2015-06-24
3968
История становления и развития законодательства о приватизации жилых помещений в РФ включает несколько этапов, в ходе которых формировалась нормативно – правовая база института приватизации, развивались непосредственно сами правовые отношения по приватизации жилого фонда. Рассмотрим предпосылки возникновения института приватизации жилых помещений.
Следует отметить, что приватизация жилых помещений – это достаточно новое явление в нашей общественной жизни, это часть жилищной реформы, реализация которой идет в РФ.
В советский период государство брало на себя социальную функцию и юридическую обязанность обеспечивать жилыми помещениями граждан, нуждающихся в жилье или его улучшении, на условиях найма. Невысокая плата за пользование жилым помещением и коммунальными услугами позволяла малообеспеченным слоям, иметь благоустроенное жилье, качество которого не зависело от материального положения семьи, такие благоприятные условия поддерживались миллиардными государственными затратами.
В связи с этим большая часть населения была привязана к государству в решении жилищной проблемы, а также к хозяйственным организациям, что использовалось работодателем в своих целях.
Реалиями жизни были значительные очереди на жилье в городах, которые продвигались достаточно медленно (10 – 15 лет), за исключением ряда случаев. Из года в год росла задолженность государства перед семьями, признанными нуждающимися в жилье.
Жилищная проблема на всем протяжении существования СССР была одной из самых острых социальных проблем. Предпринятая в годы перестройки попытка ее решения не дала ощутимых результатов. К числу нуждающихся в улучшении жилищных условий добавились те, кто вообще не имеет жилой площади: вынужденные переселенцы, в связи с выводом Вооруженных Сил из дальнего и ближнего зарубежья, беженцы, военнослужащие и члены их семей, уволенные с военной службы в запас или отставку и т.д.
Таким образом, можно сказать, что государство не справилось с решением задач массового жилищного строительства, решения жилищной проблемы.
Смело можно заявить, что приватизация жилья имела социально-экономические предпосылки:
- хроническая нехватка жилья в стране (жилищная проблема);
- отсутствие рынка жилья;
- невозможность иметь жилье, соответствующее международным стандартам;
- несоизмеримые расходы государства, как собственника, по обслуживанию жилого фонда;
Признание в неэффективности действующей системы, привело к необходимости перехода на рынок жилья. Это произошло в ходе демократических рыночных реформ, начиная с 1992 года. Этот переход меняет экономическую, социальную и юридическую роль государства: оно постепенно перестанет быть главным инструментом в решении жилищной проблемы.
Цель перехода – сбалансировать спрос на жилье и его предложение, нехватки средств на эксплуатацию и ремонт домов, уйти от хронического дефицита свободного жилья, выйти на более высокий уровень технического и санитарного обслуживания жилья.
Зарубежный опыт показал, что приватизация жилых помещений, не есть чисто российское явление. Она широко применяется в разных странах мира. На примере Великобритании рассмотрим опыт приватизации жилого фонда.
В 80 – 90е годы 20 века приватизация в Великобритании охватила не только отрасли промышленности, но и социальную сферу (жилищный сектор, здравоохранение, образование). Программа приватизации государственного жилья оказалась весьма масштабной. Программа приватизации жилья 80 – 90х годов непосредственно касалась жилого фонда муниципалитетов, а также жилищных ассоциаций.
К 1983 году, рост продаж муниципального жилья стал замедляться. Это было связано с уменьшением предложения привлекательного жилья и сокращением численности квартиросъемщиков, имеющих средства для его приобретения. В Законах о жилье были предусмотрены меры по стимулированию продаж муниципального жилья. Необходимый срок проживания в выкупаемом жилье был уменьшен с трех до двух лет, была увеличена максимальная скидка при продаже жилья. Штраф за досрочную перепродажу жилья был уменьшен.
С 1990 года продажи муниципального жилья снова начали снижаться по сравнению с 80 – ми годами, что объясняется экономическим спадом и резким ухудшением ситуации на рынке недвижимости в начале 90 – х годов, а также дальнейшим уменьшением, как числа квартиросъемщиков, имеющих право на покупку арендуемого ими жилья, так и количества подходящего для продажи жилья в муниципальном секторе. Крах рынка недвижимости начала 90 – х годов поставил под угрозу продолжение политики правительства по расширению числа собственников жилья.
Негативным результатом приватизации жилья в Великобритании стало то, что приватизация государственного жилья затруднила функционирование муниципальных жилищных служб.
Объем муниципального жилищного фонда уменьшился, его структура ухудшилась, поскольку продавалось обычно самое хорошее жилье. Главным отличием приватизации жилья в Великобритании от приватизации жилья в России является принцип платности приватизации жилья, тогда как в России приватизация жилых помещений пока остается бесплатной. Также существует различие в темпах приватизации – в России они более высокие.
Приватизация жилья была начата во всех странах бывшего социалистического лагеря, в период перехода к рыночной экономики.
Зарубежный опыт показывает, что жилье, для социально-незащищенных слоев населения построенное за счет бюджетных ассигнований, будет сильным противовесом рынку жилья, причем с расчетом, чтобы это была немалая часть в общей структуре жилого фонда.
Кроме того, важное значение имеет то, что доходы населения должны позволять не только приобретать жилье, но и содержать его, что требует больших затрат.
Правовой основой для начала приватизации жилого фонда в нашей стране послужил Закон РСФСР «О приватизации жилого фонда», принятый Верховным советом РСФСР 4 июля 1991 года. Закон неоднократно изменялся и дополнялся. В декабре 1992 года изменилось наименование Закона – он стал Законом РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (далее – Закон «О Приватизации»). Конечно, этот Закон возник не сам по себе, а на базе правовых положений, которые уже были приняты в связи с переходом страны к рыночным отношениям. Принятию Закона о приватизации предшествовали Закон СССР «О собственности в СССР» и Закон РСФСР «О собственности в РСФСР» (1990 г.), которые сняли различные ограничения по отношению к собственникам жилых помещений, в том числе заложили основу приватизации жилья. Так ст. 13 Закона «О собственности в РСФСР» устанавливала, что наниматель жилого помещения и члены его семьи вправе приобрести в собственность занимаемую квартиру, дом путем выкупа или по другим основаниям, предусмотренным законодательством РСФСР и республик, входящих в состав Российской Федерации. Но, фактическая приватизация жилья, то есть передача жилых помещений в собственность граждан, началась не со дня вступления в силу Закона о приватизации, а в конце 1980 – х гг., когда были приняты постановление Совета Министров СССР от 02.12.1988 № 1440 «О продаже гражданам в собственность жилых помещений в домах государственного и общественного жилищного фонда» и Положение о продаже гражданам квартир в личную собственность и оплате расходов на их содержание и ремонт, утвержденное постановлением Совета Министров РСФСР и ВЦСПС от 21.04.1989 № 134. Указанными нормативными правовыми актами была разрешена продажа гражданам жилых помещений по договору купли – продажи. Несмотря на то, что продажная стоимость жилых помещений была невысокой, широкого применения практика продажи квартир в тот период не получила.
Вопрос о приватизации жилых помещений нашел отражение и в других законах, так например, в соответствии со ст. 106 Гражданского кодекса РСФСР (далее ГК РСФСР) нельзя было иметь в собственности более одного жилого помещения; кроме того, предельный размер жилого дома или его части не должен был превышать 60 кв. м жилой площади. Если в личной собственности гражданина (или совместно проживающих супругов и их несовершеннолетних детей) оказывалось более одного дома, то другой дом подлежал отчуждению в течение года. Не разрешалось также иметь одновременно в собственности жилой дом (часть дома) и квартиру в доме жилищно–строительного кооператива.
Ситуация изменилась после принятия нижеперечисленных законодательных актов:
- статьей 54.1 Жилищного кодекса РСФСР (далее ЖК РСФСР), внесенной в 1991 г., было установлено, что граждане, занимающие жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда на условиях договора найма или аренды, вправе с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи приобрести эти помещения в собственность, в том числе, совместную и долевую, на условиях, установленных законодательством РСФСР и республик в составе РСФСР;
- в статье 19 Основ федеральной жилищной политики содержались более конкретные положения: «граждане имеют право на приобретение жилья в частную собственность, путем приватизации в установленном порядке занимаемых жилых помещений в домах государственного и муниципального жилых фондов»;
- согласно ст. 217 ГК РФ имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, может быть передано собственником в собственность граждан или юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. В этой статье также содержится принципиальное положение о приоритете норм специальных законов (к которым относится и Закон о приватизации) перед нормами ГК РФ: «при приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные настоящим Кодексом положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное». Это выражается, например, в том, что жилое помещение передается гражданину в порядке приватизации не собственником государственного или муниципального жилья, а предприятием или учреждением, за которыми, оно закреплено на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
В настоящее время какие–либо ограничения в законодательстве отсутствуют. В частности, ст. 213 ГК РФ установлено, что количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан (а данное положение относится и к жилым помещениям), не ограничивается. Ранее аналогичное положение содержалось в ст. 6 Закона об основах жилищной политики в РФ, которые утратили силу с 1 марта 2005 года.
В России с 1 марта 2005 года начал действовать Жилищный кодекс РФ (далее – ЖК РФ). И. Стадник, исследуя достоинства и недостатки ЖК РФ, отмечает, что в начале 90 - х жилищное законодательство стало обновляться: появился закон о собственности, согласно которому члены ЖСК, выплатившие паевой взнос, становились полноправными собственниками квартир, и закон о приватизации жилья — сначала половинчатый, разрешавший бесплатно приватизировать лишь 18 кв. метров на человека плюс 9 кв. метров на семью, а вскоре – в окончательном варианте, снявшем эти ограничения и сделавшем возможной полную бесплатную приватизацию жилья. Постепенно начал складываться жилищный рынок.
Следующим шагом было принятие закона о федеральной жилищной политике, который подробно рассматривал проблемы собственности граждан, совместной собственности на объекты общего пользования.
К моменту принятия нового ЖК РФ в 2005 году, по данным, опубликованным в статье И. Стадника, 70 % жилья находилось в частной собственности. В очереди на получение жилья стояли 4,4 миллиона человек.
ЖК РФ является базовым в системе актов жилищного законодательства. Другие нормативные правовые акты, содержащие нормы жилищного права, не должны противоречить нормам ЖК РФ, принимаются в соответствии с нормами ЖК РФ и в их развитие. В частности, это нашло отражение в ст. 5 ЖК РФ, которая посвящена именно жилищному законодательству.
Закон о приватизации установил основные принципы и условия осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда на территории России, а также определил порядок обслуживания и ремонта приватизированного жилья. С принятием нового ЖК РФ его действие стало ограниченным. Данное ограничение было установлено в законе о введении в действие ЖК РФ. Первоначально жильцы неприватизированной квартиры сохранили право на приватизацию вплоть до 1 января 2007 года. Очереди на оформление приватизации появились не только в связи с объявлением конечного срока, но и с замедлением и усложнением процедуры приватизации, что сказалось на росте числа желающих оформить квартиры в собственность.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 2 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» с 1 января 2007 г. были признаны утратившими силу положения Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», устанавливающие право граждан приватизировать жилые помещения государственного и муниципального жилищного фонда, занимаемые ими на условиях социального найма, а также порядок приватизации таких жилых помещений. Другими словами, с 1 января 2007 г. предусматривалась отмена права приватизации жилых помещений для всех граждан РФ. На основании статьи 12 Федерального закона было внесено изменение в часть 1 статьи 4 Закона Российской Федерации, содержащую перечень жилых помещений, которые не подлежат приватизации. В указанный перечень также включались жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 года.
Введение в РФ института приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов было обусловлено переходом к многообразию форм собственности, к свободе экономической деятельности, гарантированным, в частности, статьями 8 и 34 Конституции РФ. Приватизация жилых помещений способствовала решению стоящих на тот период задач государственной жилищной политики, связанных с отказом от плановой формы хозяйствования, при которой государство играло ведущую роль в сфере жилищного обеспечения граждан, и с признанием необходимости передать часть жилых помещений государственного жилищного фонда в частную собственность граждан.
На протяжении следующих пяти лет выявились новые правовые проблемы, связанные с приватизацией. Законодатель, установив запрет на приватизацию жилых помещений, полученных по договору социального найма после 1 марта 2005 г., создал предпосылки для возможного умаления прав граждан, которые принимались на учет с целью последующего предоставления жилого помещения из государственного или муниципального жилищного фонда наравне с другими гражданами в порядке, установленном Жилищным кодексом РСФСР. Отдельные из указанных граждан, не успевшие получить жилое помещение до момента введения в действие нового Жилищного кодекса Российской Федерации, лишаются возможности реализовать право на приватизацию жилого помещения. По мнению Т.А. Семиной законодатель не учел того, что объем прав указанных граждан не совпадает с объемом прав граждан, принятых на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий на основании норм Жилищного кодекса Российской Федерации и получивших жилые помещения после 1 марта 2005 года.
Ввиду данных изменений огромная категория граждан, получивших квартиры, оказалась лишенной возможности их бесплатной приватизации.
Большое количество граждан обратились в Конституционный суд РФ с жалобой на несправедливое решение. Параллельно в Конституционный суд РФ поступил запрос из Верховного суда РФ о том, соответствуют ли Конституции РФ положения закона о введении в действие ЖК РФ и закона о приватизации жилищного фонда в РФ об отмене приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов. В итоге постановлением Конституционного суда данные положения были признаны противоречащими Конституции РФ.
В результате, благодаря активности граждан и защите их прав Конституционным и Верховным судами РФ, граждане, получившие свои квартиры по договорам социального найма после 1 марта 2005 года, получили возможность их бесплатно приватизировать. Депутаты Государственной думы приняли федеральный закон «О внесении изменения в статью закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»» от 11 июня 2008 года № 84-ФЗ, который внес изменения в статью 4 закона о приватизации жилищного фонда в РФ, что дало возможность гражданам, получившим жилье после 1 марта 2005 года, бесплатной приватизации его.
Однако, несмотря на то, что постановление Конституционного суда РФ было опубликовано в конце июня 2006 года, законодательная инициатива в виде данного законопроекта поступила в Думу только в январе 2008 года. Конечно, можно предположить, что в 2006 году правительство не решило этот вопрос, так как решался вопрос о том, будет ли прекращена с 1 января 2007 года бесплатная приватизация или ее продлят до 2010 года. Продление бесплатной приватизации состоялось. Законодатель установил срок бесплатной приватизации жилых помещений до 1 марта 2010 года.
Считалось, что после 1 марта 2010 года наниматели жилья уже не смогут перерегистрировать жилье в собственность. Однако сроки приватизации жилого фонда были вновь продлены до 1 марта 2013 года. Противники продления сроков приватизации настаивали, что далеко не всем квартиросъемщикам необходимо приобретать права собственника на жилплощадь.
Но и эти не закончилось, сроки приватизации были продлены еще на два года до 2015 г. Вопрос фактической целесообразности продления приватизации на сегодняшний момент – вопрос спорный. В России приватизация идет уже 20 лет, и за это время было оформлено в собственность около 70% всего жилого фонда в стране. Около 30%, соответственно, находится в муниципальной собственности. Действительно сложных случаев, где требовались бы радикальные изменения в законодательстве для реализации приватизации, осталось не много. Да и изменение в законе, вступившие в силу с 1 января 2013 года позволили ряду категорий граждан своевременно завершить процесс приватизации.
В настоящее время институт приватизации жилого фонда регулируется источниками жилищного права, которые подразделяются на две основные группы:
- федеральные жилищные законы и иные принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты;
- законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Основными нормативными правовыми актами, регулирующими процесс приватизации жилых помещений наряду с Законом РФ о приватизации жилищного фонда являются: Положение о бесплатной приватизации жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденное решением коллегии Комитета Российской Федерации по муниципальному хозяйству от 18 ноября 1993 г. и Федеральный Закон РФ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» от 29 декабря 2004 г.
Конституция РФ является правовой основой развития всего российского законодательства, в том числе, жилищного законодательства. Она имеет высшую силу и прямое действие; законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, должны полностью соответствовать положениям Конституции РФ. Развитие жилищного законодательства субъектов РФ, очевидно, будет идти главным образом по пути издания отдельных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к компетенции субъектов Федерации.
В ходе развития и реализации законодательной базы по приватизации жилого фонда сформировался полноценный рынок жилья, многие граждане стали собственниками своих квартир. Представляется, что будут планомерно расширяться масштабы приватизации жилых помещений, купли – продажи жилья, дарения его, наследования и т.д.
Переход к принципиально новой системе решения жилищных вопросов, который произошел в нашей стране, преследует основную задачу – заменить нанимателя жилого помещения на собственника, что позволит гражданам иметь больше правовых возможностей для решения своих личных жилищных вопросов.
Остается острой проблемой проблема нехватки жилья, проблема очередей на жилье, особенно в крупных городах. Только небольшой процент населения может позволить приобретение жилых помещений хотя бы на рынке вторичного жилья. Основная масса населения не в состоянии это сделать. Тем не менее, в стране создан и активно функционирует рынок жилья с соответствующей инфраструктурой. Жилье стало объектом гражданско-правового оборота.
