Форми контролю

Функція контролю передусім здійснюється за допомогою запитів депутатів до глави уряду або окремих міністрів. Уперше ця процедура з’явилась у Великобританії ще в 1849 р., коли на кожному засіданні стали відводити спеціальний час («година запитань») для відповіді на запитання, що задавалися. Пізніше, коли парламентська діяльність змінилась як за своєю сутністю, так і за формою, значення запитань стало іншим – їх почали розглядати як один з елементів здійснення контролю.

Запит – це право звернення члена парламенту до прем’єр-міністра (міністра) з вимогою дати роз’яснення з будь-якої певної справи. Отже, запит урядовцям є методом отримання інформації, що упереджує прийняття ухвал. На практиці урядові відповіді на запитання парламентаріїв надають опозиції можливість виявити слабкі місця урядової політики, і саме в цьому розумінні є формою контролю. Запити можуть бути як усні, так і письмові.

Узагальнення досвіду найбільш розвинутих держав показує, що у багатьох парламентах виділяється спеціальний день і час, коли міністрам можна задавати усні запитання. Наприклад, в Австрії та ФРН кожне засідання нижніх палат починається з години, коли члени уряду відповідають на усні запитання депутатів, у Канаді та Італії щодня під час сесії парламенту в нижніх палатах передбачають відповідно 45 і 40 хвилин для подібних запитань.

Щодо письмових запитів, то порядок їх подолання і підготовка відповідей на них більш складна процедура. Це може бути письмовий запит, поданий у спеціальний орган і зареєстрований, може бути надісланий поштою тощо.

І все ж реальне значення такої форми контролю, як запити, не варто переоцінювати. При такій формі контролю все зводиться до критики урядової політики, і така процедура аж ніяк не впливає на подальшу долю уряду. Але, як свідчить конституційна практика більшості країн, запити відіграють певну позитивну роль у політичному житті будь-якої держави. Саме відповіді на запитання, особливо під час трансляції пленарних засідань, сприяють створенню іміджу конкретному міністру, подальшому його просуванню по службовій драбині.

Другою традиційною формою, за допомогою якої парламенти здійснюють функцію контролю, є інтерпеляція і наближені до неї процедури (депутатський запит, т.зв. пропозиція).

Інтерпеляція – це сформульована одним або групою депутатів і подана в письмовій формі вимога до окремого міністра чи глави уряду дати пояснення відповідно з приводу якихось дій департаменту, або з питань загальної політики. Інтерпеляція має дві характерні риси: 1) вона тягне за собою загальні дебати; 2) містить у собі політичну санкцію, оскільки дебати закінчуються голосуванням резолюції, яка висловлює задоволення або незадоволення парламенту роз’ясненням, що дав уряд. Наслідком інтерпеляції може бути застосування санкцій до уряду в формі постановки питання про недовіру уряду. Отже, інтерпеляція є не просто способом отримання інформації, а формою прямого контролю.

У наш час найчастіше ця процедура застосовується в парламентській практиці Бельгії, Данії, Італії, Нідерландів, Норвегії, Литви, Словаччини, Словенії, Фінляндії, Франції, Швеції, Швейцарії, Японії та інших державах.

З метою недопущення зловживань у справі використання інтерпеляції конституції, законодавство і регламенти палат відповідних держав установили чітку процедуру застосування цієї форми парламентського контролю.

Звернемо увагу на те, що в деяких країнах аналогічні до інтерпеляції відповідні процедури офіційно визначаються як запит (Австрія, Болгарія, Україна) або як «великий запит» (ФРН). В Австрії, наприклад, згідно із Законом про регламент Національної Ради 1975 р., запит вноситься до нижньої палати парламенту від імені п’яти депутатів. Особа, якій адресований запит, повинна відповісти на нього протягом двох місяців в усній або письмовій формі.

На завершення розгляду цієї форми контролю за урядовою діяльністю, доцільно підкреслити, що вона не відома конституційному праву Великобританії. Своєрідним її замінником тут є т.зв. пропозиція. За своєю юридичною суттю пропозиція – це проект резолюції, в якій формулюється позиція депутата з певного питання. Шляхом внесення такої пропозиції депутат ставить на обговорення палати будь-яке питання, пропонуючи тим самим розглянути його і винести ухвалу. У випадку прийняття позитивного рішення розпочинаються дебати.

Подібна процедура дає можливість широкого обговорення урядової політики. А тому пропозиції вносяться опозицією. Одним з варіантів пропозиції може бути проект резолюції, що має на меті висловити недовіру уряду. Проте уряд, який користується підтримкою парламентської більшості, завжди може відхилити подібні пропозиції. Однак у будь-якому разі така форма контролю є легітимним засобом, яким може користуватися у першу чергу опозиція.

В конституційній теорії і практиці головною формою парламентського контролю нерідко називають постановку питання у представницькому органі про довіру уряду або внесення резолюції про недовіру урядові. Це слушно. Адже в тих країнах, де конституційні засади взаємовідносин законодавчої та виконавчої влади побудовані на принципі парламентського правління, відповідальність уряду утворює фундамент усієї системи парламентського контролю. Можливість такої відповідальності припускається в державах з парламентарними та змішаною республіканською формами правління (Австралія, Австрія, Ботсвана, Великобританія, Індія, Іспанія, Італія, Ізраїль, Казахстан, Канада, Кенія, Нова Зеландія, Російська Федерація, Україна, Франція, ФРН, Японія та ін.), а також в окремих президентських республіках, яким притаманні окремі елементи парламентаризму (Єгипет).

Отже, конституції багатьох сучасних держав передбачають досить складну процедуру внесення пропозицій про недовіру або довіру уряду. Перш за все фіксуються положення, відповідно до яких питання про довіру або недовіру урядові не може виникнути з будь-якого приводу і в кожному випадку.

У переважній більшості випадків конституції фіксують вимоги щодо того, якою кількістю голосів повинна бути підписана пропозиція про недовіру (осуд) і протягом якого терміну така пропозиція повинна бути поставлена на обговорення і голосування. Так, в Австрії для прийняття Національною радою рішення про вотум недовіри необхідна присутність не менше половини членів палати. У випадку відсутності кворуму голосування відкладається на другий день роботи Національної ради.

Іноді на конституційному рівні встановлюються і більш жорсткі умови. За Конституцією України 1996 р. вотум недовіри уряду може бути запропонований не менше як однією третиною народних депутатів, а прийнятим – більшістю від конституційного складу Верховної Ради, тобто не менше, ніж 226 депутатами. До того ж питання про відповідальність Кабінету Міністрів не може розглядатися парламентом більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності уряду.

Певні відмінності в процедурі постановки питання про довіру (недовіру) урядові в різних країнах стосуються того, хто саме може поставити його в парламенті. Конституції, законодавство, регламент палат (парламентів), іноді конституційні звичаї наділяють відповідним правом: уряд і опозицію (Великобританія); прем’єр – міністра (Франція); палату і главу уряду (Іспанія. Російська Федерація).

Нарешті, в конституціях та інших правових актах деяких держав фіксуються й інші вимоги до парламенту на випадок постановки ним питання про довіру: у ФРН Бундестаг може висловити недовіру Федеральному канцлеру лише шляхом обрання більшістю голосів його наступника і звернення до Федерального президента із проханням про відсторонення Федерального канцлера від посади. Федеральний президент повинен задовольнити це прохання і призначити обрану особу. Між пропозицією про висловлювання недовіри і виборами повинно проминути сорок вісім годин. Схожа процедура Конструктивного вотуму недовіри існує і у Польщі.

Також до форм парламентського контролю за урядовою діяльністю, прийнятих у деяких країнах, відносять регулярні звіти урядів та міністерств про їхню діяльність. Ця контрольна процедура в тій чи іншій формі властива багатьом парламентам демократичних держав, незалежно від форми правління. Конституційна наука виходить з того, що відповідальність уряду і міністрів перед парламентом обов’язково включає в себе і підзвітність, хоча підзвітність не завжди означає відповідальність.

Таке розуміння співвідношення цих двох правових понять приводить до того, що в конституціях держав із парламентарними і змішаними формами правління, як правило, закріплюються тільки положення про відповідальність, але не про звітність. На конституційному рівні інститут парламентської підзвітності уряду закріплений у небагатьох державах.

У більш широкому плані юридична теорія і державно-правова практика відносять до різновидів подібних звітів послання глав держав у президентських і змішаних республіках, а також т.зв. тронні промови монархів. Наприклад, у СІЛА Президент щорічно виступає перед Конгресом із посланням про становище в країні, і всі пункти його послання детально обговорюються конгресменами. Крім цього, він робить протягом року понад 30 доповідей. У Великобританії та в деяких інших європейських парламентарних монархіях, у колишніх британських домініонах на початку сесій парламентів із тронними промовами виступають монархи, проте ці доповіді готуються урядами. Після їх проголошення у нижніх палатах парламентів відбуваються дебати зі загальних питань урядової політики.

Світова конституційна теорія і практика повсюди відводить чільне місце такій традиційні формі парламентського контролю, як створення постійних, спеціальних і слідчих комісій (комітетів). При цьому доктрина виводить право проведення парламентського розслідування з принципу: вищий представницький орган повинен бути повністю поінформованим з будь-яких питань, відносно яких органи виконавчої влади здійснюють будь-які дії. Через це подібні повноваження надаються парламентським комітетам (комісіям) з розслідування, щоб допомагати законодавчій діяльності. Тому саме ці органи є найбільш ефективним засобом здійснення контрольних функцій парламенту.

Аналізуючи цю проблему в практичному плані, доцільно підкреслити, що в країнах із змішаною республіканською і парламентарними формами правління певні функції контролю за урядом здійснюють постійні комітети (комісії).

Що ж до контрольних і спеціальних слідчих комітетів (комісій), то предметом їхньої діяльності є вивчення окремих питань. С пеціальні слідчі комітети (комісії) мають своєю метою збирання інформації стосовно окремих фактів.

Прикладом такої «спеціалізації» може служити діяльність подібних комісій у французькому парламенті. Так, контрольні комісії вивчали проблему підслуховування телефонних розмов (1973 р.) і можливості приватизації публічних підприємств (1989 р.). Слідчі ж комісії розслідували обставини аварії корабля «Амоко Кадікса» (1978 р.), фінансування політичних партій у 1991 р..

Правове оформлення порядку утворення та діяльності комісій (комітетів) з розслідування у багатьох державах здійснено на найвищому юридичному рівні – в Основних законах, конституційних і органічних законах, парламентських статутах і регламентах.

Зауважимо, що в деяких державах ці питання регламентуються на законодавчому рівні. У США, наприклад, юридичною базою для утворення та діяльності подібних комітетів із розслідувань є Акт про реорганізацію 1946р., який надав комітетам право здійснювати «постійний нагляд за виконанням адміністративними органами законів. Аналогічні положення містяться і в Законі про контроль за бюджетом 1974р.

З точки зору парламентської практики для багатьох держав, і в першу чергу для України, вельми повчальний досвід Конгресу США, де найбільш ефективно використовується аналізована форма контролю за виконавчою владою. Тут комітети з розслідування утворюють всю систему контрольної діяльності вищого представницького органу. Цю функцію вони реалізують шляхом спеціальних досліджень фактів, необхідних для визначення того, як агентства і відомства впроваджують у життя ті чи інші закони.

Водночас, враховуючи всебічно обставини, не варто перебільшувати значення комітетів з розслідування і контролю, оскільки у будь-якому разі єдина їх функція полягає в тому, щоб надати доповідь палаті (парламенту), які і роблять відповідні висновки.

Важливу роль у здійсненні контрольних повноважень парламентів у державах із президентською та змішаною формами правління (досить рідко – в парламентарних республіках) відіграє така форма контролю, як парламентські слухання.

Парламентські слухання, за загальним правилом, організовуються будь-яким комітетом (комісією), а іноді й декількома комітетами (комісіями) парламенту, щоб привернути увагу державних органів і громадськості до питань, які мають значущість. На слухання запрошуються представники виконавчої влади, відомі громадські діячі, вчені, експерти, інші особи. Як правило, парламентські слухання проводяться публічно. Проте можуть проводитися і закриті слухання, на яких обговорюються питання, що зачіпають інтереси національної безпеки. Будь – яких зобов’язуючих рішень на слуханнях не приймається.

З усіх форм, в яких здійснюється контроль народної палати (парламенту) за діяльністю виконавчої влади у різних сферах державного життя, найважливішими як у минулому, так і тепер, є ті, що стосуються доходів і видатків держави. Цей контроль здійснюється шляхом щорічного вотування” бюджету. Водночас майже в усіх країнах контроль за бюджетними видатками та іншими діями виконавчої влади у фінансове – бюджетній сфері здійснюють спеціальні парламентські органи (рахункові, лічильні, контрольні палати) і посадові особи (генеральний контролер, ревізори тощо).

Всеосяжний контроль за діяльністю органів виконавчої влади з питань витрачання державних коштів досягається не тільки за рахунок існування чіткої системи парламентського контролю і використання його різноманітних органів, але, чи не в першу чергу, завдяки тому, що вищий представницький орган бере участь майже в усіх стадіях фінансового циклу. Саме активна участь парламенту в складанні проекту (т.зв. «бюджетна резолюція»), розгляді та прийнятті бюджету, дозволяє йому здійснювати загальний і періодичний контроль за способом використання фінансових зборів, які припадають на платників податків.

Другою, не менш поширеною й ефективною формою контролю, яка безпосередньо відноситься до фінансової процедури, е надання парламенту періодичних доповідей і фінансових звітів. Зазначимо, що тут також можливі різні варіанти.

Одним із них є той, що застосовується в Японії, де кабінет доповідає парламенту і народу про стан державних фінансів не менш одного разу на рік і про загальний фінансовий стан країни – один раз у три місяці.

Більш розповсюдженою є практика, коли відповідна інформація передається урядом постійній комісії з фінансово-бюджетних питань. Цей порядок зумовлений ще тим, що такі комітети (комісії) утворені практично в усіх парламентах. У Франції, наприклад, члени парламенту, які надають від імені комісії доповідь про бюджет того чи іншого міністерства, уповноважені систематично контролювати видатки цього міністерства. Вони можуть вимагати, щоб їм була надана уся необхідна інформація.

Ще однією формою контролю є формальне затвердження парламентом звіту про виконання державного бюджету за рік. У більшості держав ця процедура відбувається законодавчим шляхом: уряд вносить законопроект про виконання державного бюджету і його затверджують як звичайний законопроект. А в ряді країн (Австралія, Італія, Франція) цей законопроект приймається тільки після того, як проведена первісна ревізія органом парламенту – Лічильною (Рахунковою) палатою.

Оскільки контроль за виконанням бюджету вимагає спеціальної компетентності, постійної і тривалої уваги, звичайно неможливо, щоб він здійснювався безпосередньо парламентом. Конституційна практика виробила і закріпила для цього нову спеціальну установу – рахункову (лічильну) палату. Із часом ця установа стала конституційним органом в силу того, що вона отримує делегацію повноважень з боку парламенту.

Особливістю країн Центральної та Східної Європи, а також у тих, що утворилися на терені колишнього СРСР є те, що парламентські інститути здійснюють контроль не тільки за виконанням державного бюджету, а й за управлінням об’єктами державної власності. Хоча процес їхнього становлення ще не закінчився, проте рахункові палати цих країн набули певного досвіду.

Своєрідною формою парламентського контролю є інститут омбудсмана, діяльність якого було розглянуто раніше.