Структура институтов

Воля большинства народа осуществляется через систему политических институтов. Наряду с правом, партийной систе­мой, группами давления, неполитическими структурами, обла­дающими значительным влиянием на общество (церковь, средства массовой информации), самым важным элементом режима является государство. В целом возникновение соци­альных институтов (а государство одно из них) является отра­жением появления таких потребностей, которые не могут быть удовлетворены за счет индивидуальных ресурсов. Ценность институциализации власти, в отличие от личной власти, со­стоит в ограничении произвола, подчинении власти идее пра­ва, выражающей интересы общего блага.

М. Дюверже выделяет две отличительные особенности госу­дарства по сравнению с другими институтами - наличие силь­ной организации и интенсивную солидарность его членов. Возникновение института государства обусловлено необходи­мостью выразить общие потребности и интересы, чего не мог­ли сделать прежние институты: потребности в безопасности, соблюдении прав и свобод индивидов, сохранении граждан­ского мира и правопорядка.

Преимущество государства в реализации общих целей и ин­тересов было связано с тем, что, во-первых, оно отличается вы­сокой специализацией и разделением труда между правящими. Законодатели вырабатывают правовые нормы, администра­торы применяют их к членам общества, судьи контролируют выполнение правовых норм со стороны граждан и власти. Во-вторых, государство обладает большими материальными и иными ресурсами для претворения своих решений. Например, только государство владеет современной армией и полицией, способными оказаться решающим аргументом в случае откры­того социального конфликта. В-третьих, в распоряжении го­сударства имеется широкая и организованная система санкций, позволяющих ему добиваться повиновения от своих чле­нов. Однако возможности принуждения недостаточны для ор­ганизации такой формы общения, как государство.

Интегрирующими элементами государства, по М. Дюверже, являются приоритетность национальных связей по сравнению со связями иного рода, солидарность между лицами и группа­ми одной национальности, вступающими в общение. Причи­ны национальной солидарности относятся к сфере верований. Преимущественно на верованиях участников государственного общения основано функционирование власти наряду с прину­ждением.

Однако легитимность власти еще не означает ее эффективно­сти, т. е. способности удовлетворять потребности основных групп населения, оперативно реагировать на различные требования гра­ждан, обеспечивать социально-политическую стабильность в об­ществе. Способность государства быть эффективным в значитель­ной мере зависит от принципов организации институтов законодательной, исполнительной и судебной власти. Способы формирования высшей государственной власти, принципы организа­ции ее институтов и их взаимоотношения с гражданами выража­ются единым понятием «форма правления».

В основе современных западных демократий лежат два принципа: мажоритарный принцип, в соответствии с которым власть принадлежит большинству народа, и правовой принцип, означающий верховенство права, равную ответственность вла­сти и граждан перед законом.

При формировании институтов государства эти принципы в разных объемах сочетаются с принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. В зависи­мости от процедуры выделения народного большинства и принадлежности права юридической инвеституры (права на формирование, контроль и роспуск правительства) либо пар­ламенту, либо президенту мажоритарный принцип порождает два институциональных типа демократии - парламентский и президентский. Законодательная и исполнительная ветви вла­сти могут быть организованы по принципу либо четкого раз­деления, либо отсутствия строгого разделения властей. При­менение этого принципа организации ветвей власти зависит от формы правления: парламентской или президентской.

Парламентская форма политического устройства не преду­сматривает четкого разделения властей. Народное большинство выявляется на основе единой системы голосования - избрания депутатов парламента. Формирование исполнительной власти осуществляется косвенным путем: глава правительства и члены кабинета избираются парламентариями. Следовательно, разделе­ние властей косвенно осуществляется после формирования пра­вительства. Лидер, получивший поддержку большинства в парла­менте, становится главой исполнительной власти. Правительство опирается на поддержку парламента, контролируется им и от­правляется в отставку. Плюрализм интересов и права меньшинст­ва отстаивает легально действующая оппозиция. Классический пример парламентской формы правления дает Великобритания. Ведущую роль в формировании внутриполитического и внешне­политического курсов страны играет премьер-министр, обладаю­щий широкими полномочиями. Он правит через парламент, чем и определяется его влияние.

Президентская форма политического устройства предполагает строгое разделение властей уже на стадии выборов, предусматри­вает наличие у законодательной и исполнительной ветвей власти собственного независимого электората, поэтому в странах с по­добной формой правления существует двойная система голосова­ния. Президентская республика основывается на прямом избра­нии гражданами парламента и главы исполнительной власти путем общенациональных выборов. Затем президент назначает членов кабинета (правительство), руководит его деятельностью. Он ответственен непосредственно перед народом. Двойная систе­ма голосования обеспечивает равную легитимность исполнитель­ной и законодательной ветвей власти.

Выбор парламентской или президентской формы правле­ния обусловливает структуру институтов власти, технологию реализации властной воли. Как это ни парадоксально, но пар­ламентская модель способствует усилению исполнительной власти, а президентская республика укрепляет власть парла­мента. В парламентской модели главные функции парламента состоят в формировании правительства, контроле за ним и его роспуске. В остальном влияние законодательной власти огра­ничено. Полномочия же правительства значительны, включая и законотворческие инициативы, а возможности его влияния обусловлены поддержкой парламентского большинства.

В президентской форме правления парламент обладает са­мостоятельными властными полномочиями и правит наряду с президентом. В президентской модели не требуются компро­мисс и согласие между исполнительной властью и парламент­ским большинством. Парламентское большинство может вы­полнять роль оппозиции по отношению к президенту и тем самым сдерживать его. Иная ситуация в парламентских рес­публиках: поскольку правительство работоспособно только в случае создания коалиции парламентского большинства, по­стольку в парламентской модели велико значение компромис­сов между законодателями и правительством.

Для того, чтобы не отождествлять исполнительную и зако­нодательную ветви власти, в западных странах были созданы сдерживающие начала в виде системы правового государства, в котором политические институты, группы, личность действу­ют в рамках права, уважают и подчиняются ему. Иногда в ли­тературе этот режим называется режимом правовой демократии. Однако представляется, что различия режимов, основываю­щихся на мажоритарном и правовом принципах, достаточно условны, поскольку западные демократии во всех своих разно­видностях являются творением права.