Глава 13 Как осуществляется таможенный контроль

ПАРАЛЛЕЛЬНЫЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ РЕЖИМЫ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ КОМПРОМИССЫ

Мы рассмотрели причины легализации бизнеса и понимаем, что возврат в поле формальных правил оказывается нелегким процессом. Теперь возникает второй вопрос — как это происходит? Чтобы от­ветить на него, нужно более детально разобраться в том, как склады­ваются и как соотносятся формальные и неформальные правила в реальных деловых практиках. Сфера таможенного контроля — прекрасный объект для такого анализа. Сначала мы проследим наиболее существенные изменения официальных таможенных правил, наконец посмотрим, как происходит изменение реальных деловых схем в данной сфере и как бизнес решает проблемы, порождаемые формальными правилами контроля.

Параллельные институциональные режимы
таможенного оформления

Долгое время деятельность участников ВЭД складывалась в условиях эффективной деформализации правил. Этому в немалой мере способствовало существование параллельных институциональных режимов — сводов альтернативных формальных правил, регулиру­ющих деятельность в одном и том же сегменте рынка. Посмотрим, как они складывались в сфере таможенного контроля. Здесь в поле формальных правил главную роль играет вариация двух параметров, каждый из которых связан с параллельными регулятивными режимами:

· различия в порядке определения таможенной стоимости,

· различия в процедурах таможенного контроля.

Они, разумеется, тесно связаны между собой. Тем не менее в ана­литических целях мы рассмотрим эти параметры по отдельности.

Как определяется таможенная стоимость. В результате постепенного отказа ведущих участников рынка от откровенно контрабанд­ных схем, связанных с уклонением от таможенного оформления, клю­чевой проблемой для них становится порядок определения таможеннойстоимости. Здесь можно выделить четыре институциональных ре­жима, практикуемых таможенными органами:

· оценка «от загрузки» при использовании каталогов и прайс-лис­тов магазинов;

· использование «приказных» цен;

· «работа по сетке» (фиксированная плата за машину);

· признание инвойсов производителей.

Исходный принцип определения таможенной стоимости — от за­грузки товара — был связан с необходимостью обоснования представленного уровня таможенной стоимости. Здесь возникала благодатная почва для конфликтных ситуаций. Ибо прерогатива определе­ния уровня цены оставалась за таможенными органами, а их представители имели право устанавливать ее достаточно произвольно, по своему разумению. Они могли не удовлетвориться предъявленной це­ной сделки и затребовать экспортные декларации страны отправления, прайс-листы заводов-изготовителей, заверенные торгово-про­мышленной палатой, и т.п. Для корректировки таможенной стоимости использовались каталоги товарных цен (которые, разумеется, не учитывали никаких дилерских скидок), прайс-листы московских ма­газинов (цена обычно делилась на два) или просто экспертные оценки. В этих условиях отстоять свою цену участнику ВЭД бывало сложно (тем более, что нередко она действительно была занижена). И что особенно неприятно, до начала таможенного оформления не всегда было известно, какова будет итоговая цена. Точнее ее примерный уро­вень был известен, но он мог быть подвергнут внезапной корректировке. В результате ситуация становилась малопрогнозируемой (к то­му, как решаются эти проблемы, мы вернемся ниже).

Частично ценовая неопределенность снималась использованием «приказных» цен (введены приказом ГТК № 757, редакция 1998 г.). Они фиксировали минимальный уровень цены, который принимался таможенными органами как обоснованный. По главным товарным по­зициям устанавливалась лестница минимальных цен, каждая из которых относилась к уровню компетенции определенного таможенно­го органа. Всего таких уровней было пять.

1. Отдел таможенного оформления.

2. Таможенный пост.

3. Таможня.

4. Таможенное управление.

5. Государственный таможенный комитет (ГТК).

Существует и шестой вариант «приказной» цены, который приме­нялся в форсмажорных и конфликтных ситуациях, на основе особых условий оценки. Общий принцип системы приказных цен таков: чем ниже уровень допустимой цены, тем выше должен быть уровень органа, выпускающего товар в свободное обращение. Например, на таможне устанавливали цену за телевизор, равную 100 у.е. Если хотелось понизить ее до 80 у.е., приходилось идти в Таможенное уп­равление, до 70 у.е. — еще выше. Иными словами, если импортер хотел провезти товар по более низкой цене (а зачастую реальная его цена, действительно, могла быть более низкой), он должен был идти по сложному кругу согласований с вышестоящими таможенными ор­ганами.

Формально такой порядок обосновывался тем, что на высоких этажах иерархии работали эксперты более высокой квалификации, которые могли более ответственно оценить таможенную стоимость. А реально он предоставлял лучшие возможности тем предпринимателям, кто имел выход на обладателей административного капитала^[291]. При отсутствии связей процесс оформления мог затянуться на несколько недель. Поэтому зачастую легче заплатить более высокую цену, ибо издержки простоя могут быть слишком высоки. Добавим, что «приказные» цены являлись обязательными и покрывали значительную часть списка товаров (в сфере электробытовой и компьютерной техники, по оценкам, в 2001 г. — не менее 70 %).

В начале 2001 г. ГТК начал проведение эксперимента в рамках Центрального таможенного управления по группе электробытовых товаров, который получил название «работы по сетке». Его смысл состоял во введении фиксированной минимальной платы с одного транспортного средства по каждой укрупненной товарной группе: крупной электробытовой технике, аудио- и видеоаппаратуре, компь­ютерной технике. Если заявляемая цена машины оказывалась меньше минимальной, требовалась разрешительная подпись одного из высоких начальников ГТК, получить которую было весьма затруднительно. Если же цена соответствовала приказному уровню, то содержимым машины уже интересовались в меньшей степени. Это, разумеется, не отменяло необходимости декларирования товара по официально установленным «приказным» ценам, но главным конт­ролируемым параметром становилась плата за машину в целом.

Участие в эксперименте было делом добровольным, причем его участники не обязывались проводить «по сетке» весь объем своих грузов. Поэтому если условия оказывались для них невыгодными, ма­шины проходили таможню вне эксперимента, с использованием раз­ных схем ввоза товаров.

Поскольку основной вопрос — о таможенной стоимости — на нормативном уровне по существу оставался нерешенным, основные надежды компаний-импортеров в РАТЭК связывались с новым приказом ГТК № 430 от 29 апреля 2002 г. «О контроле таможенной стоимости товаров отдельной категории», вступившим в силу с 8 июля 2002 г. Речь шла о формировании списка уполномоченных импортеров известных заводов-изготовителей электробытовой техники. Те, кто сумел подтвердить такой статус, смогли ввозить товар, предъявляя инвойсы производителей, на основании которых и определялась таможенная стоимость. Остальные компании, не попавшие в данные списки, должны были работать по прежним правилам.

Выход приказа № 430 стал возможным после отклонения Арбитражным судом иска Министерства антимонопольной политики Российской Федерации против ГТК с обвинениями в нарушении равенства конкурентных условий. Претензии удалось снять, поскольку список является открытым для любой фирмы, сумевшей подтвердить ста­тус официальных дилеров^[292].

Реализация данного порядка несомненно была выгодна для круп­ных компаний, которые могли полностью легализовать определенную часть ввозимого товара по приемлемым ценам. А при отсутствии по­следующих корректировок таможенной стоимости (как это случилось в 2002 г. на смежном рынке с компанией «Панавто», ввозившей автомобили «Мерседес») ситуация становилась намного более прогнозируемой и безопасной.

Высказывалось мнение, что в перспективе ГТК может сделать официальное дилерство основным условием таможенного оформления товаров. В этом были серьезно заинтересованы также и крупные транснациональные операторы, страдающие от параллельного (неав­торизованного) ввоза импортных товаров. При реализации такого порядка официальные дилеры получили бы еще более серьезные пре­имущества. Однако введение подобного ограничения круга импорте­ров не считалось реалистичным, ибо в этом случае нарушалось российское антимонопольное законодательство.

Как осуществляется таможенный контроль. Помимо различий в порядке определения таможенной стоимости, важный вопрос зак­лючался в формировании разных процедур таможенного контроля. Среди них можно выделить:

· обычный режим контроля,

· упрощенный режим контроля,

· режим предварительного декларирования.

Упрощенные процедуры контроля применялись в отношении ком­паний, входящих в специальные «белые» списки ГТК. Эти процедуры выражались в оформлении товара без досмотра и проверки получателя, в выпуске товара «на доверии». «Белые» списки состояли из двух частей:

· список «добросовестных компаний»,

· список стопроцентных иностранных инвесторов.

В список «добросовестных компаний» входили российские фирмы с относительно прозрачными схемами ведения бизнеса. Это компании (или их представители) с именем и репутацией, которые вдобавок обес­печивали приличные объемы платежей в бюджет^[293]. Весной 2002 г., по оценкам одного из руководителей, в сфере электробытовой техни­ки по таким «белым» спискам ввозили товары около 15% компаний.

Вторая часть «белых» списков включала стопроцентных иност­ранных инвесторов. Поскольку включение в «белые» списки серьез­но упрощало жизнь, возникла тенденция к их постоянному расшире­нию, в том числе и за счет сомнительных компаний. В связи с этим, например, число оказавшихся в списке иностранных инвесторов в мае 2002 г. было сокращено с 430 до 33, т.е. более чем в десять (!) раз. Это означало, что 90% компаний, попавших ранее в эти списки, не вполне соответствовали статусу солидных и известных иностранных фирм^[294].

В качестве другого примера упрощенных процедур таможенного контроля приведем действовавшее во второй половине 2000 г. сог­ла­шение о «зеленом коридоре» для компаний РАТЭК. Тогда ГТК обеспечивал оформление их товаров без задержек под обязательство по­вышать объемы платежей.

Важным изменением режима таможенного оформления товаров стало введение с 12 февраля 2002 г. порядка предварительного декла­рирования (приказ ГТК № 1132). Его суть состояла в использовании неполных таможенных деклараций (предварительных ГТД), которые подавали до ввоза товара в страну. На их основе осуществлялись че­тыре из пяти этапов таможенного контроля:

· прием, регистрация и учет таможенных деклараций,

· контроль за правильностью определения товарных кодов,

· валютный контроль и контроль таможенной стоимости,

· контроль таможенных платежей.

В декларации указывался пункт пропуска товара в Россию, на ко­торый по оперативным каналам поступала информация о предварительном декларировании. В итоге по прибытии груза по месту назначения соответствующему таможенному органу оставалось пройти только пятый этап — таможенный досмотр и выпуск товара, — что в идеале должно было занимать 2—3 часа.

Новый порядок декларирования в момент ввода касался 120 товарных позиций (в основном электробытовой техники)^[295]. Четко определялись места доставки товаров. Зона действия данного порядка была распространена за пределы Центрального и Северо-Западного таможенных управлений. Формально переход на предварительное декларирование являлся добровольным делом. Однако реально отказ от такого декларирования мог стать основанием для более серьезной проверки получателя груза.

Внесение таможенных платежей при этом порядке полностью осу­ществлялось на предварительном этапе, и подобные авансовые платежи в бюджет естественно устраивали таможенные органы. Одно­временно возникали трудности у небольших фирм, которые не обла­дали достаточными финансовыми резервами. Так что крупные опера­торы тоже могли быть довольны.

В целом первые оценки работы по приказу № 1132 были достаточно позитивными. Но поступали и пессимистические отзывы^[296]. В ос­новном они связывались с техническими трудностями и неотработанностью нормативной основы. Например, вызывало сложности тре­бование при оформлении предварительной ГТД предъявлять оригиналы документов, в то время как они должны были находиться у пе­ревозчика^[297]. В итоге на первом этапе время оформления грузов могло даже возрастать по сравнению с обычным порядком.

Введение предварительного декларирования товаров сопровождалось также усилением процедур контроля, включая реальный таможенный досмотр машин. Если раньше можно было загружать машины «как придется», а потом разбираться на терминале, то теперь участники ВЭД должны были заботиться о том, чтобы загруженный товар соответствовал задекларированным позициям. Это требовало дополнительного времени и усилий на согласования с поставщиком, на контроль за ошибками загрузки. Зато процедура таможенного оформления при поступлении груза серьезно упростилась, что делало ситуацию более прогнозируемой^[298].

В итоге суммарный расход времени, как правило, не менялся. Просто сократилось время досмотра, но увеличилось время на предварительное декларирование. Добавим, что при обнаружении незапланированных несоответствий груза предоставлялась возможность передекларировать его перед таможенным досмотром. Но в случае таких корректировок в составе завозимых грузов (которые, увы, нередки) требовалось новое декларирование по обычной процедуре, что фактически удваивало продолжительность процедуры в целом.

В принципе, порядок предварительного декларирования и с технической точки зрения чаще оценивался положительно. Позитивные от­зывы были получены также и в адрес специального оперативного уп­равления, созданного ГТК для решения этих проблем. Оно принимало запросы круглосуточно, и многие проблемы удавалось решать достаточно оперативно^[299].

Добавим, что переход компаний на процедуру предварительного декларирования, предполагающую усиление открытости, сдерживал­ся нерешенностью вопроса о таможенной стоимости^[300]. Как мы уже упоминали, введение списков официальных дилеров ожидалось в ка­честве первого шага в решении этого вопроса.

Подведем некоторые итоги. Представленная нами система формальных правил характеризовалась крайней неунифицированностью. В ней существовало множество узаконенных различий, в том числе:

· ставок таможенных платежей на разные товары,

· «приказных» цен на один товар,

· процедур таможенного оформления для разных групп участников ВЭД.

Все эти различия создавали благодатную почву для разного рода манипулятивных игр^[301]. Именно на этом и кормился развитый околотаможенный бизнес, занимавшийся «обоснованием» более низких цен и реализацией «серых» деловых схем.