2015-06-28
606
Существенное влияние на вид политического режима оказывают исторические традиции страны, а в более широком смысле — своего рода общественно-политическая «атмосфера», складывающаяся подчас вопреки пожеланиям господствующего в государстве слоя или вразрез с директивными прогнозами На вид политического режима может оказать воздействие и международная обстановка На разных исторических этапах формируются различные политические режимы, они неодинаковы в конкретных государствах одного и того же времени
Парламентский политический режим и государственное устройство считается исторически более высоким типом организации политической и государственной власти по сравнению с иными (например, президентскими и смешанными)
Причины кроются в следующих особенностях парламентаризма, как системы организации политической власти
— большая предрасположенность правительств к принятию и проведению решений на основе парламентского большинства,
— большая способность управлять в условиях многопартийности,
— меньшая склонность исполнительной власти «балансировать» на грани конституционности, благодаря простоте процедуры отстранения высшей исполнительной власти, действующей таким образом,
— меньшая подверженность угрозе военного переворота,
— более развитая тенденция к обеспечению поддержки со стороны политического общества при опоре на рациональные процедуры формирования администрации (при наличии устойчивого партийного большинства)
Перечисленные особенности парламентаризма как политического режима и способа государственного устройства определяются, прежде всего, общими экономическими и культурными факторами, а не самой формой правления
Так, очевидно, что более богатые страны с традициями политической и религиозной терпимости (например, протестантизма) тяготеют к демократии, в то время как бедные страны с традициями религиозного фанатизма (католического или исламского типа) — к авторитарно-бюрократической системе или клиентелистской демократии
Парламентаризм, являясь определенным этапом (стадией) развития политического режима и способа государственного устройства, обусловлен определенными идеологическими, социально-историческими и экономическими закономерностями общественного развития Уровень социально-экономического развития определяет сущность и форму государственного устройства, развитие социально-экономической сферы влечет за собой совершенствование государственно-правовых институтов
Рассматривая этапы развития парламента, диссертант отмечает, что социально-экономическим условием перехода парламента в новое для себя качество — элемента системы разделенных властей послужил рост демократизации общества, который требовал установления контроля народных избранников за всеми государственными структурами Вместе с тем, был установлен и предел данного контроля, посредством формирования зависимости и парламента от остальных ветвей власти Парламентаризм стал представлять собой комплекс-
ную структуру законодательной власти, многофункциональную подсистему и составную часть разветвленной политической системы
Со времен окончательного оформления данной системы прошло уже продолжительное время, вместе с тем до сих пор человечество не придумало чего-то более совершенного, чем парламентская система
Отчасти, причина тому во все тех же социально-экономических условиях, придающих исследуемому режиму столь редкую для подобного рода явлений стабильность
Подводя итог, диссертант заключает, что экономической основой парламентаризма следует считать высокоразвитую саморегулирующуюся рыночную экономику, которая позволяет максимально «деконцентрировать» государственную власть, а в социальном аспекте - парламентаризм, как никакая другая система осуществления государственной власти, демократичен и либерален Он направлен на максимальное участие народа в управлении государством
Третий параграф первой главы «Структура и содержание теоретической концепции российской модели парламентаризма» посвящен определению возможной структуры и содержаний теоретической концепции российского парламентаризма и проецирования этой концепции на уже созданную в Российской Федерации конституционную модель парламентаризма
Институт парламентаризма в настоящее время является одним из важнейших рычагов формирования и развития в обществе демократических начал, становления гражданского общества в Российской Федерации
В настоящее время вполне обоснованно говорить о наличии в России определенной теоретической концепции парламентаризма и ее (данной концепции) воплощении на конституционном уровне Особенности развития российского парламентаризма оказали определенное влияние на положения теоретической концепции парламентаризма в РФ и, соответственно, на конституционную модель данной концепции
Говоря о структуре теоретической концепции российской модели парламентаризма, диссертант подразумевает под ней некое внутреннее устройство
данной концепции, представляющее собой упорядоченное сочетание элементов ее составляющих, которые, в свою очередь, находятся во взаимосвязи друг с другом и подчинены общей идее Таким образом, определяя структуру вышеуказанной концепции, фактически необходимо зафиксировать
— набор элементов ее составляющих,
— взаимосвязь данных элементов друг с другом и их подчиненность общей идее
Подводя итог рассмотрению теоретической концепцией российской модели парламентаризма, диссертант приходит к выводу, что под ней подразумевается система научных взглядов на возможность использования парламентских институтов в рамках политической системы, в области управления и построения гражданского общества в Российской Федерации, а равно — пути и перспективы настоящего использования. Содержание концепции парламентаризма базируется на следующих принципах
— независимости парламента от коронной власти,
— наличия системы «сдержек и противовесов»,
— двухпалатности в федеративном и полинациональном государстве,
— максимального приближения парламентской республики (монархии) к правовому государству
Структура теоретической концепции российской модели парламентаризма выглядит следующим образом
а) парламентаризм как основа развития демократических начал гражданского общества, включающий в себя
— парламентаризм как принцип построения политической системы государственно-организованного общества, в свою очередь включающий в себя
— парламентаризм как способ осуществления государственной власти,
б) функциональные преференции парламентского органа, способствующие максимально широкому применению парламентских структур и процессов, в области
— функционирования парламентских структур в рамках триады разделения властей,
— воздействия парламентских структур на иные структуры государственной власти через контрольные полномочия
Вторая глава «Содержание процесса становления парламентаризма в России» посвящена исследованию зарождения и этапов развития парламентаризма в России а также его современной характеристике
В первом параграфе второй главы «Зарождение и основные этапы развития парламентаризма в России» проводится анализ становления рассматриваемого политико-правового явления в историческом разрезе, как необходимой составляющей глубокого понимания как политической действительности, так и возможных вариантов развития парламентской системы в Российской Федерации
Диссертантом рассматриваются следующие вопросы возникновение российского парламентаризма, развитие идей парламентаризма в дореволюционной России, идеология российского парламентаризма начала XX в применительно к современному российскому парламентаризму
причины создания российского парламента и его место в системе государственных органов Российской империи,
организация работы I, II, III, IV Государственных дум России, сравнительный анализ,
итоги работы I, II, III, IV Государственных дум России, сравнительный анализ,
исследование системы высших представительных органов государственной власти, действовавшей в РСФСР и СССР
История российской государственности представляет собой калейдоскоп самых различных систем построения органов государственной власти Существует небольшое количество государств, которые могли бы конкурировать с Россией в области экспериментов с государственным строительством Наибо-
лее радикальные изменения в государственном устройстве происходили в советский период развития российского государства Именно тогда была сформирована и достаточно долгое время функционировала, так называемая, система Советов, которую некоторые историки пытались позиционировать как парламентскую систему, и которая на самом деле таковой не являлась Однако автор полагает, что по своему устройству система Советов народных депутатов — единая от Верховного Совета СССР до сельского Совета — может быть классифицирована как квазипарламентская, поскольку парламент (Верховный Совет СССР) выступал как надстройка всей структуры представительных органов при его заметном влиянии на деятельность местной законодательной власти. В свою очередь, законодательные функции Советов были ограниченными и порой просто формальными Вместе с тем, этого нельзя сказать о представительной роли Советов, т к существовал вполне надежный механизм прямой и обратной связи депутатов со своими избирателями
Далее диссертант, считая, что исследование системы высших представительных органов государственной власти, действовавшей в РСФСР и СССР, необходимо предварить знакомством с природой такого государственного органа, как Совета народных депутатов (поскольку именно Совет народных депутатов стал тем «исходным материалом», на основе которого действовали исследуемые органы государственной власти), прослеживает историю формирования и последующий генезис системы Советов народных депутатов на территории СССР и РСФСР, т к в процессе указанного генезиса данная система неоднократно (хотя и достаточно незначительно) подвергалась различным трансформациям в силу определенных изменений политической системы советского государства и преобразований существовавшего в то время государственного аппарата Здесь диссертант выделяет этапы становления системы Советов и рассматривает события, сопутствовавшие этому, теоретические предпосылки ее возникновения, и переходит к анализу структуры системы советов как правой части «частицы» единого государственного аппарата, функционирующей на местном уровне.
Освещая такие вопросы как государственно-правовые признаки Советов народных депутатов, принципы функционирования Советов народных депутатов, а также конституционные статусы высших представительных органов власти в СССР и РСФСР, автор переходит к эволюции высших представительных органов власти в СССР и РСФСР.
В результате проведенного исследования диссертант приходит к следующим выводам
1 Период развития российской государственности с 1917 год по 1993 год характеризуется как период становления и развития Советов как представительных органов власти России
2 Советы по своей природе представляли собой квазипарламентское образование, изначально созданное как объединение, ставящее перед собой в качестве цели свержение существующей государственной власти
3 Трансформация Советов в представительные органы власти произошла по причине необходимости легализации допуска к государственной власти социальных слоев, которые ранее были лишены этого
4 Сложившаяся система Советов в ходе своей эволюции, этапы которой ознаменовывались принятием Конституций СССР и РСФСР (1918, 1925, 1936, 1937, 1977, 1978 годов) и внесением изменений в Конституцию РСФСР (РФ) в 1992 году, претерпевала незначительные структурные изменений, по большей мере не касавшиеся положения указанных органов в политической системе государства
5 Основной принцип деятельности исследуемых представительных органов власти заключался в единстве, монизме власти, ее монополизации в одном учреждении В качестве идеологического термина использовался «принцип демократического централизма»
6 Основные изменения, коснувшиеся системы Советов, произошли в ходе внесения изменений в Конституцию РСФСР 1978 года в 1992 году Они касались установления принципа разделения властей и придания Съезду на-
родных депутатов РСФСР, действующему на тот момент, статуса законодательного органа
7 Сформированная к 1993 г система государственной власти, где порядок взаимоподчинения (при наличии принципа разделения властей) двух государственных органов, статус которых позволял их идентифицировать как законодательные органы (Съезд народных депутатов РФ и Президент РФ), не нашел закрепления в Конституции РФ 1978 г в редакции 1992 г, оказалась непрочной Данное обстоятельство и привело в конце 1993 г к образованию нового представительного органа власти РФ — двухпалатного парламента России, Федерального собрания Российской Федерации
Второй параграф второй главы «Современная характеристика конституционной модели парламентаризма в России» посвящен анализу конституционных основ установившейся на сегодняшний день парламентской системы в России
Как справедливо замечает в данной связи Онишко Н В, в России значение парламентаризма как конституционно-правовой практики и самостоятельной конституционно-правовой теории определяется его связью с современными характеристиками основ конституционного строя
Диссертант отмечает, что Россия является страной с «неблагоприятной средой» для развития парламентских институтов Этот фактор определенным образом сказался на формировании конституционной модели российского парламентаризма При этом необходимо констатировать, что в настоящее время конституционная модель российского парламентаризма сформировалась окончательно Так, принятие новой Конституции РФ ознаменовало переход государства к классическим либерально-демократическим представлениям о парламентаризме, к юридическому ограничению полномочий и разделению сфер деятельности каждой ветви власти
Российская парламентская система ушла от советского парламента в форме конвента к профессиональному демократическому парламентаризму, от соединения законодательной и исполнительной власти к их разделению, от ин-
теграции политики и управления к их дифференциации, от аморфного собрания депутатов Верховного Совета СССР к четко структурированной по депутатским фракциям Государственной думе, от работающего по системе кратковременных сессий с формальным участием депутатов в законотворческом процессе к постоянно действующему на профессиональной основе парламенту, от формально двухпалатного к фактически двухпалатному парламенту
Российский парламент является определенным опытом адаптации к российским условиям наиболее известных и авторитетных в мире моделей парламентаризма, прежде всего, французской, немецкой, американской Хотя понятно, что многие элементы западных моделей для России противопоказаны и не могут быть приняты Формирование российского парламента идет трудно и не без противоречий, он складывается в сложных и разновекторно развивающихся политических, экономических и этнонациональных условиях Нельзя не принимать во внимание, что Российская Федерация многонациональна и многоконфессиональна, субъекты обладают различным экономическим и научно-техническим потенциалом, разным уровнем развитости демократических институтов
Говоря о конституционной модели парламентаризма в России, необходимо отметить, что данная модель включает в себя следующие элементы
1 Место российского парламента среди органов государственной власти
2 Взаимосвязи и взаимозависимости российского парламента с органами государственной власти
3 Механизмы воздействия со стороны российского парламента на органы государственной власти
4 Формирование российского парламента
5 Задачи российского парламента
6 Функции российского парламента
7 Функционирование российского парламента процессуальные вопросы
8 Прекращение деятельности российского парламента
Анализу именно этих элементов посвящена оставшаяся часть параграфа, в результате которой диссертант приходит к выводу, что основная характеристика современной модели парламентаризма в России может быть представлена как обеспечивающая переход от республики смешанного типа к президентской, от смешанной системы избрания нижней палаты парламента к пропорциональной, от технического правительства к партийному
Третий параграф второй главы «Проблемы становления и развития парламентского права как подотрасли конституционного права» посвящен исследованию причин возникновения парламентского права и особенностей его развития
Рассматривая причины возникновения такого явления как парламентское право, нельзя не согласиться с мнением Булакова О Н, который отмечает, что становление парламентаризма, как особого политико-правового института было бы немыслимо без наличия слаженной системы норм и правил, регламентирующих его материально-процессуальное обеспечение Объем нормативного регулирования до определенного момента не позволял выделить автономное структурное подразделение, собрав воедино нормы, регулирующие институт парламента
Сегодня нет смысла отказываться от выделения парламентского права, однако не в роли отдельной отрасли права, а в качестве комплексной составной части конституционного права Это также подтверждается все усиливающимся вниманием, которое уделяется в последнее время парламентскому праву со стороны политического и научного сообществ. Так, в настоящее время сложилась довольно объемная и постоянно расширяющаяся система источников парламентского права, показанная в работах таких современных российских конституционалистов как Авакьян С А, Гранкин И В, Иванова В И, Любимов А П, Рыбкин И П, Топорнин Б Н, Чиркин В Е, Хабриева Т Я и многие ДР
Точка зрения на парламентское право как на подотрасль конституционного права с течением времени утвердилась в работах Автономова А С, Го-робца В Д, Степанова И М, Богдановой Н А
Автор считает, что такое положение дел объективно предопределено, как минимум, двумя обстоятельствами Во-первых, именно становление конституционного законодательства привело к изменению легитимизации верховной власти. Власть народа получила выражение не просто в государственной воле, а в конституции, вставшей над иными государственными институтами, «ограничившей» государственную волю юридическими императивами должного непосредственное и представительное народовластие Во-вторых, конституционно-правовое регулирование в силу своей универсальности расширило рамки регламентации верховной представительной власти за счет упорядочения в иных нормативно-правовых актах
Рассматривая становление парламентского права, диссертант отмечает, что при всей хаотичности данного процесса, его можно разделить на четыре четко выраженных периода
1 Формирование теоретических основ парламентаризма, как политико-правового явления
2 Количественный рост правовых норм конституционного права, которые потенциально могут быть отнесены к праву парламентскому
3 Становление процессуальных основ парламентского права
4 Попытки оформления парламентского права в качестве самостоятельного правого института
Рассматривая эти периоды, автор замечает, что их временные границы очертить чрезвычайно сложно в силу разницы в развитии парламентских институтов в разных странах, а равно — по причине дискретности исследуемых периодов формирования
Настоящее время представляет собой четвертый период становления и развития парламентского права, который можно охарактеризовать как период выделения парламентского права из права конституционного Здесь диссертант
останавливается на определяющих направлениях современного развития положений парламентского права и констатирует, что при всем желании объявить парламентское право особой отраслью, все же больше оснований видеть в нем подотрасль конституционного права его динамическую составляющую
Сегодня также созданы все предпосылки для большей самостоятельности парламентского права Причем данные предпосылки носят как макросистем-ный (т е в рамках всей правой системы), так и микросистемный (т е в рамках внутренней системы самого парламентского права) характер К предпосылкам макросистемного характера следует отнести окончательное определение места и роли парламентского права в правовой системе того или иного государства И здесь на первое место выступает характер взаимоотношений отрасли конституционного права и парламентского права К предпосылкам микросистемного характера следует отнести оформление структуры парламентского права и формирование источников парламентского права как самостоятельного, так и бланкетного характера
Диссертант считает важным отметить, что парламентское право никогда не достигнет самостоятельности права муниципального, которое также изначально входило в состав конституционного права, но в настоящее время имеет все признаки самостоятельной отрасли права Причина того -— специфика муниципальной власти, которая, не будучи властью государственной, позволяет провести достаточно четкую границу между предметом регулирования конституционного и муниципального права Парламентское право никогда не обладало, и не будет обладать подобной спецификой
Третья глава «Развитие парламентаризма в России на рубеже ХХ-ХХ1 столетий» посвящена исследованию воздействия на парламентаризм таких политико-правовых феноменов как разделение властей, федерализм и многопартийность
В первом параграфе третьей главы «Разделение властей как основа конституционного строя и его роль в формировании парламентаризма в современной России» диссертант затрагивает следующие вопросы и проблемы,
имеющие как непосредственное отношение к рассматриваемой теме, так и первостепенное значение при ее раскрытии
1 Понятие и сущность разделения властей
2 Взаимосвязь разделения властей и формы государства (политического режима формы государственного устройства и формы правления)
3 Разделение властей по Конституции РФ 1993 года
4 Роль парламента в системе разделение властей российского государства
5 Форма государства современного российского государства и ее влияние на формирование системы разделения властей и развитие парламентаризма
6 Взаимоотношение Парламента с органами других ветвей власти
7 Разделение властей и законодательная функция парламента в современной России
8 Указы и законы Президента РФ
9 Делегированное законодательство в РФ
10 Современный политический режим в России и проблема «полтора-партийности» российского парламента
11 Разделение властей и развитие парламентаризма в регионах
Диссертант заключает, что на данный момент в России назрела необходимость коренной конституционная реформы, элементами которой могли бы стать следующие законодательные предложения, направленные на улучшение системы разделения властей в РФ и повышении в ней роли парламента
Прежде всего, в этих целях необходимо перейти к парламентскому принципу формирования Правительства РФ Это повысит роль премьер-министра и парламента РФ и позволит сбалансировать чрезмерные полномочия Президента РФ
В целях повышения роли верхней палаты парламента необходимо введение выборного принципа его формирования Для этого возможно взять на вооружение уже использованную в переходный период схему, когда Совет Феде-
радии формировался путем выборов по двухмандатным региональным округам
В целях недопущения необоснованного вмешательства Президента РФ в законодательный процесс необходимо упорядочить отношения по наложению главой государства вето Такой закон должен предусмотреть, прежде всего, перечень возможных оснований отклонения Президентом РФ законов, принятых парламентом РФ, а также четко определить форму вето В последнем случае это, несомненно, должен быть указ Президента РФ, а не письмо как в настоящее время. Кроме того, законы, которые Президент РФ посчитает неконституционными, не должны автоматически им отклоняться Для этого случая следует предусмотреть процедуру решения вопроса о конституционности закона путем рассмотрения дела в Конституционном Суде РФ
Также назрела необходимость введения в России института делегированного законодательства Это позволило бы Президенту РФ, а также Правительству РФ при издании нормативно-правовых актов, явно входящих в компетенцию парламента РФ, оставаться в правовых рамках, не подвергаясь критике и не опасаясь признания таких актов недействительными судом Парламент РФ же, учитывая, что издание подобных актов является формальным отступлением от принципа разделения властей, получил бы контроль за действиями исполнительной власти в правотворческой деятельности Тем самым баланс властей был бы соблюден
Представляется важным ввести политическую ответственность Президента РФ перед избирателями. Для этого решение вопроса об отрешении Президента РФ от должности следует отнести к компетенции всероссийского референдума При этом, полномочия по вынесению решения о проведении референдума по отрешению Президента от должности следует закрепить за нижней палатой парламента РФ либо за совместным собранием обеих палат, установив требование квалифицированного большинства при голосовании по этому вопросу
Во втором параграфе третьей главы «Парламентаризм в условиях федерализма, как одного из принципов конституционного строя России» диссертант затрагивает такие темы как особенности федерализма как условия существования парламентских органов, взаимоотношения парламентских органов в условиях федерализма, проблемы парламентских систем в условиях федерализма, а также перспективы развития парламентаризма в условия федеративного государства Рассматривая особенности федерализма как условия определенной трансформации парламентской системы, необходимо отметить, что на рубеже третьего тысячелетия в развитии современных государств наметились серьезные сдвиги Их характер и направленность позволяют предположить, что мир находится на пороге глобальных изменений в развитии национальной суверенной государственности Это проявляется, в частности, в размывании государственных форм, в потере чистоты таких значимых ранее конституционных признаков, как демократизм, унитаризм, федерализм, монархическая и республиканская формы правления, правовой характер и др Их содержание становится весьма условным Часто они выступают не столько сущностными характеристиками, сколько самоназваниями, не отражающими политико-правовых реалий В результате данных процессов в настоящее время достаточно сложно выделить указанные особенности, в том числе, и применительно к органам, составляющим парламентскую систему того или иного государства Одновременно необходимо отметить, что ряд современных государств, формально не считающиеся федерациями, обладают относительно полным набором специфических черт федеративного государства, которые вынуждают законодателя формировать парламентское законодательство с учетом реально существующих в данной системе субординационных отношений парламентских органов
Исследуя трансформации парламентской системы в условиях федеративного государства, диссертант останавливается на проблеме взаимоотношений парламентских органов различного уровня в условиях федерализма
Разграничение компетенции в федеративных государствах, как правило, является предметом конституционно-правового регулирования Существуют различные способы конституционного оформления той или иной модели разграничения компетенции, что обусловлено, как имеющими место реалиями федеративных отношений, так и традициями, сложившимися в конкретном государстве В отечественной правовой литературе выделяется несколько вариантов типологизации способов разграничения компетенции
Изучение существующих моделей конституционно-правового закрепления той или иной модели размежевания предметов ведения и полномочий наводит на мысль о том, что любая типологизация способов разграничения компетенции, хотя и имеет право на существование, носит весьма условный характер И юридическая, и практическая стороны разграничения компетенции в каждом конкретном государстве отличаются определенной спецификой, плохо поддающейся систематизации, в силу чего любая их классификация, сопровождаемая отнесением того или иного государства к определенной категории, будет носить скорее методологический, нежели сущностный характер Данный вывод подтверждается и наблюдающимся в литературе разнобоем в вопросе об отнесении конкретных национальных моделей размежевания компетенции к определенным типам Диссертант отмечает, что каждая из перечисленных моделей разграничения предметов ведения и полномочий имеет и свои достоинства, и свои недостатки и подробно анализирует наиболее существенные из них Также автор считает, что, несмотря на обилие нерешенных вопросов, наиболее успешные зарубежные модели разграничения компетенции зачастую оказываются едва ли не единственным ориентиром в этой сфере для Российской Федерации и приводит современные тенденции разграничения предметов ведения и полномочий
Также диссертант подвергает анализу законодательную базу российской парламентской системы, отмечает, что в настоящее время отсутствует концепция развития и деятельности законодательных органов субъектов РФ (а научная концепция и разработанные на ее основе рекомендации позволят совер-
шенствовать систему парламентских органов, повышать эффективность их работы), приводит основные элементы разработок такой концепции и останавливается на критическом их рассмотрении
Заключительная часть посвящена рассмотрению перспектив развития российского парламентаризма в условиях федеративного государства Здесь автор отмечает, что федеративная система уже не находится на стадии коренного реформирования, она обретает черты стабильности, в то время как законодательство об организации власти в субъектах Федерации все еще подвижно и изменчиво Особенно это характерно для конституций (уставов) и законов субъектов Федерации
