Орудие войны

Главная задача армии — при необходимости выступить орудием войны против других государств. Именно по этой причине становление регулярных армий совпало со становлением системы государств в начальный период Новой истории Европы. Принципиальным моментом, однако, здесь является то, что вооруженные силы должны быть готовы как к оборонительным, так и наступательным задачам. Обеспечение обороны страны против внешней агрессии как раз и сделало армии обязательным элементом современного государства — не менее обязательным, чем полиция, суд или, скажем, почта. Однако с оборонительной функцией армии, столь, казалось бы, ясной, связаны свои проблемы, от решения которых зависит сама природа армии и ее численность.

С одной стороны, вооруженные силы должны быть достаточно сильны, чтобы отразить агрессию, но еще лучше — заведомо исключить ее опасность по принципу устрашения потенциального агрессора. Проблема здесь в том, что это всегда вело к гонке вооружений, более того, к войнам, поскольку наращивание оборонного потенциала воспринималось соседними государствами как усиление потенциала наступательного и, следовательно, порождало международную напряженность. Именно так, например, дело обстояло с гонкой морских вооружений между Великобританией и имперской Германией перед Первой мировой войной, что во многом и стало ее причиной. Но не следует упускать из виду и того, что гонка вооружений также может благоприятствовать балансу власти в международных отношениях и, следовательно, сокращать опасность войны, как это имело место в годы «холодной войны».

С другой стороны, если армия принимает на себя сугубо оборонительную роль, она обрекает себя на длительное бездействие. В это время ей нужно сохранять высокую боеготовность, которая, возможно, никогда не понадобится. Более того, успешное «устрашение агрессора», как это ни парадоксально, чревато для армии ослаблением финансовой поддержки со стороны общества, поскольку таковая, понятно, всегда связана с существованием внешней угрозы. В этой связи нужно заметить, что окончание «холодной войны» принесло весьма ощутимые «мирные дивиденды» — переключение громадных общественных ресурсов на мирные цели как в бывших коммунистических странах, так и на Западе. В Швейцарии с ее исторической традицией нейтралитета армия вообще сведена к чисто символической функции. Но наступившие времена принесли с собой и существенное переосмысление роли вооруженных сил — их более широкое использование в интервенциях гуманитарного характера, как это имеет место в Югославии, и в борьбе с терроризмом, особенно после атаки на Нью-Йорк и Вашингтон в сентябре 2001 г.

Когда армия используется для наступательных или экспансионистских целей, ее роль становится существенно более важной. Чтобы вести войну против других государств, нужно, чтобы вооруженные силы могли и хотели быть инструментом агрессии и чтобы в обществе имела место достаточно прочная поддержка этих целей. Для экспансионистских государств поэтому характерны высокий уровень военных расходов, вовлечение генералитета в процесс принятия политических реше-

18. Армия и полиция 467

18. Армия и полиция 485

ны и ее недостатки: дублирование и взаимопересечение сфер ответственности более чем 40 тыс. полицейских органов, естественно, оборачивается тем, что в такой системе вообще сложно говорить о каком бы то ни было балансе между принципом подотчетности полиции перед обществом и принципом ее политической нейтральности. В таких крупных американских городах, как Нью-Йорк и Лос-Анджелес, полиции попросту невозможно избежать политического давления даже в вопросах повседневной деятельности: комиссары полиции здесь назначаются мэром города на определенный срок, и срок этот они, естественно, всякий раз желали бы продлить.

В других странах от какой бы то ни было децентрализации отказались вообще. Так, в Западной Германии и Японии после 1945 г. в рамках общего движения к демократизации поначалу шла децентрализация полицейских систем, но скоро выяснилось, что это порождает лишь путаницу и неэффективность. К 1950 г. Западная Германия вернулась к организации полиции по землям, после чего здесь были созданы и общенациональные органы вроде Федерального бюро криминальной полиции. В Японии в 1954 г. все полицейские силы были слиты в единую национальную службу, подчиненную комиссару по национальной общественной безопасности, но функционирующую преимущественно на уровне префектур.

Великобритания всегда считалась классическим примером децентрализованной охраны общественного порядка, поскольку общенациональной полиции здесь никогда не было. Если не считать полиции Лондона, что подчинена непосредственно министру внутренних дел, полиция страны организована на местном уровне и в лице главных констеблей ответственна и подотчетна перед местными же органами власти. Но до идеала децентрализации далеко и здесь. Начать с того, что компетенция министра внутренних дел на практике выходит далеко за пределы столичной полиции, охватывая вообще все вопросы правоприменения. Через всевозможные инструкции, директивы и циркуляры, а также парламентское законодательство, Министерство внутренних дел держит под постоянным контролем руководящее звено национальной полиции. Кроме того, тенденция к централизации развивается через внедрение общенациональных технологий полицейского дела, таких, как Вычислительный центр национальной полиции и Национальный центр хранения данных. Элементы дальнейшей централизации принесли с собой и то, что с 1990-х годов в полиции стали все реже практиковать избрание на должность. Наконец, весьма обширный круг вопросов вообще выведен из-под контроля общества. Речь идет прежде всего о MI5, сфера компетенции которой в 1996 г. была расширена, включив себя сбор информации по уголовным делам и правоприменению, а также по всему тому, что связано с «национальной безопасностью»; при этом все операции MI5 носят секретный характер, его бюджет не подлежит парламентскому контролю, и оно является единственной из служб безопасности Великобритании, которой дано право «самостоятельно определять свои задачи». Теоретически говоря, это означает одно: MI5 может заниматься чем угодно, кем угодно и когда угодно.

■ Выводы

♦ Армия представляет собой политический институт особого рода. От других институтов общества вооруженные силы отличаются тем, что практически обладают монополией на вооружения, имеют громадную власть принудительного характера, внут-

486 IV. Механизмы государственного управления

ренне в высшей степени дисциплинированы и структурированы по уровням подчинения, имеют особую культуру и ценностные ориентации и видят в себе носителей общенационального интереса, что ставит их, во всяком случае в теории, «над политикой».

♦ Главная задача вооруженных сил — быть орудием войны против других государств. Но армия одновременно является и могущественной группой интересов, влияющей на политику вообще, а на внешнюю и оборонную политику в особенности. Кроме того, ее используют как дополнительное средство поддержания внутреннего порядка и стабильности, особенно в ситуациях, когда гражданские службы не справляются с этой задачей. Армия, наконец, выступает силой, способной сместить гражданское правительство и установить свою диктатуру.

♦ Исторически сложились две формы контроля в отношении армии. Либеральная, или «объективная», модель предполагает, что армию можно и нужно держать вне политики с помощью механизмов гражданского контроля, через ее подчинение гражданскому руководству и подотчетность перед ним. В «субъективной» модели, или «модели проникновения», армию привязывают к гражданскому руководству тем, что идеологически подчиняют ее ценностям и целям правящей элиты.

♦ Военные перевороты происходят при определенных обстоятельствах. Главные из этих факторов: экономическая отсталость страны (всегда сопровождаемая низким уровнем поддержки действующего правительства); утрата институтами власти и правящей элитой своей легитимности в глазах общества; конфликт интересов между военным и гражданским руководством и, наконец, международные обстоятельства, подталкивающие военных к перевороту или, как минимум, облегчающие им захват власти.

♦ Главная задача полиции — осуществлять правоприменение и поддерживать гражданский порядок. При этом она может иметь политический характер — в тех случаях, когда в ней самой действуют те или иные тенденции, когда ее используют в отношении гражданских беспорядков или политических разногласий или когда она является инструментом полицейского государства, становясь чем-то вроде частной армии на службе политической элиты.

♦ Действенный контроль над полицией требует баланса между принципом ее политической подотчетности и принципом ее политизации, что в свою очередь зависит от того, организована ли она на централизованной или децентрализованной основе. Децентрализованные полицейские силы пользуются независимостью от центрального правительства и должны чутко реагировать на местные нужды. Централизация, однако, адекватнее отвечает потребностям общенационального управления, а также требованиям эффективности.

■ Вопросы для обсуждения

► Коль скоро все государства имеют своей основой власть насильственного характера, почему вооруженные силы столь редко вмешиваются в политику?

► Когда использование армии во внутренней политике можно считать оправданным? Если его вообще можно считать оправданным.

► Верно ли, что военно-промышленный комплекс несет в себе угрозу для демократического процесса?

► Можно ли сказать, что армия всегда и везде придерживается «правых» или авторитаристских политических ориентаций?

► Всегда ли полиция политична?

► Что предпочтительнее — централизованная или децентрализованная полиция?