2015-06-05
8337
1. Отдельные нормы административного права предоставляют участникам соответствующих регулируемых ими правоотношений право выбирать по своему усмотрению указанные в этих нормах альтернативные варианты поведения. Например, норма ст. 30.1 Кодекса РФ об административных правоотношениях предоставляет лицу, в отношении которого должностным лицом вынесено постановление по делу об административном правонарушении, право обжаловать это постановление по своему усмотрению в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела.
2. В некоторых случаях административно-правовые нормы предусматривают возможность решения отдельных вопросов, возникающих в административно-публичной сфере, не посредством издания обязательных для исполнения правовых актов и совершения властно-распорядительных действий, а путем применения таких средств, как согласование и координация действий участников соответствующих правоотношений. Это возможно, в частности, при регулировании отношений между различными не подчиненными друг другу административными органами, занимающими равное правовое положение в системе таких органов.
|
|
|
3. В отдельных случаях нормы административного права допускают регулирование соответствующих отношений, возникающих в административно-публичной сфере, путем заключения между участниками этих отношений так называемых административных договоров (соглашений). По действующему российскому законодательству заключение таких договоров и соглашений допускается, в частности, при решении вопросов разграничения компетенции между органами исполнительной власти различного уровня, а также при оформлении государственно-служебных отношений. Следует отметить, что административные договоры и соглашения, заключаются, как правило, внутри самой системы административных органов с целью обеспечения ее внутреннего функционирования. Внешняя же административно-публичная деятельность административных органов, направленная в отношении не подчиненных им физических и юридических лиц, не может регулироваться посредством заключения договоров и соглашений с этими лицами, поскольку в этом случае невозможно будет осуществлять властное воздействие на поведение указанных лиц в публично-правовой сфере.
В целом же административное право должно использовать императивный (жесткий) и диспозитивный (мягкий) методы правового регулирования в их разумном сочетании — в соответствии со спецификой регулируемых общественных отношений, возникающих в процессе административно-публичной деятельности.
|
|
|
2.3. Система административного права
Административное право, как и любая другая отрасль права, имеет внутреннее строение, т.е. включает в себя относительно самостоятельные группировки правовых норм, тесно взаимосвязанные между собой. Система административного права довольно сложна и в отличие от многих других отраслей недостаточно развита. Это обусловливается сложностью самого предмета административного права. Ведь административно-публичная деятельность, регулируемая нормами административного права, осуществляется во всех без исключения сферах жизнедеятельности государства и общества: политической, экономической, социально-культурной, правоохранительной. Имеются определенные особенности административно-правового воздействия на возникающие в каждой из этих сфер общественные отношения. Указанные особенности закрепляются нормами административного права, а следовательно, оказывают влияние и на построение этих норм, на их систему.
Итак, система административного права — это внутреннее строение данной отрасли права, подразделение ее на относительно самостоятельные группировки правовых норм, обусловленное спецификой предмета административно-правового регулирования.
В действующем административном законодательстве РФ система административного права четко не просматривается. Это связано с тем, что нормы административного права не сосредоточены, как, например, нормы гражданского или уголовного права в одном кодифицированном нормативном правовом акте, а разбросаны по различным федеральным законам, законам субъектов РФ и многочисленным подзаконным нормативным правовым актам.
Система административного права как отрасль права может быть построена лишь теоретически — посредством логического подразделения большого массива действующих административно-правовых норм на определенные части, взаимосвязанные между собой.
В административно-правовой науке в систему административного права традиционно включают общую и особенную части, которые, в свою очередь, подразделяются на определенные административно-правовые институты или иные образования.
Общая часть административного права включает в себя правовые нормы, определяющие наиболее общие, основные начала правового регулирования в административно-публичной сфере. В структуре общей части административного права теоретически можно выделить группы административно-правовых норм, определяющие:
1) общие правовые начала (принципы) организации и осуществления административно-публичной деятельности, а именно исполнительной власти и исполнительно-распорядительной деятельности органов местного самоуправления;
2) основы административно-правового статуса физических лиц, т.е. их наиболее общие права, обязанности и юридическую ответственность в административно-публичной сфере;
3) основы административно-правового статуса организаций, т.е. их наиболее общие права, обязанности и юридическую ответственность в административно-публичной сфере;
4) общие правовые основы построения и деятельности административных органов, в частности органов исполнительной власти;
5) основы правового статуса государственных служащих;
6) правовые формы осуществления административно-публичной деятельности;
7) методы осуществления административно-публичной деятельности, в том числе основания и порядок привлечения физических и юридических лиц к административной ответственности;
8) общие правовые процедуры осуществления административно-публичной деятельности, в том числе основы административного процесса.
Как отмечалось выше, все эти группы административно-правовых норм выделены нами условно, поскольку в действующем законодательстве они, как правило, не обособлены и содержатся в различных нормативных правовых актах, причем нередко вместе с нормами особенной части административного права.
|
|
|
Особенная часть административного права включает в себя правовые нормы, регулирующие особенности осуществления административно-публичной деятельности и порядок публичного взаимодействия физических лиц и организаций (административный правопорядок) в различных сферах жизнедеятельности государства и общества.
В структуре особенной части административного права в зависимости от сферы жизнедеятельности государства и общества, регулируемой административно-правовыми нормами, можно выделить группы норм, определяющие административный порядок в следующих сферах:
1) экономики — промышленности, энергетики, сельского хозяйства, транспорта и связи, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, торговли (их совокупность обобщенно может быть названа административно-экономическим правом);
2) финансов — формирования и исполнения бюджетов всех уровней, налогообложения, денежного обращения, совершения валютных операций (их совокупность данных норм обобщенно может быть поименована административно-финансовым правом);
3) социально-культурной — труда и социальной защиты населения, здравоохранения, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта, туризма и молодежной политики (их совокупность обобщенно может быть названа административно-социальным правом);
4) обороны и функционирования вооруженных сил, иных войск и воинских формирований (их совокупность обобщенно может быть названа военно-административным правом);
5) обеспечения государственной безопасности, т.е. безопасности конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства (их совокупность может быть обозначена понятием «право государственной безопасности»;
6) обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью, функционирования судебной власти (их совокупность таких административно-правовых норм обобщенно может быть поименована понятием «административно-охранительное право»;
|
|
|
7) иностранных дел, т.е. в сфере внешних сношений государства с другими государствами, иностранными и международными организациями (их совокупность обобщенно может быть названа административно-иностранным правом).
Указанные группы административно-правовых норм, составляющих Особенную часть административного права, как правило, сосредоточены в отдельных федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах, регулирующих общественные отношения в соответствующей сфере жизнедеятельности государства и общества.
Четкая и стройная система административного права, может быть построена лишь на основе соответствующей системы административного законодательства России, которая в настоящее время отсутствует.
Система административного законодательства, по нашему мнению, должна быть построена следующим образом:
1) Административный кодекс РФ, объединяющий наиболее общие нормы административного права, определяющие, в частности, основы построения и деятельности системы административных органов, в том числе органов исполнительной власти, типичные правовые формы и методы их деятельности, основы административно-правового статуса индивидуальных субъектов и организаций;
2) федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты, принимаемые на основе Административного кодекса РФ и содержащие специальные нормы административного права, регламентирующие основы построения и функционирования отдельных институтов общей части административного права (законы о государственной службе, об административных процедурах, об административной ответственности и т.п.);
3) федеральные законы, в том числе кодифицированные, и подзаконные нормативные правовые акты, принимаемые на основе Административного кодекса РФ и иных общеадминистративных федеральных законов и содержащие специальные нормы административного права, регламентирующие особенности административного правопорядка в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества (Транспортный кодекс, Образовательный кодекс, Основы законодательства о здравоохранении, Санитарный кодекс, Основы законодательства о культуре, Основы организации и деятельности органов внутренних дел, Кодекс общественной безопасности, Исполнительный кодекс и др.).
На основе указанных выше федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, образующих остов федерального административного законодательства, субъекты Российской Федерации вправе в пределах своего ведения принимать (издавать) законы и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы определения и обеспечения административного правопорядка на своей территории.
2.4. Источники административного права:
понятие и виды
Под источниками административного права необходимо понимать используемые государством официально-документальные формы выражения и закрепления административно-правовых норм, доведения их до сведения правоприменителей и иных заинтересованных лиц в целях обеспечения их реального действия.
Иными словами, источники административного права — это исходящие от уполномоченных государственных органов и должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, иных органов публичного управления, действующих от имени государства или муниципального образования, официальные документы, устанавливающие, изменяющие или отменяющие административно-правовые нормы.
В качестве источников административного права в России используются следующие виды официальных документов:
· нормативные правовые акты;
· нормативные публичные договоры;
· судебные акты, принятые по делам, связанным с проверкой конституционности или законности нормативных правовых актов, регулирующих отношения в административно-публичной сфере.
Рассмотрим подробнее каждый из названных видов источников административного права.
I. Нормативные правовые акты. В них включают законы и подзаконные правовые акты.
В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. В этой связи источниками административного права могут быть законы — как федеральные, так и субъектов РФ.
1. Федеральные законы включают:
· основные (конституционные) федеральные законы, которые определяют наиболее общие основные начала (принципы) организации и осуществления административно-публичной деятельности в Российской Федерации, в числе которых: Конституция Российской Федерации, устанавливающая правовые основы организации и функционирования административных органов, административно-правового статуса граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства (главы 1, 2, 3, 4, 6); федеральные конституционные законы, регулирующие организацию и осуществление административно-публичной деятельности по вопросам, прямо указанным в Конституции РФ («О Правительстве РФ», «О чрезвычайном положении», «О военном положении»);
· обычные федеральные законы, определяющие на основе Конституции РФ и федеральных конституционных законов систему и организацию функционирования федеральных административных органов, а также регулирующие осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества или по отдельным ее направлениям (например, «О государственной гражданской службе», «Об обороне», «О милиции», «О пожарной безопасности» и т.п.); в числе обычных федеральных законов особо выделяются кодифицированные законы — кодексы, но единственным кодексом, который полностью состоит из норм административного права, является Кодекс РФ об административных правонарушениях, а еще административно-правовые нормы содержатся и в других кодексах, в частности в Земельном, Градостроительном, Жилищном, Лесном, Водном, Таможенном, Бюджетном, Налоговом, Трудовом, и регулируют вопросы организации и осуществления административно-публичной деятельности в соответствующих сферах функционирования государства и общества.
2. Законы субъектов Российской Федерации включают:
· основные законы субъектов РФ, определяющие наиболее общие правовые основы организации и осуществления административно-публичной деятельности в соответствующих субъектах РФ (конституции и уставы субъектов РФ, определяющие систему и правовые основы функционирования органов исполнительной власти этих субъектов);
· обычные законы субъектов РФ, определяющие на основе конституций и уставов субъектов РФ систему и организацию функционирования административных органов, образуемых этими субъектами, а также регулирующие осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности соответствующих субъектов РФ по вопросам, отнесенным федеральным законодательством к их ведению (например, законы субъектов РФ о правительстве, иных органах исполнительной власти, о государственной службе, об административной ответственности и т.п.).
Подзаконные нормативные правовые акты принимаются (издаются) уполномоченными государственными органами и должностными лицами, органами и должностными лицами местного самоуправления в пределах их компетенции в целях конкретизации положений соответствующих законов, регулирующих вопросы организации и осуществления административно-публичной деятельности, и создания необходимого правового механизма действия названных положений законов. Все они являются источниками административного права, можно подразделить на следующие виды.
1. Федеральные подзаконные нормативные правовые акты включают:
· нормативные указы Президента РФ (например, Указ Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» от 12 мая 2008 г. № 724);
· постановления Правительства РФ, утверждающие какие-либо правила, положения, регулирующие отношения в административно-публичной сфере (например, постановления Правительства РФ об утверждении положений о федеральных министерствах, о лицензировании отдельных видов деятельности, об утверждении Правил дорожного движения, Правил оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему и т.п.);
· нормативные правовые акты федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, издаваемые в форме приказов, инструкций, правил, положений, распоряжений;
· нормативные правовые акты иных федеральных административных органов, не входящих в систему исполнительной власти РФ (приказы Генеральной прокуратуры РФ, инструкции Центральной избирательной комиссии РФ и Центрального банка РФ).
Особое значение в механизме административно-правового регулирования имеют кодифицированные федеральные подзаконные нормативные правовые акты, систематизирующие определенные группы административно-правовых норм по тематическому или иному принципу. К их числу можно отнести:
· правила (например, Правила дорожного движения, Правила пожарной безопасности и т.п.);
· положения (например, Положение о проведении государственного технического осмотра транспортных средств и прицепов к ним, Положение о паспорте гражданина РФ и т.п.);
· уставы (например, Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности РФ, Устав гарнизонной и караульной службы Вооруженных Сил РФ, уставы федеральных государственных учреждений и т.п.);
· наставления (например, Наставление по работе дорожно-патрульной службы ГИБДД МВД РФ, Наставление по техническому надзору ГИБДД МВД РФ и т.п.);
· инструкции (например, Инструкция по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ, Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в федеральных органах исполнительной власти и т.п.).
· порядки (например, Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг);
· административные и иные регламенты (например, регламенты внутренней организации федеральных министерств и административные регламенты по исполнению федеральными органами исполнительной власти отдельных возложенных на них государственных функций).
2. Подзаконные нормативные правовые акты субъектов РФ, которыевключают:
· нормативные правовые акты глав исполнительной власти субъектов РФ — высших должностных лиц субъектов РФ (указы и постановления президентов республик, губернаторов, глав администраций субъектов РФ);
· нормативные правовые акты высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (постановления правительств субъектов РФ);
· нормативные правовые акты иных органов исполнительной власти субъектов РФ (министерств, департаментов, управлений и т.п.), если законодательством соответствующих субъектов РФ им предоставлено право издания нормативных правовых актов.
3. Подзаконные нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления,в том числе:
- уставы муниципальных образований;
· нормативные правовые акты глав муниципальных образований;
· нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления (в частности, решения об утверждении общеобязательных правил на территориях соответствующих муниципальных образований, например правил благоустройства и озеленения территории, проезда в общественном транспорте, торговли и т.п.);
· нормативные правовые акты исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления — глав местных администраций.
4. Подзаконные нормативные правовые акты иных органов публичного управления, действующих от имени государства или муниципального образования. В качестве источников административного права могут рассматриваться не только нормативные правовые акты, издаваемые (принимаемые) государственными органами и органами местного самоуправления, но и локальные нормативные акты, действующие внутри государственных и муниципальных учреждений, а также иных организаций, в том числе частных, и регламентирующие осуществление внутреннего управления и обеспечение общественной безопасности в этих учреждениях и организациях. К их числу можно отнести, например, внутренние приказы руководителей указанных учреждений, правила внутреннего распорядка и режима, действующие в этих учреждениях, правила пожарной безопасности, установленные в организациях. Данные нормативные акты устанавливают публичные правила поведения широкого круга лиц как работающих в этих учреждениях, так и пользующихся их услугами (студентов, больных, отдыхающих и т.п.).
II. Нормативные публичные договоры. К числу источников административного права можно отнести две группы нормативных публичных договоров.
1. Международные договоры и соглашения Российской Федерации. Они регулируют вопросы организации и осуществления административно-публичной деятельности, в частности вопросы организации охраны государственной границы, обеспечения таможенного режима, обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, выявления и пресечения административно-правовыми методами преступлений и иных правонарушений (например, различные соглашения о сотрудничестве государств — участников СНГ по линии министерств внутренних дел этих государств).
2. Внутригосударственные публичные договоры и соглашения. Они регулируют вопросы разграничения компетенции и полномочий между органами исполнительной власти, вопросы организации взаимодействия и сотрудничества административных органов в сфере совместной административно-публичной деятельности (например, договоры о разграничении компетенции между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ).
III. Судебные акты. В качестве источников административного права в России могут выступать не любые акты органов судебной власти, а только те из них, которые принимаются по результатам рассмотрения дел о соответствии нормативных правовых актов, регулирующих отношения в административно-публичной сфере, Конституции РФ, конституциям и уставам субъектов РФ, а также федеральным законам и законам субъектов РФ и влекут прекращение действия названных актов полностью или частично. Такие судебные акты, по существу, прекращают действие административно-правовых норм и, следовательно, имеют силу источников административного права.
В этой связи источниками административного права в России являются следующие виды судебных актов:
· постановления Конституционного Суда РФ, вынесенные по делам о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законов субъектов РФ, регулирующих отношения в административно-публичной сфере и содержащих нормы административного права (например, постановления Конституционного Суда РФ о признании неконституционными отдельных положений Кодекса РФ об административных правонарушениях, Федерального закона «Об исполнительном производстве», Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и т.п.);
· решения Верховного Суда РФ о признании не соответствующими федеральным законам положений нормативных правовых актов федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, регулирующих отношения в административно-публичной сфере (например, решения Верховного Суда РФ о признании незаконными отдельных положений инструкций МВД РФ);
· решения Высшего Арбитражного Суда РФ о признании не соответствующими федеральным законам нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, регулирующих осуществление административно-публичной деятельности в сфере экономики и предпринимательства;
· решения иных судов общей юрисдикции и арбитражных судов о признании недействующими нормативных правовых актов государственных органов и должностных лиц субъектов РФ, органов и должностных лиц местного самоуправления, регулирующих отношения в административно-публичной сфере.
В качестве источников административного права на территории Российской Федерации не могут выступать правовые обычаи. Этот запрет обусловливается характером регулируемых административным правом отношений, которые являются публично-властными и требуют совершенно четкой и определенной нормативной регламентации. Использование обычаев, не закрепленных государством в соответствующих нормах административного права, не позволяет обеспечить такую нормативную регламентацию.
В то же время необходимо отметить, что в правоприменительной практике административных органов иногда используются некоторые правовые обыкновения. Например, в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел и некоторых других административных органов сложилось правовое обыкновение уведомлять лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о месте и времени рассмотрения этого дела непосредственно при составлении протокола об административном правонарушении в самом этом протоколе под роспись. Такой порядок уведомления не предусмотрен Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, но в то же время и не противоречит соответствующим его положениям.
Вместе с тем, несмотря на широкое распространение названного правового обыкновения, его нельзя считать источником административного права в силу указанной выше причины. Подобные административно-правовых обыкновения, которые являются разумными, не противоречат принципам и духу административного права и востребованы правоприменительной практикой, с нашей точки зрения, подлежат узаконению в виде правовых норм в соответствующих законах и подзаконных нормативных правовых актах.
2.5. Место и роль административного права
в системе отраслей российского права
Административное право является одной из центральных отраслей российского права, нормы которой тесно переплетены и применяются во взаимосвязи с нормами других отраслей не только публичного, но и частного права. Такое место данной отрасли в системе отраслей права обусловливается прежде всего тем, что ее нормы определяют правовые основы организации и осуществления административно-публичной деятельности, в ходе которой компетентными административными органами применяются нормы многих отраслей как публичного, так и частного права, в частности финансового, таможенного, гражданского, семейного, жилищного, градостроительного, земельного, экологического. Например, нормы административного права определяют систему, компетенцию, полномочия, формы и методы деятельности налоговых органов, которые осуществляют налоговое регулирование и налоговый контроль, применяя при этом нормы финансового (налогового) права, регламентируют порядок осуществления государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, прав на недвижимое имущество и сделок с ним, порядок выдачи лицензий на осуществление отдельных видов предпринимательской деятельности. Посредством совершения компетентными административными органами соответствующих регистрационных и разрешительных действий применяются соответствующие нормы гражданского права.
Кроме того, исполнение физическими лицами и организациями многих норм административного права обеспечивает им, а также другим субъектам реализацию прав и обязанностей, предусмотренных нормами других отраслей права. Например, соблюдение индивидуальным предпринимателем при продаже товаров санитарных требований, установленных нормами административного права, позволяет обеспечить реализацию права покупателей на приобретение качественных товаров, предусмотренного нормами гражданского права.
Таким образом, административное право в системе отраслей российского права:
1) определяет систему, компетенцию и полномочия административных органов, применяющих в процессе своей деятельности нормы других отраслей права;
2) регулируют правовые формы и методы деятельности административных органов по применению норм других отраслей права;
3) регулирует правовые процедуры (порядок) деятельности административных органов по применению норм других отраслей права;
4) определяет административные права и обязанности физических лиц и организаций, реализация которых этими субъектами позволяет обеспечивать реализацию прав и обязанностей, установленных нормами других отраслей права.
В целом можно сделать следующий общий вывод: роль административного права в системе отраслей права сводится к тому, что оно юридически обеспечивает и сопровождает властную деятельность административных органов по применению норм других отраслей права, а значит, юридически обеспечивает реальное действие этих норм.
Далее рассмотрим вопрос об отграничении административного права от иных отраслей российского права.
Данный вопрос является достаточно сложным в силу того обстоятельства, что нормы административного права регулируют широкий спектр общественных отношений, возникающих в различных сферах жизнедеятельности государства и общества и постоянно пересекающихся с отношениями, регулируемыми другими отраслями публичного и частного права, в частности с конституционно-правовыми, финансовыми, земельными, градостроительными, таможенными, гражданско-правовыми.
Тем не менее, исходя из показанных выше места и роли административного права в системе права, попытаемся определить основные критерии, позволяющие отграничить эту отрасль от иных отраслей российского права.
Как известно, в общей теории права отрасли права разграничиваются по двум основным критериям: предмету и методу правового регулирования. Попробуем отграничить административное право от других основных отраслей частного и публичного права по названным критериям.
Отграничение от отраслей частного права. Как указывалось выше, предмет административного права образуют общественные отношения, возникающие в административно-публичной сфере, а основным методом регулирования этих отношений является императивный метод. В этой связи по предмету и методу правового регулирования несложно отграничить административное право от отраслей частного права:
1) отрасли частного права, например гражданское, семейное, трудовое, земельное, водное, лесное, жилищное, в отличие от административного права не регулируют общественные отношения, возникающие в процессе властной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и соответствующих учреждений;
2) доминирующим методом правового регулирования в названных отраслях права является диспозитивный метод, в то время как административное право использует в основном императивный метод.
В то же время в ряде случаев в правоприменительной практике возникают определенные вопросы, связанные с разграничением административных отношений и отношений, регулируемых отраслями частного права. Такие ситуации возникают тогда, когда одни и те же по своему содержанию общественные отношения регулируются, с одной стороны, нормами частного права, а с другой — нормами публичного, в том числе административного, права.
В качестве примера, можно назвать отношения, возникающие в процессе организации и осуществления розничной торговли, оказания услуг по перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом, оказания платных образовательных услуг, выполнения строительно-монтажных работ. В части определения договорных условий осуществления указанных видов деятельности (предмета, цены, сроков исполнения и т.п.) эти отношения регулируются соответствующими нормами гражданского права, а в части обеспечения соблюдения установленных государством стандартов и требований безопасного осуществления этих видов деятельности (технологических, пожарных, санитарных и т.п.) — нормами административного права.
При решении вопроса о том, нормы какой отрасли права — гражданского или административного — необходимо применять при регулировании указанных отношений, следует исходить из того, какая именно сторона этих отношений подлежит регулированию. При регулировании вопросов, которые могут быть решены участниками названных отношений посредством заключения соглашения между ними, следует применять соответствующие нормы гражданского права, а при регулировании вопросов, решение которых находится в ведении государственных органов или органов местного самоуправления и требует соответствующего властного вмешательства со стороны таких органов, необходимо руководствоваться соответствующими нормами административного права.
Например, отношения, возникающие в ходе строительства здания, в части согласования между заказчиком и подрядчиком взаимных прав и обязанностей, сроков строительства, порядка сдачи выполненных работ и расчетов регулируются нормами гражданского права, а в части согласования с соответствующими административными органами проектно-технической документации, в части соблюдения установленных требований пожарной, санитарной безопасности, безопасности дорожного движения- нормами административного права.
Верховный Суд РФ в своих определениях, вынесенных в течение 2006—2008 гг. по конкретным делам об оспаривании нормативных правовых актов, неоднократно обращал внимание на необходимость отграничения административных и гражданских правоотношений. В указанных определениях Верховный Суд РФ, в частности, разграничивает гражданско-правовые имущественные отношения, возникающие при совершении сделок с государственным имуществом, и административно-правовые отношения, возникающие в связи с осуществлением органами исполнительной власти управления имуществом, находящимся в государственной собственности, гражданско-правовые отношения по перевозке пассажиров автомобильным транспортом и административно-правовые отношения, возникающие в ходе обеспечения безопасности дорожного движения при осуществлении таких перевозок.
Отграничение от отраслей публичного права. Произвести отграничение административного права от других отраслей публичного права гораздо сложнее, чем от отраслей частного права. Это обусловливается тем, что иные отрасли публичного права так же, как и административное право, регулируют общественные отношения, возникающие в ходе организации и деятельности органов публичной власти, т.е. государственных органов и органов местного самоуправления, и при этом так же, как и административное право, используют, как правило, императивный метод правового регулирования.
При разграничении административного и иных отраслей публичного права необходимо исходить из следующего.
1. В отличие от конституционного права, определяющего основные, наиболее общие правовые основы функционирования публичной власти, в том числе административно-публичной деятельности, административное право детально регулирует организацию и осуществление административно-публичной деятельности во всех ее многообразных проявлениях.
2. В отличие от таких отраслей публичного права, как финансовое, в том числе бюджетное и налоговое, таможенное, градостроительное, экологическое право, регулирующих содержание соответствующих отраслевых публичных правоотношений, особенности деятельности государства в названных сферах, административное право определяет систему и компетенцию административных органов, осуществляющих административно-публичную деятельность в этих сферах, правовые формы и методы такой деятельности.
Например, нормы налогового права регламентируют виды и порядок исчисления и уплаты налогов и сборов, права, обязанности и ответственность налогоплательщиков и налоговых агентов, в то время как нормы административного права определяют систему налоговых органов, их компетенцию, формы, методы и процедуры деятельности.
Такой же подход может быть применен и при решении вопроса о разграничении административного и бюджетного права, административного и таможенного права, административного и градостроительного права, административного и экологического права.
3. В отличие от муниципального права административное право регулирует не всю властно-публичную деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, а только административную (управленческую) деятельность этих органов и должностных лиц как внутренней, так и внешней направленности. В предмет административно-правового регулирования не входят вопросы организации и деятельности представительных органов местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления, организации и проведения местных выборов и референдумов, экономические и финансовые вопросы местного самоуправления.
4. В отличие от уголовного права административное право устанавливает гораздо менее строгую, чем уголовная, административную ответственность за административные правонарушения, которые отграничиваются от преступлений по степени общественной опасности.
5. В отличие от процессуальных отраслей публичного права — гражданского процессуального, арбитражного процессуального и уголовно-процессуального — административное право не регулирует деятельность судов по разрешению подведомственных им дел, в том числе возникающих из административных правоотношений.
Контрольные вопросы
1. Дайте определение административно-публичной сферы.
2. Какова структура предмета административного права?
3. Назовите и охарактеризуйте методы административного права.
4. Дайте определение системы администратиавного права и назовите ее составные части (элементы).
5. Сформулируйте определение источника административного права. Назовите виды источников административного права и охарактеризуйте их.
6. В чем заключается отличие административного права от отраслей частного права?
7. Какое место занимает административное право в системе публичного права?
Задания для самостоятельной работы
