Что происходит с реальными таможенными схемами

Выше мы рассмотрели структуру формальных правил. Теперь важ­но понять, как происходит их фактическая реализация. Анализ эмпи­рического материала позволяет нам сформулировать своего рода за­кон российскойинституциональной динамики, который фиксирует, быть может, ее основную тенденцию:

Сначала вводятся трудновыполнимые формальные правила, а за­тем они реализуются в упрощенной форме.

Можно было бы всласть поиронизировать над подобным перетол­кованием высказывания М.Е. Салтыкова-Щедрина, если бы эти механизмы упрощения правил не реализовывались со столь потрясаю­щим постоянством. Одним из таких механизмов выступало усредне­ние таможенной стоимости.

Как усредняется таможенная стоимость. Поскольку число товарных позиций весьма велико, их дотошное декларирование связано с почти непреодолимыми техническими трудностями (размер декларации на одну машину со смешанным грузом достигал 50—60 стра­ниц)^[302]. Практически невозможной была и сплошная проверка соответствия кодов загруженному товару по каждой позиции. Кроме того, декларирование «по факту» с возможностью корректировки заявленной стоимости делало ситуацию труднопрогнозируемой для предпринимателя, которому нужны четкие и предварительные ценовые ориен­тиры. Подобные ориентиры нужны и начальникам таможенного ведомства, чтобы контролировать уровень сборов. Поэтому отчасти упо­рядоченно, отчасти стихийно, возникает тенденция к упрощению и ус­реднению таможенной стоимости по отдельным товарным группам.

То, что фактическое соблюдение установленных таможенных правил происходило путем их частичного упрощения, легко демонстри­руется на примере системы «приказных» цен. Как указывалось выше, формально она предполагала использование нескольких ценовых уровней для каждого товара. Однако реально здесь происходило двойное усреднение цен. Во-первых, нередко усреднялись цены на однотипные товары разных торговых марок (и следовательно, разной стоимости) — например, когда уровень цены определялся длиной диагонали телевизионного экрана. А во-вторых, происходило сведение лесенки цен к одному среднему уровню, который предпринимателям и рекомендовали заявлять. Как правило, речь шла об уровне компетенции таможни (это называлось «работать по шестой колонке»).

В итоге полуформального и полустихийного усреднения цен складывалась следующая ситуация. По товарам среднего ценового сегмента достигалось соответствие уровню «приказных» цен, что позволяло переходить к достоверному декларированию, т.е. к работе «по-белому». Заметим, что в целом эта доля в начале 2000-х гг. возрастала. Так, в сфере электробытовой техники в 2002 г. по «черной» технике (телевизоры, аудио- и видеоаппаратура) в зону соответствия «приказным» ценам попадало, по оценкам, около 25% ассортимента, а по «белой» бытовой технике (холодильники, стиральные машины и пр.) — около 40% (по компьютерному рынку оценки были затруднены ввиду более высокой дифференциации цен и потребительских свойств товаров)^[303]. Но были более дорогие товары (мобильные теле­фоны, плазменные телевизоры, многие другие потребительские товары ведущих брэндов, помимо электроники), цена которых была слишком высока, чтобы платить с нее таможенные пошлины в полном объеме. Здесь стоимость занижалась до уровня приказной цены (разница могла доходить до 8—10 раз). Иногда более дорогие товары завозились и без оформления («по-черному») — в случае с мобильными телефонами буквально чемоданами, когда цена определялась в расчете «на вес» в килограммах.

Одновременно возникали сложности и с более дешевыми товара­ми (такими, например, как струйные принтеры, простые компьютер­ные мониторы, проводная телефония, дешевая одежда и обувь). Пла­тить больше, чем эти товары реально стоят, разумеется, было не выгодно, а идти «в лоб» и доказывать более низкую стоимость — не слишком перспективно. Таможня старалась не пропускать декларации с более низкими платежами (чтобы не «портить статистику»), а «замотать» любой вопрос проблемы не составляло^[304]. Поэтому если компания (например дискаунтер) не хотела переплачивать, то она либо должна была комбинировать («миксовать») товарные позиции, что­бы выводить их на усредненный уровень, либо отказываться от деше­вых позиций. В этом случае более дешевые товары начинали завозиться по «темно-серым» и «черным» схемам^[305].

Таким образом, возникали проблемы ввоза, с одной стороны, доро­гих, а с другой стороны, дешевых товаров. В итоге небольшие переплаты по дешевой продукции компенсировались значительными недоплатами по дорогой продукции. Так, например, по электробытовой и компьютерной технике была более значима проблема дорогих, а по одежде азиатского производства — более дешевых товаров.

Теперь посмотрим, как менялись схемы ведения бизнеса в начале процесса его легализации?

Как происходит ступенчатая легализация бизнеса. Итак, в начале 2000-х гг. ситуация начала меняться. Вновь сосредоточимся на сфере электробытовой техники. В январе 2001 г. был выпущен печально известный приказ ГТК № 67, потребовавший проведения ре­ального досмотра машин, размер платежей с которых был ниже определенного уровня (15 тыс. долл.)^[306]. Образовались длинные очереди в таможенных терминалах, торговые компании приостановили ввоз электробытовой техники, и в магазинах возник их временный дефицит^[307]. Так развернулась борьба за вытеснение «черных» и «се­рых» схем.

Мы уже говорили о том, что главная задача ГТК состояла в увеличении таможенных сборов. Она была решена путем достаточно разум­ного сочетания административной силы и тактической гибкости. Вмес­то того, чтобы настаивать на заведомо невыполнимых формальных условиях — стопроцентно достоверном декларировании товара, — ГТК производил ступенчатое повышение минимальной платы с одного транспортного средства. За год цена растаможки выросла, как минимум, в 2—3 раза: 2001 г. начинали с уровня 8—12 тыс. долл. за фуру, а закончили его на уровне 25 тыс. по «белой» технике (холо­дильники, стиральные машины и т.п.) и 40 тыс. по «черной» (аудио-, видеотехника и пр.). В результате предпринимателям приходилось платить все больше и больше. Однако их это, в принципе, устраивало, ибо такой порядок повышения цен обеспечивал желаемую прог­нозируемость ситуации и постепенность процесса легализации их де­ятельности, давая возможность перекладывать повышающиеся из­держки на конечного потребителя. Это также упрощало процедуру оформления грузов и позволяло получать необходимые документы, избегая неоправданного риска.

Таким образом, «работа по сетке», в принципе, устраивала обе стороны — и ГТК, и импортеров^[308]. Однако в декабре 2001 г. в результате вмешательства Прокуратуры России эксперимент был оста­новлен. Несмотря на право ГТК устанавливать правила оформления по отдельным группам товаров, этот порядок с точки зрения законодательства, действительно, был уязвим. Не исключено также, что в ГТК пришли к выводу о готовности бизнеса с моральной и финансовой точек зрения к следующей ступени легализации и о необходи­мости двигаться дальше. В результате попробовали вернуться к преж­ней системе — оплате товара от загрузки с использованием «приказ­ных» цен на основе приказа ГТК № 196 (подновленной версии приказа № 757), но уже при более высоком уровне платежей.

Сначала в январе — феврале 2002 г. возникли обычные в таких ситуациях трудности. Требования таможенных органов по платежам резко возросли, а четкие ценовые ориентиры исчезли. И многие участники ВЭД просто не могли растаможить машины^[309]. Произошел оче­редной всплеск «черных» и «серых» схем. Некоторые крупные компании, ожидавшие подобных изменений, заранее запаслись товаром. Более мелкие фирмы, лишенные таких возможностей, пострадали в большей степени. Впрочем, примерно через месяц поток восстановился, и цены стабилизировались примерно на прежнем уровне. А за­тем без лишнего шума был возвращен и эксперимент: «работа по сетке» благополучно продолжилась.

Как достигаются институциональные компромиссы. Мы привыкли к тому, что при введении новых формальных правил каждый раз объявляется, что теперь всем придется работать только «по-бе­лому». Однако в реальности спектр схем разной степени легальности сохраняется. Меняются лишь их характер и соотношение. Это подтвердили и условия таможенного эксперимента 2001—2002 гг., или «работы по сетке». Любопытно, что здесь произошло. Будучи не в состоянии осуществлять сплошной надзор, ГТК начал, по существу, играть по правилам, выработанным «серыми» дилерами, т.е. конт­ролировать плату за машину (фактически без подробного выяснения ее содержимого).

К чему это привело? Использование фиксированной платы за ма­шину, действительно, способствовало сокращению объема «серых» схем. Но не потому, что кардинально меняло условия или делало та­кие схемы невозможными. Просто при постепенном увеличении ми­нимальной платы за оформление транспортного средства цена «се­рой» схемы приближалась к цене официальной растаможки, что естественно повышало долю товара, очищаемого «по-белому». Однако по многим позициям выйти на минимальную цену машины при пол­ностью достоверных расчетах было нереально. Поэтому можно с уверенностью заключить, что в рамках эксперимента не могли не допускаться отклонения и по товарным кодам, и по количеству заявля­емого товара^[310]. В итоге эксперимент был фактическим узаконением части «серых» схем. Или, как выразился один из руководителей, «сетка смешивала все эти красочки» (2002. Интервью 14. Сборка и оптовая продажа компьютеров).

Разумеется, подобное положение дел было хорошо известно не только предпринимателям, но и представителям власти. И государство в лице ГТК проявило здесь способность к институциональному компромиссу. Он достигался по общему принципу:

«Вы больше платите в бюджет, мы меньше смотрим, что вы везете».

Иначе говоря, отказ от корректировки таможенной стоимости об­менивали на гарантии повышающихся таможенных сборов. Допол­нительным элементом компромисса стала предоставленная Цент­ральному таможенному управлению на более поздних этапах «рабо­ты по сетке» возможность декларировать цены на уровне ниже «при­казных». Здесь действовал другой принцип:

«Мы позволяем вам занижать цены, а вы адекватно декларируе­те количество и тип груза».

Подобный порядок позволял импортерам отказываться от искаже­ния товарных кодов и занижения количества ввозимого товара, т.е. переходить к менее рискованным деловым схемам.

Следует иметь в виду, что хотя использование «сетки» помогло вытащить из тени более достоверные натуральные показатели импорта, это делалось во многом за счет заведомого искажения стоимостных показателей. В итоге предприниматель оставался в относительно уязвимом положении. Проблемы с таможней благополучно разрешались. Однако сохранялась возможность вмешательства других (в первую очередь правоохранительных) органов на последующих этапах.

Что могло привнести в этом отношении определение таможенной стоимости по инвойсным ценам производителей? По многим товарным позициям декларирование стало бы более достоверным. Однако по некоторым позициям инвойсные цены все равно были слишком высоки, чтобы платить с них пошлины в полном объеме. В этих слу­чаях они, скорее всего, не заявлялись, и поставки по-прежнему шли через офшорные компании и подставные фирмы. Другим вариантом служило заявление адекватной цены при занижении количества ввозимого товара. Этот вариант был связан с повышенными рисками при таможенном оформлении, но и с большей защищенностью от корректировок таможенной стоимости впоследствии.

Наблюдения показывают, что при любых изменениях официальных правил и любых экспериментах всегда сохранялась и сохраняется возможность использования деловых схем разной степени легальности. Следовательно, почти всегда есть соблазн выбора более дешевого варианта или какой-то комбинации схем разной степени ле­гальности. «Серые» схемы сохраняются даже в условиях явного ужесточении контроля ГТК над собственными ведомственными подразделениями, которое произошло в начале 2001 г. Тогда в результате попыток консолидации контроля участились проверки, многие таможенники потеряли свои посты, некоторые «блатные» терминалы отсекались от наработанных схем или попросту закрывались^[311]. Однако при любых изменениях «дыры» все равно оставались. Сначала происходила временная приостановка товарных потоков (как это бы­ло, например, в начале 2001 г. и в начале 2002 г.), но вскоре предприниматели подстраивались под новые схемы, и движение возобновлялось^[312].

Но важно еще раз отметить, что в результате давления ГТК, поднимающего минимальные цены за фуру, действительно происходила ступенчатая легализация деятельности, «серые» схемы постепенно превращались если и не в «белые», то в «полубелые» схемы^[313]. Одновременно достигался желанный фискальный эффект, ибо хотя плата за обслуживание схемы сохранялась, возрастающая часть выплат в этой ситуации действительно шла в госбюджет^[314]. Затруднялась для компаний и дорога назад, в теневые зоны. Ибо участники эксперимента вынуждены были «засвечиваться» в части номенклатуры и количества ввозимых товаров, и спрятать их впоследствии при изменении таможенных правил было уже значительно сложнее. В этом смысле в процессе ступенчатой легализации деятельности теневые схемы отчасти блокировались, возникали элементы необратимости. И руководители ведущих, более крупных компаний в интервью настаивали на том, что возврат к прежним схемам для них уже исключен^[315].

Крупные компании действительно вынуждены были бороться с соблазном применения «черных» и «серых» схем ввиду связанных с ними повышенных рисков. Тем более, что крупные товаропотоки и отследить значительно легче. При этом, идя по пути легализации де­ятельности, они, естественно, не могли быть удовлетворены сохранением дешевых схем, которые подрывали их конкурентоспособность. Неравные условия по-прежнему оставались одной из наиболее острых проблем.

В целом можно утверждать, что при существовавшем уровне та­моженных платежей и НДС полностью избавиться от «серых» схем было не реально. Однако, помимо высоких ставок, сохранялась и другая причина живучести «черных» и «серых» схем — политико-эко­номическая. Высказывалось авторитетное мнение в пользу того, что деятельность по данным схемам, в принципе, находилась под конт­ролем ГТК и разных правоохранительных органов. Утверждалось, что рынок «черных» и «серых» схем был поделен между силовыми структурами, которые обеспечивали прикрытие операций и сопровождение грузов^[316]. Без такого прикрытия использование схем фактически было бы невозможно — таможенные коридоры узки, и любая машина может быть отслежена. Время от времени происходит обострение борьбы между этими структурами за наиболее крупных неплательщиков налогов^[317]. Поэтому существование «серых» и «черных» схем упиралось в сложную систему интересов, выходящую далеко за пре­делы таможенного ведомства^[318]. Мы обязаны понимать, что действен­ность усилий ГТК, даже при всех искренних намерениях его руководства взять под контроль ситуацию в таможенных терминалах, видимо, имела объективные ограничения.

Резюме

Мы охарактеризовали ситуацию в сфере таможенного оформления на рынках электробытовой техники. В какой мере описанная выше тенденция к легализации характерна, во-первых, для других рынков, а во-вторых, распространяется за пределы таможенных операций? На­сколько широка и устойчива тенденция к легализации российского бизнеса? Конечно, в полной мере без проведения столь же обстоятельных исследований в других сферах ответить на первый вопрос мы не в состоянии. Однако напомним, что наряду с «электронщи­ками» мы опрашивали также руководителей компаний из ассоциации АКОРТ, работающих по куда более широкому спектру товарных групп. И в целом в оценках руководителей проявлялось немало схожих позиций. Что же касается второго вопроса, то, действительно, таможню можно считать форпостом легализации. В части уплаты других налогов — налога на прибыль, единого социального налога и др. — изменения, судя по всему, намного менее заметны. Тем не менее лега­лизация бизнеса как «социальное движение» не может не оказывать своего воздействия и на эти сферы.

Насколько устойчиво данное движение? Как и всякая тенденция, легализация бизнеса не имеет абсолютного и линейного характера. Она реализуется с периодическими колебаниями и частичными отступлениями. Выступая как ступенчатый процесс серьезных институциональных изменений, она должна постоянно подпираться «длин­ными», стратегическими, экономическими и политическими интересами участников этого процесса. К сожалению, бизнес нередко способен поддаваться мотиву сиюминутной выгоды. А представители государственной власти склонны подчинять эти стратегические интересы текущим фискальным нуждам в виде немедленного повышения сборов в государственный бюджет и текущим политическим запросам, связанным, в том числе, с электоральной политикой.

Нетрудно предположить и явную связь процессов институциональ­ной подстройки с фазами электорального цикла. Напомним, что «со­циальное движение» к легализации было развернуто после успешного завершения президентских выборов (это можно считать еще одной дополнительной причиной данного процесса). И мы вправе были ожидать, что накануне следующих выборов, когда понадобятся «се­рые» деньги, анализируемая нами тенденция притормозится. И собы­тия 2003 г., увы, эти предположения подтвердили. Что, впрочем, да­вало и надежду на то, что после завершения очередных выборов в 2004 г. противоречивый и многоступенчатый процесс легализации бизнеса будет возобновлен.

В любом случае «процесс пошел», хотя и с отступлениями, колебаниями и трудностями. Разговор о характере этих трудностей мы продолжим в следующей главе.