В зависимости от наличия или отсутствия связи с соответствующими индивидуальными административно-правовыми актами

Административно-правовые действия, которые могут совершаться только на основании соответствующих индивидуальных правовых актов в целях обеспечения исполнения содержащихся в них предписаний. Например, к ним можно отнести действия судебного пристава-исполнителя, совершаемые на основании и во исполнение судебного акта или акта административного органа, следственные действия, совершаемые на основании определения о возбуждении дела об административном правонарушении, и т.п.

Административно-правовые действия, которые могут совершаться самостоятельно без предварительного издания (принятия) компетентным административным органом индивидуального правового акта. Например, к таким действиям относятся остановка сотрудником милиции транспортного средства, применение им специальных средств и огнестрельного оружия, досмотр транспортного средства и т.п.

В зависимости от необходимости официально-документаль­ного оформления фактов совершения административно-правовых действий

Действия, факт совершения которых в силу указания в соответствующих нормативных правовых актах требует официально-документального оформления. Например, факты совершения таких действий, как административное задержание, личный досмотр лица и досмотр его вещей, изъятие вещей и документов, должны фиксироваться посредством составления соответствующих протоколов. Факт проведения контролирующим или надзорным органом мероприятия по контролю должен быть подтвержден посредством составления соответствующего письменного акта. Факты принятия регистрирующими органами документов у заявителей фиксируются посредством составления соответствующих письменных расписок.

Действия, факт совершения которых не требует официально-документального оформления. Например, не требуется официально-документального оформления факта совершения таких действий, как проверка сотрудниками милиции документов у граждан, остановка ими транспортных средств, проникновение их в жилые и иные помещения граждан и организаций.

12.3. Понятие, признаки и виды
административно-правовых актов

В действующем законодательстве Российской Федерации в настоящее время отсутствует общее понятие правового акта. Соответственно не сформулировано в законодательстве и понятие административно-правового акта, как одного из видов правовых актов.

В науке административного права административно-правовые акты называют еще административными актами, правовыми актами управления, актами государственной администрации. Обобщая имеющиеся в административно-правовой науке точки зрения по поводу понятия и основных признаков административно-правового акта, и учитывая предлагаемый в учебнике подход к пониманию административно-публичной деятельности, данное понятие может быть сформулировано следующим образом.

Административно-правовой акт представляет собой выраженное в определенной официально-документальной форме односторонне властное подзаконное публично-правовое волевое решение административного органа, устанавливающее общие правила поведения неопределенного круга субъектов общественных отношений (нормы права) либо определяющее или подтверждающее на основе материальных норм различных отраслей права правовой статус, обязанности индивидуально определенных субъектов правовых отношений, применяемые в отношении них меры поощрения, ограничения прав и свобод и принуждения либо удостоверяющее какой-либо юридический факт, принимаемое (издаваемое) указанным органом в пределах его компетенции и с соблюдением предусмотренной законодательством правовой процедуры.

Исходя из приведенного определения административно-пра­вовой акт характеризуется следующими основными чертами (признаками).

1. По содержанию административно-правовой акт всегда есть властное волевое решение компетентного административного органа, влекущее юридически значимые последствия для его адресатов. Это означает, что в качестве акта не может рассматриваться какой-либо официальный документ, исходящий от административного органа и не содержащий в себе властного волевого решения в отношении неопределенного или индивидуально определенного круга субъектов. Например, не являются административно-правовыми актами различные процессуальные и правоустанавливающие документы, в частности протоколы, акты проверок, рапорты, свидетельства, справки, которые лишь фиксируют определенные юридические факты, несут в себе определенную информацию, но не содержат властных публично-правовых решений в отношении каких-либо субъектов.

В арбитражно-судебной практике не признаются в качестве ненормативных административно-правовых актов такие официальные документы административных органов, как акты камеральных проверок, акты освидетельствования, акты (заключения) экспертиз, а также письма информационного содержания.

2. Административно-правовой акт — это властное волевое решение, которое может быть принято только административным органом и в пределах его компетенции. Иными словами, такие акты могут приниматься (издаваться) только административными, а не какими-либо иными государственными органами или органами местного самоуправления и только по вопросам, отнесенным к ведению этих административных органов. В этой связи не являются административно-правовыми актами правовые акты, принимаемые (издаваемые) органами законодательной власти, судами (судьями), представительными органами местного самоуправления.

3. Административно-правовой акт есть односторонне властное волевое решениеадминистративного органа, т.е. принимаемое им по собственной воле, без какого-либо согласования с теми субъектами, в отношении которых это решение принимается. Однако это не означает, что такие акты могут приниматься (издаваться) административными органами только по собственной инициативе. Инициатива принятия (издания) того или иного административно-правового акта может принадлежать также индивидуальному субъекту или организации, заинтересованным в принятии (издании) этого акта. Например, по инициативе и на основании обращений заинтересованных лиц соответствующими административными органами принимаются решения о назначении пенсии, о выдаче лицензий, о регистрации каких-либо фактов, о предоставлении земельных участков и т.п.

В то же время административно-правовые акты могут издаваться (приниматься) административными органами и по собственной инициативе. Однако в любом случае решение по возникшему административному делу принимается административным органом в одностороннем порядке на основании установленных им фактических обстоятельств этого дела и в соответствии с действующим законодательством.

4. Административно-правовой акт — это решение устанавливающее, изменяющее или отменяющее нормы права административного или других отраслей правалибо содержащее конкретные властные предписания однократного действия. Иными словами, административно-правовые акты могут быть как нормативными, т.е. устанавливающими общие правила поведения и действующими в отношении неопределенного круга субъектов, так и ненормативными, т.е. не содержащими таких общих правил, в том числе индивидуальными, действие которых ограничивается кругом индивидуально определенных субъектов.

Предписания как нормативного, так и ненормативного характера, содержащиеся в административно-правовых актах, обязательны для исполнения всеми субъектами, на которых распространяется действие этих актов.

5. Административно-правовой акт — это всегда подзаконноепублично-властное решение, т.е. принимаемое административным органом на основе соответствующего федерального закона или закона субъекта РФ. Нормативный административно-правовой акт должен приниматься (издаваться) на основе соответствующего закона или подзаконного нормативного правового акта, обладающего большей юридической силой, и не противоречить ему. Ненормативный, в том числе индивидуальный административно-правовой акт может приниматься (издаваться) как непосредственно на основе соответствующего закона, так и на основе принятого (изданного) в соответствии с этим законом подзаконного нормативного акта.

6. Административно-правовой акт есть публично-властное решение административного органа, выраженное в определенной официально-документальной форме. Иными словами, властные решения, составляющие содержание административно-правовых актов, должны содержаться на определенных материальных носителях информации, предусмотренных действующим законодательством в качестве официальных форм выражения и закрепления этих решений, доведения их до сведения заинтересованных субъектов. Административно-правовые акты, в частности, выражаются в форме официальных документов: решений, постановлений, распоряжений, приказов, предписаний и других или в форме официальных распорядительных записей в регистрационно-учетных документах (реестрах, книгах и т.п.) либо на документах, подлежащих согласованию (заявлениях, проектной документации и т.п.).

Административно-правовые акты необходимо отграничивать от административно-правовых действий. В науке административного права, как правило, такое отграничение не проводится. Многие ученые-административисты под правовыми актами управления понимают не только официальные документы, исходящие от административных органов и содержащие властные решения, но и совершаемые этими органами иные юридически значимые действия.

По нашему мнению, административно-правовое действие представляет собой властный волевой акт поведения административного органа, который от административно-правового акта отличается по следующим признакам.

1. Совершение административно-правовых действий может как повлечь, так и не повлечь наступление определенных правовых последствий для субъектов, в отношении которых эти действия совершаются. Совершение некоторых административно-правовых действий, например проверки сотрудниками милиции документов у граждан, остановки сотрудниками милиции транспортных средств для проверки документов, досмотра этих транспортных средств, а также вещей граждан в аэропортах, само по себе не влечет для этих граждан никаких правовых последствий, однако создает определенные предпосылки для наступления таких последствий. Административно-правовые акты в отличие от административно-правовых действий всегда влекут определенные юридически значимые последствия для субъектов, на которых распространяется их действие.

2. Административно-правовое действие в отличие от административно-правового акта не является властным волевым решением административного органа и само по себе не влечет возникновения у субъекта, в отношении которого оно совершается, каких-либо материальных, то есть предусмотренных нормами материального права, прав, обязанностей и юридической ответственности. У субъектов, в отношении которых совершаются административно-пра­вовые действия, могут возникать лишь определенные процессуальные права и обязанности. Например, совершение такого действия, как составление протокола об административном правонарушении, влечет возникновение у лица, в отношении которого он составлен, процессуальных прав, предусмотренных соответствующими нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях.

3. При совершении административно-правовых действий далеко не всегда требуется их официально-документальное оформление, в то время как административно-правовые акты всегда должны быть выражены в строго определенной официально-документальной форме, в частности в виде официального документа или официальной записи в каком-либо документе.

В теории административного права административно-правовые акты (правовые акты управления) в зависимости от их содержания и юридических свойств подразделяются на две большие группы: нормативные и индивидуальные, которые, в свою очередь, классифицируются на виды по различным основаниям. В то же время в последнее время в действующем федеральном законодательстве появился новый термин — «ненормативный правовой акт». По нашему мнению, понятия «ненормативный административно-правовой акт» и «индивидуальный административно-правовой акт» не тождественны. С учетом данного замечания все административно-правовые акты в зависимости от их юридического содержания представляется возможным подразделить на следующие виды.

1. Нормативные административно-правовые акты. Это правовые акты, издаваемые (принимаемые) административными органами, содержащие нормы административного, а также других отраслей права и действующие в отношении неопределенного конкретно круга субъектов, например Правила дорожного движения, утвержденные Постановлением Правительства РФ.

2. Ненормативные административно-правовые акты. Это правовые акты, издаваемые (принимаемые) административными органами, не содержащие норм административного, а также других отраслей права и действующие в отношении определенного или неопределенного конкретно круга субъектов. В свою очередь, они ненормативные административно-правовые акты в зависимости от круга субъектов, в отношении которых они действуют, подразделяются на два вида:

· неиндивидуальные ненормативные административно-правовые акты, которые содержат властные решения, действующие в отношении неопределенного конкретно круга индивидуальных субъектов и (или) организаций, например постановление государственного санитарного врача о введении карантина на определенной территории, приказ коменданта о введении комендантского часа на территории действия режима чрезвычайного положения;

· индивидуальные ненормативные административно-правовые акты, которые содержат властные решения, действующие в отношении только конкретно определенных индивидуальных субъектов и (или) организаций, например приказ о приеме на государственную службу гражданина, постановление о назначении гражданину или юридическому лицу административного наказания.

Рассмотрим далее подробно понятие, виды и юридический механизм действия нормативных и индивидуальных ненормативных административно-правовых актов.

12.4. Нормативные административно-
правовые акты: понятие, виды
и юридический механизм действия

В действующем федеральном законодательстве отсутствует определение нормативного правового акта. В то же время такое определение было сформулировано Верховным судом РФ в п. 12 Постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» от 20 января 2003 г. № 2. Верховный суд разъяснил, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Отвечая на вопрос о том, являются ли нормативными правовыми актами различные федеральные целевые программы, концепции, программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, утверждаемые соответствующими органами исполнительной власти, Верховный суд РФ в Обзоре законодательства и судебной практики за I квартал 2006 г. от 7 июня 2006 г. разъяснил, что такие документы могут быть признаны нормативными правовыми актами, если они отвечают следующим требованиям:

· содержат конкретные нормы, которые являются обязательными для исполнения;

· утверждены актами компетентных органов, имеющих право на издание нормативных правовых актов;

· приняты в пределах компетенции предоставленной соответствующим органам;

· затрагивают права и законные интересы неопределенного круга лиц.

На основе определенных Верховным судом РФ общих подходов к пониманию нормативного правового акта может быть сформулировано понятие нормативного административно-правового акта.

Нормативный административно-правовой акт представляет собой выраженное в определенной официально-документальной форме властное решение административного органа, принятое им по вопросам, отнесенным к его компетенции, и содержащее нормы административного или других отраслей права.

Рассмотрим основные признакинормативного административно-правового акта.

1. Нормативный административно-правовой акт содержит нормы права, т.е. общеобязательные правила поведения, действие которых распространяется на неопределенный круг лиц и которые рассчитаны на неоднократное применение. Причем в нормативном административно-правовом акте могут содержаться не только нормы административного права, но и нормы других отраслей права, в частности финансового, гражданского, жилищного, экологического и т.д. Например, Правила дорожного движения, утвержденные Правительством РФ, содержат нормы административного права, а утвержденные этим же органом исполнительной власти Правила оказания услуг почтовой связи — нормы гражданского права.

2. Нормативные административно-правовые акты могут издаваться (приниматься) только теми административными органами, которым право издания (принятия) таких актов предоставлено федеральным законодательством или законодательством субъектов РФ. В частности, на федеральном уровне право издания нормативных правовых актов предоставлено таким административным органам, как Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства, Центральная избирательная комиссия РФ, Центральный банк РФ.

Такие федеральные органы исполнительной власти, как находящиеся в ведении соответствующих федеральных министерств федеральные службы и федеральные агентства, не вправе издавать нормативные правовые акты, кроме случаев, когда такое право предоставляется и особо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ. Не предоставлено право издания нормативных правовых актов структурным подразделениям и территориальным органам федеральных органов исполнительной власти в субъектах РФ.

Кроме того, следует отметить, что нормативные правовые акты, издаваемые (принимаемые) не административными органами, а иными органами публичной власти, в частности органами законодательной власти (законы и постановления) и представительными органами местного самоуправления (решения), не могут быть отнесены к категории нормативных административно-правовых актов.

3. Нормативные административно-правовые акты могут издаваться (приниматься) соответствующими административными органами только по вопросам, отнесенным к их ведению и требующим нормативного регулирования. В частности, в положениях о федеральных министерствах определяется исчерпывающий перечень вопросов, по которым соответствующие министерства вправе издавать нормативные правовые акты.

4. Нормативные административно-правовые акты могут издаваться (приниматься) административными органами только в той официально-документальной форме, которая определена законодательством для соответствующего вида административных органов. В частности, Президент РФ не вправе издавать нормативные правовые акты в форме постановлений, Правительство РФ — в форме указов. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти вправе издавать нормативные правовые акты только в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

В силу п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009[1], издание федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. В этой связи Определением Конституционного суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 537-О не была признана нормативным правовым актом Номенклатура основной подкарантинной продукции (подкарантинных материалов, подкарантинных грузов) (товаров), ввоз которой на территорию Российской Федерации и вывоз с территории Российской Федерации допускается по разрешению органов Государственной службы ветеринарному и фитосанитарному надзору Российской Федерации, являющаяся приложением к письму соответствующего федерального органа исполнительной власти.

5. Нормативные административно-правовые акты должны издаваться (приниматься) с соблюдением установленной законодательством процедуры их подготовки, издания (принятия), опубликования и введения в действие. В случае несоблюдения указанной процедуры данные акты считаются не вступившими в силу и не порождают никаких юридических последствий. Так, в судебной практике Верховного Суда РФ не признаются в качестве нормативных правовых актов акты федеральных органов исполнительной власти, хотя и содержащие нормы права, но не зарегистрированные в Министерстве юстиции РФ и (или) не опубликованные официально в установленном порядке.

В судебной практике возник вопрос о возможности отнесения к нормативным правовым актам различного рода приложений к нормативным правовым актам, издаваемым органами исполнительной власти. Отвечая на этот вопрос, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ в своих определениях от 13 февраля 2007 г. № КАС06-566 и от 11 октября 2007 г. № 9504/07 разъяснили, что такие приложения являются неотъемлемыми составными частями соответствующих нормативных правовых актов и не могут рассматриваться и оцениваться в отрыве от них.

Нормативные административно-правовые акты представляется возможным подразделить на виды по следующим основаниям.

В зависимости от сферы распространения действия нормативных административно-правовых актов выделяют:

1) ведомственные нормативные правовые акты, действие которых распространяется только на органы, учреждения и организации, входящие в систему административных органов, принимающих (издающих) эти акты, и которые регулируют внутреннюю административную деятельность соответствующих органов (например, приказы МВД РФ, регламентирующие вопросы прохождения службы в органах внутренних дел, порядок взаимодействия различных подразделений этих органов при расследовании и раскрытии преступлений);

2) надведомственные нормативные акты, действие которых выходит за пределы органов, учреждений и организаций, входящих в систему административных органов, принимающих (издающих) эти акты, и распространяется на физических и юридических лиц, не находящихся в этой системе (например, нормативные правовые акты МВД РФ, устанавливающие правила регистрации автомототранспортных средств, сдачи квалификационных экзаменов на получение права на управление транспортными средствами, оборота оружия).

По субъектам, принимающим (издающим) нормативные административно-правовые акты, могут быть выделены:

1) нормативные правовые акты, принимаемые (издаваемые) одним административным органом по вопросам, отнесенным к его собственному ведению (например, нормативные акты МВД РФ, Министерства финансов РФ и т.п.);

2) нормативные правовые акты, принимаемые (издаваемые) одновременно двумя или более административными органами по межотраслевым вопросам, требующим совместного правового регулирования (например, совместные инструкции МВД России и Министерства здравоохранения и социального развития РФ).

В зависимости от нормативного содержания нормативные административно-правовые акты подразделяются на три вида:

1) нормативные правовые акты, содержащие только нормы административного права (например, Правила дорожного движения, утвержденные Постановлением Правительства РФ и содержащие нормы только административного права);

2) нормативные правовые акты, содержащие нормы иной отрасли права — гражданского, финансового, земельного, трудового и т.п. (например, утвержденные Постановлением Правительства РФ Правила оказания гостиничных услуг, содержащие нормы гражданского права);

3) нормативные правовые акты, содержащие нормы различных отраслей права (например, инструкции Министерства финансов РФ, регламентирующие порядок деятельности налоговых органов и содержащие нормы финансового и административного права).

В зависимости от территории, на которую распространяется действие нормативных административно-правовых актов, их можно подразделить на следующие виды:

1) нормативные административно-правовые акты, действие которых распространяется на всю территорию Российской Федерации (например, Правила дорожного движения, Правила оборота оружия и т.п.);

2) нормативные административно-правовые акты, действие которых распространяется только на территорию определенного субъекта РФ (например, нормативные акты президентов, губернаторов и правительств субъектов РФ);

3) нормативные административно-правовые акты, действие которых ограничивается территорией определенного муниципального образования (например, нормативные акты глав местных администраций, действующие в пределах соответствующих муниципальных образований.

В зависимости от официально-документальной формы выражения нормативные административно-правовые акты могут быть следующих видов:

1) указы нормативного содержания (издаются только Президентом РФ, главами исполнительной власти субъектов РФ);

2) постановления (принимаются Правительством РФ и правительствами субъектов РФ);

3) приказы (издаются руководителями федеральных министерств и, как правило, утверждают другие нормативные правовые акты);

4) правила (утверждаются постановлениями Правительства РФ и приказами федеральных министерств);

5) положения (утверждаются постановлениями Правительства РФ, приказами федеральных министерств и иных административных органов);

6) уставы (утверждаются приказами федеральных министерств);

7) наставления (утверждаются приказами федеральных министерств);

8) инструкции (утверждаются приказами федеральных министерств и иных административных органов);

9) административные и иные регламенты (утверждаются приказами федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти).

Остановимся далее на вопросах введения в действие и прекращения действия нормативных административно-правовых актов.

В настоящее время в России отсутствует федеральный закон, регламентирующий общие правила подготовки, издания (принятия), введения в действие, опубликования и прекращения действия подзаконных нормативных правовых актов. Указанные вопросы регулируются подзаконными нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, федеральных министерств и органов исполнительной власти субъектов РФ. Основания и порядок прекращения действия нормативных правовых актов административных органов вообще не урегулированы.

В соответствии с Указом Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. № 763[2] установлен порядок введения в действие и опубликования указанных административно-правовых актов.

1. Нормативные правовые акты Президента РФ (нормативные указы) подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете» и в «Собрании законодательства РФ» в течение десяти дней после дня их подписания, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Нормативные правовые акты Президента РФ вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования, если иной порядок вступления их в силу не установлен в самих этих актах.

Нормативные правовые акты Президента РФ, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания Президентом РФ.

2. Нормативные правовые акты Правительства РФ (постановления Правительства РФ) также подлежат обязательному официальному опубликованию в названных выше периодических изданиях, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Нормативные правовые акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также иных организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней со дня их первого официального опубликования, если иной порядок не предусмотрен в самих этих актах.

Иные нормативные правовые акты, в том числе содержащие сведения, составляющие государственную тайну или конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания Председателем Правительства РФ.

3. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Названным Указом Президента РФ, а также Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, установлен особый порядок введения в действие нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, который заключается в следующем.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Государственной регистрации подлежат в том числе и нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Как разъяснило Министерство юстиции РФ, государственной регистрации подлежат следующие виды нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти:

· содержащие правовые нормы, затрагивающие гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, гарантии их осуществления и механизм их реализации;

· устанавливающие правовой статус организаций-типовые, примерные положения(уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с российским законодательством РФ отдельные наиболее важные государственные функции;

· имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт.

Государственная регистрация названных актов в Министерстве юстиции РФ включает в себя: юридическую экспертизу соответствия этих актов законодательству РФ, принятие решения о необходимости государственной регистрации конкретных актов, присвоение актам регистрационных номеров, занесение записей о регистрации в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;

Зарегистрированные в Министерстве юстиции РФ нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в течение десяти дней после дня их регистрации подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете», а также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера;

Указанные нормативные правовые акты вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если в самих этих актах не установлен другой порядок вступления их в силу. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, вступают в силу со дня их государственной регистрации и присвоения номера, если в самих этих актах не установлен более поздний срок вступления их в силу;

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. Кроме того, на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров в судах и в других органах.

Анализ действующего федерального законодательства показывает, что основаниями для прекращения действия нормативных административно-правовых актов, утраты ими юридической силы полностью или в части являются:

1) отмена акта административным органом, который его издал или принял (например, Президент РФ и Правительство РФ могут сами отменить изданные ими нормативные правовые акты);

2) отмена акта вышестоящим административным органом в случае противоречия его нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (частности, Президент РФ вправе отменять постановления Правительства РФ, а последнее — нормативные акты подведомственных ему федеральных министерств);

3) признание акта Конституционным Судом РФ, конституционным или уставным судом субъекта РФ полностью или в части не соответствующим Конституции РФ, конституции или уставу субъекта РФ;

4) признание акта судом общей юрисдикции или арбитражным судом не соответствующим полностью или в части нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, и недействующим.

В случаях, предусмотренных федеральным законодательством, до разрешения в установленном порядке вопроса об отмене или признании неконституционным, недействующим оспариваемого нормативного административно-правового акта, допускается временное приостановление его действия. Например, Президент РФ вправе до разрешения вопроса по существу приостанавливать действие нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам.

12.5. Индивидуальные административно-
правовые акты: понятие, признаки и виды

Под индивидуальным административно-правовым актом следует понимать односторонне-властное волевое решение компетентного административного органа, выраженное в установленной законодательством официально-документальной форме, принимаемое на основе соответствующих норм административного права в отношении индивидуально определенного физического или юридического лица группы таких лиц с целью установления, изменения, прекращения или подтверждения их прав (правового статуса) и (или) обязанностей, применения к ним мер публичного поощрения, административного или дисциплинарного принуждения, обеспечения правовой защиты их прав и законных интересов, а также в целях обеспечения безопасности государства, общественной безопасности, безопасности отдельных лиц.

Индивидуальные административно-правовые акты характеризуются следующими особенностями.

1. Индивидуальный административно-правовой акт в отличие от нормативного административно-правового акта не содержит норм ни административного, ни других отраслей права. Посредством издания (принятия) такого акта обеспечивается реализация норм как административного, так и других отраслей права, например гражданского, земельного, жилищного, в индивидуально определенных правовых ситуациях и в отношении индивидуально определенных физических и (или) юридических лиц.

В этой связи представляется неправильной существующая в литературе по административному праву точка зрения о том, что индивидуальные административно-правовые акты являются актами применения только норм административного права. Как показывает анализ административной правоприменительной практики, индивидуальные административно-правовые акты издаются органами исполнительной власти и исполнительно-распорядитель­ными органами местного самоуправления в целях применения норм не только административного, но и других отраслей права. Например, решение руководителя налогового органа о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности обеспечивает реализацию соответствующих норм финансового (налогового) права; распоряжение главы местной администрации о предоставлении в аренду гражданину земельного участка — соответствующих норм земельного права; решение компетентного органа исполнительной власти о передаче имущества в оперативное управление конкретного государственного учреждения — соответствующих норм гражданского права.

Таким образом, посредством издания (принятия) в рамках административных правоотношений индивидуальных административно-правовых актов компетентные административные органы обеспечивают применение норм других отраслей права в соответствующих регулируемых этими нормами правоотношениях.

2. Действие индивидуального административно-правового акта распространяется на одно или на несколько индивидуально определенных физических и (или) юридических лиц. При этом их необходимо отграничивать не только от нормативных, но и от ненормативных актов, не имеющих индивидуально-определенной направленности, т.е. от актов, не содержащих норм права, но действующих в отношении неопределенного конкретно круга физических и (или) юридических лиц.

К числу таких ненормативных правовых актов можно отнести, например, постановление государственного санитарного врача о введении карантина на определенной территории, распоряжение правительства субъекта Российской Федерации о закрытии автомобильных дорог на территории этого субъекта для проезда большегрузного транспорта в период весенней распутицы и т.п.

Приведем также пример из судебной практики. Определением Верховного Суда РФ от 1 декабря 2004 г. № 9-ГО4-26 было признано ненормативным правовым актом Положение «Об организации конкурса среди коммерческих банков на право долгосрочного кредитования организаций потребительской кооперации на льготных условиях», утвержденное Постановлением Правительства Нижегородской области. При этом Верховный Суд исходил из того, что данное Положение не содержит норм права, распространяется только на коммерческие банки и имеет однократное действие.

Таким образом, понятия «ненормативный административно-правовой акт» и «индивидуальный административно-правовой акт» не являются тождественными: первое шире по объему и включает в себя второе понятие, однако не исчерпывается им.

Логически соотношении названных понятий выглядит следующим образом: каждый индивидуальный административно-пра­вовой акт является ненормативным, однако не каждый ненормативный административно-правовой акт является индивидуальным. Это связано с тем, что действие ненормативного административно-правового акта может распространяться как на индивидуально определенный круг физических лиц и (или) организаций, так и на неопределенный конкретно круг субъектов административных правоотношений. Действие же индивидуального административно-правового акта всегда распространяется только на индивидуально определенных, т.е. конкретно поименованных и идентифицированных по другим признакам субъектов административных правоотношений.

В этой связи индивидуальным административно-правовым актом может быть признан не всякий ненормативный административно-правовой акт, а только тот, действие которого распространяется на индивидуально определенного, т.е. конкретно поименованного и идентифицированного субъекта (физического лица или организацию) административного правоотношения либо на определенный круг (группу) таких конкретно поименованных и идентифицированных субъектов данного отношения.

3. Индивидуальный административно-правовой акт по своей сущности представляет собой односторонне-властное волевое решение административного органа по конкретному вопросу, возникшему в сфере публичного управления, обязательное для исполнения теми индивидуально определенными субъектами административного правоотношения, в отношении которых оно принято. По данному признаку индивидуальный административно-правовой акт следует отличать от административного договора, который представляет собой двух- или многостороннее соглашение субъектов административного правоотношения и в котором выражается воля всех этих субъектов, а не одного из них.

Приведем характерный пример из судебной практики. Постановлением федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28 апреля 2007 г. по делу № А31-6863/2006-20 не было признано ненормативным (т.е. а именно индивидуальным) правовым актом соглашение по вопросу о передаче акционерному обществу «Костромаэнерго» электрических сетей, находящихся в собственности муниципальных образований, заключенное между межрегиональной распределительной сетевой компанией и администрацией Костромской области. При этом арбитражный суд исходил из того, что указанное соглашение заключено между юридическим лицами, а не издано каким-либо государственным органом, носит декларативный, а не властно-распорядительный характер и не возлагает никаких обязанностей на лиц, не принимавших участие в его подписании.

Итак, по своему содержанию индивидуальный административно-правовой акт представляет собой односторонне-властное волевое решение административного органа, т.е. решение, принимаемое им самостоятельно, без получения согласия от субъекта, в отношении которого это решение принимается. Необходимо отметить, что индивидуальные административно-правовые акты могут издаваться (приниматься) как по инициативе компетентных административных органов, так и по инициативе иных субъектов административных правоотношений (физических лиц и организаций), заинтересованных в издании (принятии) таких актов. Например, по инициативе заинтересованных физических лиц и организаций издаются такие индивидуальные административно-правовые акты, как распоряжение о предоставлении земельного участка, приказ о зачислении в высшее учебное заведение, приказ о приеме на государственную службу.

Однако факт издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов по инициативе невластвующих субъектов административных правоотношений не свидетельствует о том, что такие акты не являются односторонне-властными волеизъявлениями соответствующих административных органов. Независимо от того, по чьей именно инициативе был издан (принят) индивидуальный административно-правовой акт, он представляет собой властное решение, принимаемое компетентным административным органом самостоятельно по своему усмотрению на основе анализа и оценки всех фактических обстоятельств дела и на основе соответствующих норм административного и других отраслей права.

Поскольку содержанием любого индивидуального административно-правового акта является односторонне-властное волевое решение административного органа по конкретному вопросу, возникшему в сфере публичного управления, такой акт по содержанию необходимо отграничивать от иного официального документа, не содержащего указанного решения. В этой связи следует поддержать сложившийся в науке административного права и в судебной практике подход, в соответствии с которым не могут квалифицироваться в качестве индивидуальных административно-правовых актов исходящие от административных органов процессуальные, правоустанавливающие, организационно-технические, информационные и иные официальные документы, не содержащие в себе никаких односторонне-властных решений по конкретным вопросам, возникшим в сфере публичного управления.

К числу подобных официальных документов, не являющихся индивидуальными административно-правовыми актами, как показывает правоприменительная практика, в том числе судебная, следует относить:

· справки, подтверждающие определенные юридические факты или содержащие определенную официальную информацию;

· свидетельства, подтверждающие определенные юридические факты, например свидетельства о рождении гражданина, о регистрации брака, о регистрации транспортного средства, о регистрации права на недвижимое имущество и т.п.;

· протоколы, подтверждающие определенные юридические факты, например протоколы экзаменов, заседаний различных административных органов, протоколы о совершении административно-про­цессуальных действий (осмотра, досмотра, изъятия вещей и т.п.), протоколы об административных правонарушениях и т.п.;

· акты проверок, освидетельствования, например акты проверок, проведенных налоговыми органами, органами государственного пожарного надзора, акты освидетельствования физических лиц на состояние опьянения и т.п.

· заключения экспертиз, например заключения медико-соци­альной экспертизы, заключения экспертов по делам об административных правонарушениях и т.п.;

· письма информационного характера, не содержащие никаких властных предписаний их адресатам;

· заявления, запросы и иные письменные обращения административных органов, направляемые ими в другие государственные органы, органы местного самоуправления, в суды, в иные коммерческие и некоммерческие организации, а также гражданам.

4. Наиболее общей целью издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов является правовое обеспечение решения конкретных вопросов (индивидуальных юридических дел), возникающих в сфере публичного управления в рамках соответствующих административных правоотношений. В рамках этой общей цели посредством издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов обеспечивается достижение следующие частных целей публичного управления:

· обеспечение реализации индивидуально определенными субъ­ектами предоставляемых им соответствующими нормативными правовыми актами субъективных юридических прав;

· обеспечение исполнения индивидуально определенными субъектами возлагаемых на них соответствующими нормативными правовыми актами субъективных юридических обязанностей;

· обеспечение безопасности государства, общественной безопасности, безопасности индивидуально определенных физических лиц и организаций;

· привлечение индивидуально определенных субъектов к дисциплинарной, административной и иным видам публично-правовой ответственности.

5. Индивидуальный административно-правовой акт — это односторонне-властное волевое решение административного органа, обязательно влекущее за собой четко определенные юридические последствия, а именно возникновение, изменение или прекращение административных или иных конкретных правоотношений и соответственно возникновение, изменение или прекращение субъективных юридических прав, обязанностей, правового статуса индивидуально определенных субъектов данных правоотношений (группы таких субъектов). Особенностью индивидуальных административно-правовых актов является то, что они могут повлечь за собой возникновение, изменение или прекращение не только административных правоотношений, в рамках которых они издаются (принимаются), но и иных отраслевых правоотношений, например финансовых, гражданских, семейных, земельных и т.п.

Прямые юридические последствия издания (принятия) индивидуального административно-правового акта для индивидуально определенного субъекта могут, в частности, выражаться в следующем:

1) в возникновении у субъекта субъективного юридического права в рамках соответствующих правоотношений, например права на пенсию, права на получение в аренду земельного участка, права льготу по налогу;

2) в возникновении у субъекта субъективной юридической обязанности, например обязанности уплатить административный штраф, обязанности явиться в военный комиссариат для отправки на срочную военную службу;

3) в возникновении у субъекта субъективного правового статуса, например статуса государственного служащего, статуса гражданина Российской Федерации;

4) во временном ограничении предоставленного ранее субъекту субъективного юридического права, например права на осуществление лицензируемого вида деятельности, на эксплуатацию механизмов и агрегатов, на осуществление денежных расчетов по банковскому счету;

5) в лишении субъекта предоставленного ему ранее субъективного юридического права или субъективного юридического статуса, например права на осуществление лицензируемого вида деятельности, права на ношение и хранение огнестрельного оружия;

6) в аннулировании возложенной на субъекта субъективной юри­дической обязанности, например обязанности несения срочной военной службы, обязанности по уплате налога.

В судебной практике арбитражных судов сформировалась позиция, согласно которой не признаются ненормативными и соответственно индивидуальными правовыми актами исходящие от административных органов официальные документы, возлагающие на индивидуально определенных физических и юридических лиц субъективные юридические обязанности, за неисполнение которых не установлена юридическая ответственность. К числу таких документов арбитражные суды, в частности, относят представления и предостережения прокуроров и иные подобные документы других административных органов.

Нам представляется, что отсутствие установленной законодательством юридической ответственности за неисполнение лицом обязанности, содержащейся в официальном, направленном в его адрес документе административного органа, не может свидетельствовать о том, что такой документ не является индивидуальным административно-правовым актом. Отсутствие юридической ответственности за неисполнение содержащегося в официальном документе требования вовсе не означает, что лицо, которому этот документ направлен, не обязано исполнять это требование. В противном случае вообще теряется юридический смысл направления индивидуально определенным физическим и юридическим лицам таких официальных документов. В этой связи к числу индивидуальных административно-правовых актов, с нашей точки зрения, следует относить предостережения и представления прокуроров, письменные требования органов финансового контроля о прекращении нарушений финансового законодательства и т.п.

6. Индивидуальный административно-правовой акт — это властное решение административного органа, выраженное в определенной официально-документальной форме, а именно в виде официального документа (приказа, распоряжения, требования, предписания и т.п.), имеющего определенные установленные соответствующим нормативным правовым актом реквизиты, либо в виде официальной распорядительной записи в регистрационно-учетном документе или в документе, подлежащем согласованию. Вряд ли можно согласиться с высказанной в науке административного права точкой зрения, согласно которой под административно-правовыми актами понимаются любые властные действия административных органов, в том числе не выраженные в виде официальных документов. Такая позиция основывается на существующем в общей теории права подходе, в соответствии с которым все правоприменительные акты по форме выражения подразделяются на акты-документы и акты-действия. Исходя из этого делается вывод о том, что индивидуальные административно-правовые акты — это не только соответствующие документы, исходящие от административных органов, но и совершаемые этими органами иные юридически значимые действия.

В то же время в действующем законодательстве Российской Федерации термином «правовой акт» обозначаются только соответствующие официальные документы. Это видно, в частности, из анализа положений ст. 46 Конституции РФ, ст. 12 и 13 Гражданского кодекса РФ, ст. 198—201 Арбитражного процессуального кодекса РФ. В соответствии с указанными нормами законодатель отделяет ненормативные, т.е. правоприменительные, правовые акты государственных органов и органов местного самоуправления, выраженные в виде официальных документов, от совершаемых ими действий, не оформленных документально. С учетом данного обстоятельства представляется, что при решении вопроса о форме выражения индивидуальных административно-правовых актов необходимо учитывать официальную позицию законодателя и в качестве таких актов рассматривать только исходящие от административных органов официальные документы, содержащие властные решения этих органов и соответствующие определенным признакам и требованиям.

В связи с изложенным нельзя относить к числу индивидуальных административно-правовых правовых актов так называемые конклюдентные действия, в частности жесты регулировщика дорожного движения, жесты сотрудника милиции об остановке транспортного средства. Кроме того, с учетом официального подхода законодателя к пониманию правоприменительного акта не могут быть признаны индивидуальными административно-правовыми актами дорожные знаки и специальные сигналы, в частности сигналы светофора, регулирующего дорожное движение.

Также в силу обозначенного подхода к числу индивидуальных административно-правовых актов нельзя отнести властные решения административных органов по конкретным вопросам, возникающим в сфере публичного управления, выраженные в устной форме. Они принимаются исключительно внутри административных органов или их системы и находящихся в их ведении организаций соответствующими руководителями или иными должностными лицами и действуют в отношении подчиненных названным лицам сотрудников этих органов и организаций. К числу подобных решений относятся устные приказы, распоряжения, указания по вопросам оперативного управления личным составом административных органов и находящихся в их ведении организаций. Такие решения административных органов, выраженные в устной форме, могут быть названы актами оперативного управления.

Таковы, с нашей точки зрения, основные признаки индивидуальных административно-правовых актов. В целях более глубокого исследования юридической сущности и официально-документаль­ных форм выражения индивидуальных административно-правовых актов осуществим далее их развернутую классификацию по различным критериям.

По нашему мнению, все индивидуальные административно-правовые акты можно подразделить на виды по следующим основным критериям.