Извлечения из статьи М.В. Масловской

Отдельные нововведения в федеральных законах о выборах появлялись, на наш взгляд, благодаря беспрецедентным в российской избирательной практике ситуациям, складывающимся в 1994-1996 гг. вокруг процесса формирования региональных законодательных (представительных) органов государственной власти.

Сегодня эти новеллы можно рассматривать как своеобразную реакцию федерального законодателя на неправомерное установление представительными органами субъектов РФ дополнительных, не предусмотренных федеральным законом ограничений на приобретение и осуществление активного и пассивного избирательного права. Возможно, анализ событий прошлых лет в определенной степени позволит объяснить появление тех или иных законодательных новшеств.

Так. Например, в апреле 1994 года на внеочередной сессии Верховного Совета Республики Мордовия особо остро обсуждались два вопроса: первый - о переносе даты выборов депутатов Верховного Совета, которые планировались на июнь 1994 года, и второй – о планке явки избирателей, при которой выборы будут считаться состоявшимися.

После продолжительных дискуссий было решено перенести выборы депутатов Государственного Собрания – высшего представительного и законодательного органа власти РМ – на 27 ноября, одновременно провести выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и глав местного самоуправления. Депутаты проголосовали за проект закона, согласно которому выборы считались состоявшимися при участии не менее 50% от общего числа избирателей, включенных в списки для голосования. Предложения о снижении планки явки избирателей до 25-35% были проигнорированы, а аргументы, что выборы при столь высокой планке могут не состояться (а в отдельных регионах России выборы срывались и при 25% пороге), не воспринимались всерьез.

Избирательная кампания в ноябре 1994 г. проходила при невиданном ранее противостоянии за депутатские мандаты, но на фоне общеполитического кризиса, показателем которого отчасти стало нежелание большей части населения участвовать в голосовании. Как и предсказывалось накануне выборов, они состоялись только в сельской местности, где наблюдался высокий процент явки избирателей – до 70% и выше.

В столице республики – г. Саранске – в выборах приняло участие менее 40% избирателей. В трех городах республиканского значения процент избирателей, принявших участие в голосовании, составил около 44%. Особо показательны были итоги голосования за депутатов Саранского городского Совета: за 27 депутатов проголосовало лишь 29,4% избирателей, пришедших на выборы, против них - 63,3%!

Результаты выборов депутатов в Государственное Собрание первого созыва были также неутешительными: из 75 депутатов были избраны только 45. Законодательный орган неправомочен был приступить к своим обязанностям, поскольку кворум в 2/3 депутатского корпуса не был обеспечен.

В соответствии с действующим в то время законодательством Центральная избирательная комиссия РМ назначила на 12 февраля 1995 г. повторные выборы в тех округах, где они не состоялись. Однако 6 января 1995 г. внеочередной 20-й сессией Верховного Совета РМ большинством голосов в законы о выборах были внесены изменения, предусматривающие снижение процента участия избирателей в выборах с 50 % до 25 %, при котором выборы могли считаться состоявшимися. Одновременно было принято беспрецедентное решение о признании состоявшимися проведенных в ноябре выборов.

Центральная избирательная комиссия РФ прислала разъяснение, в котором, в частности, говорилось, что «внесение изменений в закон не может повлечь за собой признание выборов в более чем 30 округах состоявшимися, так как закон не должен иметь обратной силы». ЦИК РФ рекомендовало провести повторные выборы в тех округах, где они не состоялись. Увы, это разъяснение было оставлено без внимания.

А на страницах местной печати были высказаны мыслимые и немыслимые доводы сторонников и противников произошедшего. Большинство выступающих склонялось к тому, что выборы явно имели политический окрас, а их результаты были выгодны, прежде всего, руководителям действовавших структур. Изменения, внесенные в законы о выборах и позволившие признать их задним числом, рассматривались как панацея от многих проблем: и органы все созданы, и деньги целее будут, к тому же можно избежать «очередного акта морального издевательства над населением» и т.д. Среди сторонников признания выборов столь любопытным способом были и юристы, считавшие, что в данной ситуации соблюдены и законность, и справедливость, и право. Цель, как говорят, оправдала средства.

Между тем мордовские законодатели упустили из виду конституционное положение о том, что ограничение прав и свобод человека и гражданина допускается только федеральным законом и только в случаях, предусмотренных ст. 55 Конституции РФ.

Возможно, что в целях не допущения аналогичных ситуаций в других субъектах РФ в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» появляется следующая норма: «в случае принятия в период избирательной кампании закона или устава муниципального образования, содержащих положения, которыми определяется порядок подготовки и проведения соответствующих выборов, либо в случае внесения в указанный период в закон или в устав муниципального образования изменений и дополнений, касающихся порядка подготовки и проведения соответствующих выборов, указанные нормативные правовые акты, изменения и дополнения применяются к выборам, назначенным после вступления в силу этих изменений и дополнений» [1].

Год спустя на республиканском референдуме, проводимом одновременно с выборами депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ второго созыва, полномочия Государственного Собрания РМ были продлены до декабря 1999 года. Основной аргумент в пользу проведения данного референдума сводился к экономии бюджетных средств, расходуемых на организацию и проведение выборов.

Однако, на наш взгляд, желание и причина проведения референдума крылись в реальной опасности срыва из-за той же неявки избирателей первоначально запланированных на ноябрь месяц 1996 г. выборов депутатов различных уровней. Яснее ясного и то, что референдум не может и не должен подменять выборы, значение которых в том и состоит, чтобы периодически обновлять структуры власти, обеспечивать над ней контроль и блокировать любые проявления монополии на власть, какими бы благими намерениями не руководствовались при этом.

В 1997 году федеральный законодатель установил запрет на проведение референдума по вопросу об изменении (досрочном прекращении или продлении) сроков полномочий выборных органов и должностных лиц [2].

Неоднозначная ситуация сложилась в 1995 году в Тульской области, когда депутаты областной Думы самостоятельно продлили свои полномочия еще на два года. При этом двенадцать депу­татов, работающих в областных исполнительных органах, подали заявления о сложении своих пол­номочий и самоустранились от участия в заседани­ях Думы и тем самым «обескворумили» процесс принятия решений, в том числе по созданию ре­гиональной правовой базы о выборах и назначе­нию даты очередных выборов.

Один из изби­рателей подал в областной суд жалобу, которая в декабре 1995 года была удовлетворена; суд при­знал решение Думы незаконным, а Верховный Суд Российской Федерации оставил решение об­ластного суда в силе.

В этих тупиковых организационно-правовых условиях (истечение срока полномочий Думы, отсутствие необходимого кворума в связи со сложением частью ее депутатов своих полномо­чий и невозможностью принятия закона области о выборах депутатов областного законодательного (представительного) органа государственной вла­сти), на основании обращения главы областной администрации Президент Российской Федерации, руководствуясь частью 2 статьи 80 Конституции РФ Указом от 11 апреля 1996 г. № 528 «О мерах по обеспечению кон­ституционных прав граждан на участие в выборах законодательного (представительного) органа госу­дарственной власти Тульской области» поручил главе областной администрации обеспечить с со­блюдением гарантий, предусмотренных Федераль­ным законом об основных гарантиях избиратель­ных прав граждан, принятие нормативных право­вых актов, необходимых для проведения выборов в законодательный (представительный) орган госу­дарственной власти Тульской области. При этом главе администрации и областной избирательной комиссий было рекомендовано обеспечить проведе­ние выборов в сентябре 1996 года (выборы со­стоялись 29 сентября), а Центральной избира­тельной комиссии Российской Федерации - ока­зать необходимую помощь в подготовке и прове­дении выборов.

В Пермской области депутаты Законода­тельного Собрания, срок полномочий которого истек в апреле 1996 года, также продлили свои полномочия до конца 1997 года. В этих условиях председатель Совета городского клуба избирателей подал в областной суд исковое заявление о непра­вомерности продления полномочий и одновременно предложил в качестве выхода из этой ситуации либо провести областной референдум по вопросу о продлении полномочий, либо прекратить полномо­чия депутатов в судебном порядке и немедленно назначить новые выборы. При этом другой избира­тель также подал исковое заявление, но с требова­нием к Законодательному Собранию о возмещении морального ущерба, связанного с нарушением его избирательных прав, в размере 1,5 млрд. рублей (областной суд объединил водно производство два иска). Однако, в отличие от решения Туль­ского областного суда, Пермский областной суд до разрешения избирательного спора по существу обратился с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации в связи с тем, что, по мнению суда, соответствие Конституции норматив­ных правовых актов Законодательного Собрания области о продлении полномочий депутатов может установить только федеральный Конституционный Суд [3].

Спустя значительное время после указанных событий в законодательстве был закреплен принцип «периодичности и обязательности проведения выборов», который означает, что выборные органы осуществляют свои полномочия в течение определенного срока, по окончании которого обязательно должны быть проведены новые выборы[4].

Представляется, что вышеупомянутые нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» стали надежным заслоном, препятствующим любителям всех рангов самостоятельно устанавливать правила ведения избирательной кампании, полагаясь на собственные вкусы и понимание демократии.

Библиографический список

1. См. ст. 11 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…». Заметим, что ранее эта норма излагалась в следующей редакции: «в случае внесения изменений и дополнений в регулирующий проведение выборов федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации в ходе избирательной кампании указанные изменения и дополнения вступают в силу после окончания избирательной кампании» (см. п.6 ст.1 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав …» от 30 сентября 1997 г.).

2. См. п.3 ст.13 ФЗ от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»

3. Цит. по: Лысенко В.И. Правовое регулирование выборов в представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации // Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. – 1997. – № 2. – С. 97-98.

4. См. ст. 9 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…» (2002 г.)