Територіальна, майнова та правова основа місцевого самоврядування

1. Поняття і система місцевого самоврядування

Поняття місцевого самоврядування дається в декількох нормативних

актах. Зокрема, відповідно до ч.1 статті 140 Конституції України місцеве

самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи

добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та

міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах

Конституції і законів України.

Згідно із статтею 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в

Україні» місцеве самоврядування - це гарантоване державою право та

реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного

об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста -

самостійно або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого

самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах

Конституції і законів України.

Нарешті, визначення місцевого самоврядування наведено у ст.3

Європейської хартії місцевого самоврядування, а саме: право і реальна

здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину

державних справ і управляти ними, діючи в рамках закону, під власну

відповідальність і в інтересах місцевого населення.

Громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому

самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Будь-

які обмеження права громадян України на участь у місцевому

самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних

та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового

стану, строку проживання на відповідній території, за мовними чи іншими

ознаками забороняються.

Правовий статус місцевого самоврядування у містах Києві й

Севастополі, а також в Автономній Республіці Крим визначається

Конституцією України і вищезгаданим Законом з особливостями,

передбаченими законами про міста Київ і Севастополь. Так, 15 січня 1999 р.

був прийнятий Закон України "Про столицю України - місто-герой Київ",

який врегулював спеціальний статус міста Києва як столиці України,

особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у

місті відповідно до Конституції та чинного законодавства. Крім того, це

практично означає, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи

діють лише на підставі, в межах повноважень і в спосіб, передбачені

Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності

Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету

Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-

правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки

Крим, прийнятими в межах їхньої компетенції.

Відповідно до статті 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в

Україні», система місцевого самоврядування включає:

• територіальну громаду;

• сільську, селищну, міську раду;

• сільського, селищного, міського голову;

• виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

• районні й обласні ради, що представляють спільні інтереси

територіальних громад сіл, селищ, міст;

• органи самоорганізації населення.

У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста

або міської ради відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування

в Україні" можуть утворюватися районні в місті ради. Останні утворюють

свої виконавчі органи й обирають голову ради, який водночас є головою її

виконавчого комітету.

2. Територіальна громада як первинний суб’єкт місцевого

самоврядування

Первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його

функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну

територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування

та обирати єдиного сільського голову. Добровільне об'єднання

територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів

відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є наданням згоди на

створення спільних органів місцевого самоврядування, формування

спільного бюджету, об'єднання комунального майна. Вихід зі складу

сільської громади здійснюється за рішенням референдуму відповідної

територіальної громади. У містах з районним поділом територіальні громади

районів у містах діють як суб'єкти права власності.

Чинне законодавство надає таке визначення територіальної громаді.

Так, у статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»

зазначено, що територіальна громада – це жителі, об'єднані постійним

проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними

адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання

жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Крім того, можна виділити такі основні ознаки територіальної громади,

що знайшли закріплення в законодавстві:

1) територіальна;

2) інтегративна;

3) інтелектуальна;

4) майнова;

5) фіскальна;

6) організаційна.

3. Принципи місцевого самоврядування

Під принципами місцевого самоврядування слід розуміти основні,

вихідні засади, що покладені в основу організації і функціонування місцевого

самоврядування, зумовлюють характер його системи, територіальної,

організаційно-правової та матеріально-фінансової основ.

Система принципів місцевого самоврядування знайшла правове

врегулювання у статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в

Україні». Однак, не всі вони однаковою мірою відображають ті якісні

характеристики місцевого самоврядування, завдяки яким воно принципово

відрізняється, наприклад, від державного управління та інших соціально-

політичних явищ. З огляду на це, основні принципи місцевого

самоврядування слід умовно поділити на дві групи:

І. Ті, що є універсальними, тобто властивими як місцевому

самоврядуванню та його органам, так і державному управлінню та його

органам, іншим органам державної влади. До них слід віднести:

народовладдя, законність, верховенство права, гласність, колегіальність,

виборність.

ІІ. Ті, що властиві лише місцевому самоврядуванню та його органам: До

них слід віднести: правової організаційної та матеріально-фінансової

самостійності в межах повноважень, визначених іншими законами України;

поєднання місцевих і державних інтересів; державної підтримки та гарантій

місцевого самоврядування; підзвітності й відповідальності перед

територіальними громадами їх органів і посадових осіб; судового захисту

прав місцевого самоврядування.

4. Функції та форми діяльності територіальних громад

Найважливішим компонентом правового статусу територіальних

колективів виступають належні їм функції.

Функції територіальних громад – це основні напрями й види

муніципальної діяльності цих спільнот щодо реалізації права громадян на

участь у місцевому самоврядуванні, які виражають волю й інтереси місцевих

жителів і забезпечують здійснення ними взаємовідносин з державою, її

органами, органами місцевого самоврядування в межах Конституції і законів

України.

Функції територіальних громад можна класифікувати на наступні:

внутрішні й зовнішні; політичні, економічні, соціальні, культурні функції,

екологічна та зовнішньоекономічна функція; контрольна і фінансово-

бюджетна функція та інші.

Основними формами діяльності територіальних громад є форми їх

безпосереднього (прямого) волевиявлення, спрямовані на забезпечення

здійснення безпосередньо територіальними громадами самоврядування в

межах Конституції та законів України.

До форм безпосереднього волевиявлення територіальних громад, що

одержали своє законодавче закріплення, належать місцеві вибори і

референдум, загальні збори громадян за місцем їхнього проживання, місцеві

ініціативи, громадські слухання.

Так, місцевий референдум є формою прийняття територіальною

громадою рішень з питань, що належать до відання місцевого

самоврядування, шляхом прямого голосування. Предметом місцевого

референдуму може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією України

та іншими законами до відання місцевого самоврядування. На місцевий

референдум не можуть бути винесені питання, віднесені законом до відання

органів державної влади. Рішення, прийняті місцевим референдумом, є

обов'язковими для виконання на відповідній території. Порядок призначення

та проведення місцевого референдуму, а також перелік питань, що

вирішуються виключно референдумом, визначаються законом про

референдуми.

Загальні збори громадян за місцем проживання є зібранням усіх чи

частини жителів села (сіл), селища, міста для вирішення питань місцевого

значення. Рішення загальних зборів громадян враховуються органами

місцевого самоврядування у їх діяльності. Порядок проведення загальних

зборів громадян за місцем проживання визначається законом і статутом

територіальної громади.

Члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд в раді (у

порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання

місцевого самоврядування. Порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд

ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або

статутом територіальної громади. Місцева ініціатива, внесена на розгляд

ради у встановленому порядку, підлягає обов'язковому розгляду на

відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи з питань

місцевої ініціативи. Рішення ради, прийняте з питання, внесеного на її

розгляд шляхом місцевої ініціативи, обнародується у порядку,

встановленому представницьким органом місцевого самоврядування або

статутом територіальної громади.

Територіальна громада має право проводити громадські слухання -

зустрічатися з депутатами відповідної ради і посадовими особами місцевого

самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть

заслуховувати їх, порушувати питання і вносити пропозиції щодо питань

місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування.

Громадські слухання проводяться не рідше як один раз на рік. Пропозиції, які

вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому

розгляду органами місцевого самоврядування. Порядок організації

громадських слухань визначається статутом територіальної громади.

Сільські, селищні, міські, районні у місті (у разі їх створення) ради

можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні,

квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною

власної компетенції, фінансів, майна. При цьому органи самоорганізації

населення розглядаються законодавцем як представницькі органи, що

створюються частиною жителів, які тимчасово або постійно проживають на

відповідній території у межах села, селища, міста. Правовий статус, порядок

організації та діяльності органів самоорганізації населення за місцем

проживання визначаються законодавством України.

Органи місцевого самоврядування з метою ефективнішого здійснення

своїх повноважень, захисту прав та інтересів територіальних громад можуть

об'єднуватися в асоціації та інші форми добровільних об'єднань, які

підлягають реєстрації відповідно до законодавства в органах Міністерства

юстиції України. Органи місцевого самоврядування та їх асоціації можуть

входити до відповідних міжнародних асоціацій, інших добровільних

об'єднань органів місцевого самоврядування. Асоціаціям та іншим

добровільним об'єднанням органів місцевого самоврядування не можуть

передаватися повноваження органів місцевого самоврядування.

5. Територіальна, майнова та правова основа місцевого

самоврядування

Відповідно до Конституції України і Закону України «Про місцеве

самоврядування в Україні» територіальною основою місцевого

самоврядування виступає адміністративно-територіальний устрій України,

систему якого складають: Автономна Республіка Крим, області, райони,

міста, райони в містах, селища і села.

Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є

рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля,

природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст,

районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в

управлінні районних і обласних рад.

Територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить

право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих

бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та

організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди,

частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади

культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального

обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі й нерухомі об'єкти,

визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності, а

також кошти, отримані від їх відчуження.

Підставою для набуття права комунальної власності є передача майна

територіальним громадам безоплатно державою, іншими суб'єктами права

власності, а також майнових прав, створення, придбання майна органами

місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

Територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах безпосередньо

або через органи місцевого самоврядування можуть об'єднувати на

договірних засадах на праві спільної власності об'єкти права комунальної

власності, а також кошти місцевих бюджетів для виконання спільних

проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних

підприємств, установ та організацій і створювати для цього відповідні органи

й служби.

Районні й обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст

здійснюють управління об'єктами їхньої спільної власності, що

задовольняють спільні потреби територіальних громад.

Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах

територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності

щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права

комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть

передавати об'єкти права комунальної власності в постійне або тимчасове

користування юридичним і фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати

й купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього

відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та

фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і

оренду.

Доцільність, порядок та умови відчуження об'єктів права комунальної

власності визначаються відповідною радою. Доходи від відчуження об'єктів

права комунальної власності зараховуються до відповідних місцевих

бюджетів і спрямовуються на фінансування заходів, передбачених

бюджетами розвитку.

Майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування

з об'єктами права комунальної власності, не повинні ослаблювати економічні

основи місцевого самоврядування, зменшувати обсяг та погіршувати умови

надання послуг населенню.

Право комунальної власності територіальної громади захищається

законом на рівних умовах з правами власності інших суб'єктів. Об'єкти права

комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад і

передані іншим суб'єктам права власності без згоди безпосередньо

територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого

нею органу, за винятком випадків, передбачених законом.

Крім того, відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування

в Україні» органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах,

районах у містах (у разі їх створення) самостійно розробляють, затверджують

і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з цим Законом і законом про

бюджетну систему.

Районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети, які

формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між

територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з

коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації

спільних соціально-економічних та культурних програм, контролюють їх

виконання.

Складання і виконання районних і обласних бюджетів здійснюють

відповідні державні адміністрації згідно з цим Законом та законом про

бюджетну систему.

Держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у

формуванні доходів місцевих бюджетів, здійснює контроль за законним,

доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів та належним їх

обліком. Вона гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу,

достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних

соціальних потреб. У випадках, коли доходи від закріплених за місцевими

бюджетами загальнодержавних податків і зборів перевищують мінімальний

розмір місцевого бюджету, держава вилучає із місцевого бюджету до

державного бюджету частину надлишку в порядку, встановленому законом

про державний бюджет.

Держава фінансує у повному обсязі здійснення органами місцевого

самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади.

Кошти, необхідні для здійснення органами місцевого самоврядування цих

повноважень, щороку передбачаються в Законі України про Державний

бюджет України.