА
Aberbach J.D., Putnam R.D., Rockman B.A. Politicians and bureaucrats in western democracies. Cambridge (Mass.): Harvard University Press, 1981.
Adier M., Asquith S. Discretion and power. London: Heinemann, 1981.
Allison G. T. Public and private management: Are they fundamentally alike in all unimportant respects? // Classics of Public Administration / Ed. by J.M. Shafritz, A.C. Hyde. Homewood (111./ Dorsey, 1986. P. 187-208.
Allison G.T. Essence of decision. Boston: Little, Brown, 1971.
Almond G.A., Lasswell H.D. Aggressive behaviors by clients toward public relief administrators //American Political Science Review. 1935. Vol. 28. P. 643-655.
Bailey E.E., Pack J.R. (eds). The political economy of privatization and deregulation. Aldershot: Elgar, 1995.
Boston J. The theoretical underpinnings of state restructuring in New Zealand // Reshaping the State / Ed. byJ. Boston et al. Auckland: Oxford University Press, 1991. P. 1-26.
Campbell C. Review article: The political roles of senior government officials in advanced democracies // British Journal of Political Science. 1988. Vol. 18. P. 243-272.
Day P., Klein R. Accountabilities. London: Tavistock, 1989.
de MontricherN. La deconcentration. Paris: CNRS, 1994.
Dunleavy P. Bureaucrats, budgets and the growth of the state // British Journal of Political Science. 1985. Vol. 15. P. 299-328.
Gayle D.J., Goodrich J.N. (eds). Privatization and deregulation in global perspective.London: Pinter, 1990.
Goggin M.L. Implementation theory and practice. New York: HarperCollins, 1990a.
Goggin M.L. Policy design and the study of implementation. Knoxville: University of Tennessee Press, 1990A.
Greer P. Transforming central government: The next steps initiative. Buckingham:Ореn
University Press, 1994.
HanfK., ScharpfF. W. Inter-organizational policy-making, Beverly Hills (Cal.): Sage, 1978. Hjem В., Porter D.O. Implementation structures: A new unit of administrative analysis //
Organization Studies. 1981. Vol. 2. P. 211-229.
Hood С. A public management for all seasons? //Public Administration. 1991. Vol. 69. P. 3-19.
Ingraham P. W. Of pigs and pokes and policy diffusion: Another look at pay for performance // Public Administration Review. 1993. Vol. 53. P. 348-356.
in `t Veld R. Autopoesis and configuration theory. Dordrecht: Kluwer, 1993.
Kato J. The problem of bureaucratic rationality: Tax politics in Japan. Princeton (N.J.: Princeton University Press, 1994.
Kemaghan K. Empowerment and public administration: Revolutionary advance or passing
fancy? // Canadian Public Administration. 1992. Vol. 35. P. 194-214.
Knoke D., Laumann E.O. The organizational state. Madison: University of Wisconsin Press,
1987.
Krauss E., Muramatsu M. Elite attitudes and Japanese democracy // American Political
Science Review. 1988. Vol. 82. P. 241-268.
Linder S.H., Peters B. G. Implementation as a guide for policy: A question of «when» rather
than «whether» // International Review of Administrative Science. 1989. Vol. 55. P. 279-294.
Lipsky M. Street level bureaucracy. New York: Russell Sage Foundation, 1980.
March J.G., Olsen J.P. Rediscovering institutions. New York: Free Press, 1989.
Marin В., MayntT. R. Policy networks. Boulder (Co\o.}: Westview, 1992.
Mayntt R., Derlien H.-U. Party patronage and politicization of the West German administrative elite 1970—1987 — toward hybridization // Governance. 1989. Vol. 2. P. 384-404.
Meyer F. La politicisation d'administration publique. Brussels: Institut International d'admi-
|
|
nistration publique, 1985.
Niskanen W. Democracy and representative government. Chicago: Aldine-Atherton, 1971.
Peters B. G. Public bureaucracy and public policy // History and Context in Comparative
Public Policy / Ed. by D.E. Ashford. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1991. P. 283-316.
Peters B. G., Savoie D.J. Reinventing Osbornc and Gaebler // Canadian Public Administration. 1994. Vol. 37. P. 302-322.
Pollitt C. Managerialism and the public service. Oxford: Blackwell, 1993.
Pollitt C. Justifying by works or by faith: Evaluating the new public management. Paper presented to European Group for Public Administration. Rotterdam, 1995.
Pressman J., Wildavsky A. Implementation. Berkeley: University of California Press, 1974.
Rhodes R.A. W., Marsh D. New directions in the study of policy networks // European Journal of Political Research. 1992. Vol. 21. P. 181-205.
Self P. Government by the market. Boulder (Co\o.): Westview, 1995.
Shepsle K. Studying institutions: Some lessons from the rational choice approach // Journal
of Theoretical Politics. 1989. Vol. 1. P. 131-148.
Sjolund M. Sweden // Rewards at the Top / Ed. by C. Hood, B.G. Peters. London: Sage,
1994. P. 144-178.
Suleiman E.N., Waterbury J. (eds). The political economy of public sector reform and privatization. Boulder (Colo.): Westview, 1990.
Swiss J. Adapting total quality management (TQM) to government // Public Administration
Review. 1993. Vol. 52. P. 356-362.
Tellier P. Public service 2000: The renewal of the public service // Canadian Public Administration. 1990. Vol. 33. P. 123-132.
Thelen K., Steinmo S. Historical institutionalism in comparative politics // Structuring Politics / Ed. by S. Steinmo, K. Thelen, F. Longstreth. Cambridge: Cambridge University Press, 1992. P. 1-32.
Vemon R. (ed.). The promise of privatization. New York: Council on Foreign Relations, 1988.
Vickers J., Yarrow G. Privatization: An economic analysis. Cambridge (Mass./): MIT Press,
1988.
Walsh K., Stewarf J. Change in the management of public services // Public Administration.
1991 Vol. 70. P. 499-518,
Wright V. Privatization in Western Europe. London: Pinter, 1994.