Судові (квазісудові) функції парламентів

Крім законотворчої і контрольної функції парламенти здійснюють установчі функції.

До змісту установчої функції парламентів в узагальненому вигляді можна віднести їх участь в: а) обранні глави держави; б) обранні або призначенні Прем’єр-міністра і членів уряду; в) схваленні призначень на посади в апараті виконавчої і судової влади; г) формуванні інших державних органів або призначенні посадових осіб.

Розглянемо докладніше ці питання.

1. Обрання глави держави. В парламентарних республіках глава держави обирається шляхом проведення непрямих виборів, які мають багатоступінчастий характер. Вважається, що воля виборців опосередковується парламентом або створеною на його основі спеціальною колегією.

З конституційно-правової точки зору певний інтерес представляє практика обрання глави держави в ФРН. Парламентська Рада, яка розробляла Основний закон ФРН, визнала за доцільне, що Президент країни повинен обиратися за широкою участю усіх політичних і парламентських сил. Була прийнята ухвала про створення Федеральних зборів, які складаються з членів Бундестагу (662 депутатів) і такої ж кількості членів, що обираються народними представництвами земель (ландтагами) на засадах пропорційності. Єдиним завданням Федеральних зборів є вибори Президента.

Аналогічна система обрання глави держави діє і в Індії. До складу колегії вибірників входять члени обох палат парламенту і виборні члени легіслатур штатів. Кількість голосів усіх вибірників – членів центрального парламенту дорівнює кількості голосів, які мають вибірники від штатів.

Подібний спосіб обрання глави держави, підкреслює, з одного боку, певну роль Президента як гаранта національної єдності і захисника інтересів суб’єктів федерації, а з іншого – нібито зрівнює вплив, який може бути здійсненим центральним парламентом і законодавчими органами всіх штатів.

У переважній більшості ж парламентарних республік президент обирається безпосередньо парламентом (Греція, Естонія, Ізраїль, Мальта, Угорщина та ін.). У державах із монархічною формою правління участь парламентів у призначенні монарха мінімальна. Так, Генеральні кортеси Іспанії мають право вирішити питання про успадкування престолу у випадку, якщо згасають усі гілки династії, в «найбільш зручній для Іспанії формі». У Швеції Риксдаг призначає регента для виконання обов’язків глави держави. Одночасно Риксдаг призначає заступника регента. Той же порядок діє у разі смерті Короля або залишення престолу, а спадкоємець престолу не досяг вісімнадцяти років. Якщо ж Король протягом шести місяців підряд не може виконувати свої обов’язки, або не виконує їх, Риксдаг приймає ухвалу про те, чи повинен вважатися Король як такий, що залишив престол.

Майже аналогічні прерогативи щодо призначення монарха мають парламенти Великобританії, Норвегії та інших європейських держав.

Певними особливостями визначається цей порядок в арабських державах. У Катарі запропонована монархом кандидатура спадкоємця підлягає схваленню членами національних зборів на спеціальному засіданні. А парламент Йорданії у серпні 1952 р. визнав короля Талала психічно хворим і передав владу регентській раді.

Роль парламенту ще менша в тих країнах, де Глава держави обирається шляхом прямих або непрямих виборів і в силу цього отримає статус рівний, як і представницький орган. Це характерна риса класичної президентської системи, особливо в тих країнах, де глава держави – Президент – є одночасно і главою виконавчої влади (Аргентина, Бразилія, США, Філіппіни та деякі ін.)

Так, окрім Аргентини і США (де вибори є непрямими), Індонезії, Єгипту та Сирії (президент обирається шляхом референдуму) і 25 країн з республіканською формою правління (президента обирають парламентським способом), в решті сучасних державах світу обрання Президента проводиться шляхом проведення загальних прямих виборів.

У соціалістичних країнах, де конституційно-правова доктрина виходить із принципу повновладдя представницьких органів, конституції передбачають формування цими органами всіх інших державних органів, включаючи і пост глави держави (президента, голови) або колегіального органу (президія, державна рада, постійний комітет та ін.), який виконує повністю або частково функції глави держави, а заодно і діючий замість верховного представницького органу в періоди між сесіями. На практиці вибори і призначення здійснюються верховними представницькими органами чисто формально: рішення щодо цього приймаються заздалегідь Політбюро центральних комітетів компартій або навіть одноособове їхніми Генеральними секретарями.

Нарешті, в ряді країн порядок виборів Глави держави мають свої специфічні особливості, що відрізняє їх від загальноприйнятого. Конституційна практика таких країн, як Ботсвана і Гамбія, збагатила досвід обрання глави держави т.зв. «президентсько–парламентськими» виборами. На цих виборах кожний кандидат у депутати парламенту вказував, кого із кандидатів на посаду президента він підтримує. В результаті обраним главою держави вважалась особа, прихильники якого отримали більшість парламентських місць.

Відмінності у формах правління визначають і неоднаковий порядок заміщення поста Глави держави в різних країнах. У найбільш загальному вигляді виділяються два основних способи формування інституту глави держави за участю парламенту, які відповідають або монархічній, або республіканській формам правління:

· В монархічних державах, як правило, монарх займає свій пост найчастіше автоматично, на основі діючого в тій чи іншій країні порядку престолонаслідування.

· В республіках глава держави обирається шляхом прямих або непрямих виборів. Найбільш демократичними й ефективними є способи, при яких Президент обирається парламентом або спеціально утвореними для цієї мети колегіями. Водночас це не означає, що ці способи ідеальні: багато з них вимагають подальшого вдосконалення.

2. Участь у формуванні уряду. Світова практика виходить з того, що ступінь участі парламентів у формуванні уряду визначається устроєм державної влади й обсягом функцій вищих представницьких органів. Виділяють дві основні моделі формування уряду:

· на парламентських засадах, яка є типовою для країн із парламентарними формами правління;

· позапарламентський спосіб, властивий президентським республікам.

· у республіках із змішаною формою правління уряд найчастіше формується формально позапарламентським шляхом і з урахуванням розстановки сил у парламенті.

У президентських республіках, де суттєвою рисою організації виконавчої влади є поєднання повноважень глави держави і глави кабінету в руках президента (посада прем’єр-міністра відсутня). Міністри в цих країнах не складають єдиного колегіального органу; вони тільки є помічниками глави держави з певних напрямків роботи. Зрозуміло, що він призначає і звільняє їх на свій власний розсуд. У країнах Латинської Америки право президента самостійно формувати уряд, за загальним правилом ніяк не обмежується. Показовою в цьому відношенні Коста-Ріки, яка надає главі державі право «вільно призначати і звільняти міністрів уряду». Це положення посилюється ст. 146, яка вказує, що «для призначення і звільнення міністрів досить підпису президента».

У деяких державах цієї групи конституції передбачають призначення членів уряду (кабінету) президентом після одержання «поради і згоди» верхньої палати парламенту (СІЛА, Нігерія, Еквадор). Цікаво, що на Філіппінах для цього необхідно схвалення спеціального комітету з парламентських призначень, до складу якого входять голова сенату і по 12 членів від обох палат, які обираються пропорційно чисельності партійних фракцій^.

І, навпаки, у тих країнах, де уряд відокремлений від глави держави (а це в основному країни з парламентарними і змішаними формами правління), парламенти або прямо, або непрямим шляхом беруть участь у процедурі призначення Глави уряду і кабінету.

У багатьох країнах Глава уряду після його призначення повинен у встановлений конституцією термін подати парламенту (нижній палаті) склад уряду й урядову програму, щоб отримати довіру, тобто інвеституру парламенту. Така процедура характерна для таких країн, як Бельгія, Італія, Румунія, Угорщина та ряду інших. Якщо у перших двох довіру уряду має висловити кожна з палат, то в Румунії рішення про довіру приймають на спільному засіданні палат більшістю від складу кожної з них.

Водночас у багатьох конституціях зафіксовані положення, що передбачають конкретних осіб, які можуть зайняти посаду прем’єр-міністра. У Греції, наприклад, «прем’єр-міністром призначається керівник партії, яка має абсолютну більшість місць у Палаті депутатів». Близьке за змістом положення містять конституції Болгарії, Македонії, Молдови, Португалії, Румунії, Словенії та Югославії.

Варто ще раз зазначити, що не тільки з формальної (конституційної) точки зору, але й фактично завжди право на висунення кандидатури на посаду прем’єр-міністра, і на утворення уряду отримує політична партія або коаліція партій, які за результатами виборів мають більшість місць у парламенті (нижній палаті). Як свідчить державно-правовий досвід Франції, коли збігається президентська і парламентська більшість, тобто президентська і парламентська влада належать до однієї (до одного блоку) партії, питання про призначення членів уряду вирішується главою держави самостійно. В умовах же розбіжності роль прем’єр-міністра, який спирається на підтримку парламентської більшості, в питаннях формування уряду різко зростає.

Отже, вирішення питання про формування уряду, незалежно від співвідношення і послідовності дій парламенту та глави держави, зумовлене реальною розстановкою партійно-політичних сил та їхнім «справедливим» представництвом у парламенті. Практична ж робота по висуненню й узгодженню кандидатур на урядові посади у більшості випадків є прерогативою самих політичних партій та їхніх парламентських фракцій. Не варто забувати тут і про тиск «ззовні» - президентської або урядової сторін, воєнних еліт (особливо в латиноамериканських і африканських країнах), церкви та інших інститутів громадянського суспільства (рухи, громадянські ініціативи тощо), які нерідко також звужують обсяг парламентських дій.

3. Участь парламентів у формуванні інших державних органів або призначенні посадових осіб. З конституційно-правової точки зору управління є сферою виконавчої влади і в силу цього призначення державних службовців має бути винятково прерогативою виконавчих органів. Але нерідко мають місце і винятки із загальних правил. Мова йде у першу чергу про ті посади, для яких бажаною є незалежність від органів виконавчої влади, а саме: про посади суддів, осіб, що відповідають за контроль над державними фінансами або іншими важливими сферами державного і суспільного життя. Йдеться про поле функціональної діяльності парламентів.

Найчастіше парламенти в тій чи іншій формі беруть участь у формуванні судової гілки влади. Також парламенти беруть активну участь у формуванні інших органів державної влади або призначенні високих посадових осіб.

В Україні парламент – Верховна Рада дає згоду президенту на призначення та звільнення з посади Голови Національного банку України, членів Центральної виборчої комісії, Голови Антимонопольного комітету, Голови Фонду державного майна, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення, Генерального прокурора. Крім цього, Верховна Рада самостійно призначає та звільняє половину складу Ради Національного банку та Національної ради з питань телебачення і радіомовлення, призначає третину складу Конституційного Суду України, обирає суддів безстроково.

4. Ще однією функцією парламентів можна вважати їх діяльність у сфері зовнішньої політики. Звичайно, вона має дещо обмежений характер. Пізніше конституційні правила більшості країн закріпили за главою держави й урядом право незалежності в галузі зовнішньої політики, і, отже, значно обмежили самостійність парламентів у цій сфері їх діяльності.

Сучасна наука пояснює неможливість активної участі парламентів у вирішенні питань зовнішньої політики двома обставинами: по-перше, в силу необхідності в прийнятті термінових ухвал, і, по-друге, в силу того, що деякі переговори мають вестись таємно.

Із наведеними вище аргументами важко не погодитися. Водночас аналіз державно-правової практики сучасних держав переконливо свідчить про активну участь парламентів у цій галузі діяльності.

З числа тих парламентів, які справляють вирішальний вплив на формування і здійснення зовнішньої політики своєї держави, доцільно згадати Риксдаг Швеції, Сенат США.

Як правило, конституції демократичних держав передбачають парламентську ратифікацію всіх договорів, які «мають важливе значення». В більшості країн конституція або закон перераховують ті види міжнародних договорів, які підлягають схваленню парламентом до їх ратифікації: найчастіше це дозвіл на оголошення війни, на ратифікацію або схвалення певних категорій міжнародних договорів – мирних, торговельних, договорів або угод, які відносяться до міжнародних організацій, договорів, які обтяжують державні фінанси, договорів, які передбачають поступку, обмін або приєднання території за згодою зацікавленого населення.

Не менш важливим напрямком у здійсненні парламентами своєї функції у зовнішньополітичній сфері є ефективне використання всіх звичайних методів контролю, а саме: загальні дебати й обговорення конкретних питань зовнішньої політики; запитання до міністрів, діяльність слідчих комісій тощо. Нарешті, палати (парламенти) більшості країн широко використовують можливості своїх спеціальних комітетів (комісій) у закордонних справах, які в змозі здійснювати постійний контроль, а іноді й виступати в ролі консультанта уряду з найважливіших питань зовнішньої політики.

Незважаючи на те, що у сфері зовнішньої політики роль парламентів і теоретично і практично має дещо обмежений характер, усе ж варто підкреслити, що вищі представницькі органи, особливо в демократичних країнах, володіють чималими конституційними засобами в здійсненні цього важливого напрямку державної діяльності.

5. Судові (квазісудові) функції парламентів не є типовими для вищих представницьких органів, оскільки позначають у певній мірі відхід від принципу розподілу влади, згідно з яким судові повноваження складають компетенцію органів судової влади.

Але в усіх країнах палати (парламенти) виконують окремі функції, які умовно можна віднести до судових. В силу сказаного, доцільніше було б застосувати в даному контексті термін «квазісудові функції». Ці функції не мають доктринального пояснення, а мають історичне походження і їх необхідно віднести до тих часів, коли парламенти боролися за обмеження влади монархів, зокрема і в сфері правосуддя. В наш час реалізація квазісудових повноважень не посідає помітного місця в звичайній діяльності парламентів.

Розглядаючи цю сферу функціональної діяльності парламентів, умовно до неї відносять: а)процедуру імпічменту; б)право парламентів (палат) порушення перед судовими органами звинувачення проти вищих посадових осіб; в) оголошення амністій; г) право палат (парламентів) вирішувати спори про правомірність депутатського мандату і законності виборів.

Відповідно до першої процедури звинувачення посадової особи висуваються парламентом і розглядаються звичайним судом, як правило, вищим у країні.

Згідно з другою процедурою справи щодо звинувачення високих посадових осіб розглядаються особливим судом, більш відомим як Вищий суд, у Польщі – державний трибунал. Винятковим правом висування звинувачень перед таким судом володіє тільки парламент або одна з його палат.

Третя процедура передбачає, що парламент сам розглядає справи щодо звинувачення посадових осіб, без допомоги будь-якого органу (нижня палата висуває звинувачення, а верхня здійснює суд). Ця процедура більш відома під назвою імпічмент.

В більшості країн все частіше відмовляються від судових санкцій стосовно високих посадових осіб, віддаючи перевагу інституту політичної відповідальності, з одного боку, а з іншого – належній судові процедурі.

До квазісудових функцій відносять право парламентів у багатьох країнах оголошувати амністії. І хоча це повноваження не судове за своїм змістом, проте воно пов’язане з реалізацією судової влади її органами. За загальним правилом, конституції багатьох держав містять відповідні приписи. Зокрема, Конституція України передбачає, що законом України оголошується амністія. Аналогічні норми можна знайти і в конституціях Болгарії, Македонії, Молдови, Угорщини, Російської Федерації та інших країн.

Висновок до теми: Отже, парламенти у переважній більшості держав володіють широким набором конституційних засобів і процедур для виконання однієї з своїх найголовніших функцій – участі в інституціалізації інших органів влади. Водночас ці засоби і форми реалізуються за допомогою політичних партій, чим дещо звужують можливості представницьких органів.

Парламенти впливають на здійснення державної влади шляхом:

а) реалізації своїх повноважень у бюджетно-фінансовій сфері;

б) виконання повноважень у галузі зовнішньої політики й оборони;

в) провадження судових або квазісудових повноважень;

г) реалізації установчих повноважень.

Отже, парламенти більшості країн світу здійснюють досить розгалужену систему функцій у вирішальних сферах державної діяльності. Ці функції не залишаються незмінними. Вищі представницькі органи багатьох країн нині перебудовують свою діяльність, намагаються пристосуватися до нових умов суспільного життя.

Компетенція парламенту включає наступні повноваження: а) представницькі; б) законодавчі; в) контрольні; г) установчі. На комбінацію елементів компетенції впливають різні фактори: форма державного правління і державного устрою, участь політичних партій у виробленні та здійсненні суспільної політики, внутрішні зміни в парламентських інститутах тощо.

Існує чимало способів регламентації повноважень парламентів. За загальним правилом, вони можуть встановлюватися в положеннях конституцій, в конституційних законах та в статутних і функціональних законах, присвячених різним сферам державного життя. Однак найважливішим серед них є конституційний метод регламентації повноважень парламентів.

Найбільш важливою й масштабною є законодавча функція парламентів. Завдяки їй завжди можна скласти уяву про питому вагу парламенту в державі, і зокрема про його реальний вплив на державні справи.

Контрольна функція парламентів виявляється неоднаково у різних державах, що пов’язано зі специфікою державного устрою та співвідношенням її інститутів. Вона
виявляється у таких формах: як запити депутатів до глави держави, голови уряду або окремих міністрів, інтерпеляція і наближені до неї процедури, у звітах урядів про виконання бюджету, в інформації з поточних питань, у парламентських
слуханнях, контролі за делегованим законодавством, у роботі т.зв. омбудсмана. Головною формою парламентського контролю вважають постановку питання про довіру уряду.