Анализ предпосылок, определение задач и разработка программы

Эффективность разработки и исполнения экологически содер­жательных и реализуемых ландшафтных планов зависит не только от объема и глубины исследований, проводящихся в ходе выполнения ландшафтно-планировочных работ, но в очень большой мере от их разумной и продук­тивной организации.

Прежде всего необходимо проанализировать каковы предпосылки пла­нирования. Это означает, что перед тем, как выбрать объект/территорию планирования, следует выяснить:

• кто потенциальные заказчики и инвесторы — каковы их цели, в чем их за­интересованность,

• каковы в районе проблемные ситуации и конфликты в природопользовании,

• имеются ли шансы на практическое использование результатов проекта,

•какова базисная изученность территории, в том числе картографическая, и какова доступность исходной базовой информации,

• имеются ли местные научные и проектные организации и специалисты — потенциальные участники работы,

• каким может быть объем работ по дополнительному сбору информации,

• каковы ожидаемые сроки выполнения всего проекта.

Затем нужно совместно с заказчиками проекта определить — какие мо­гут быть решены конкретные планировочные задачи, после чего разработать предварительную, а затем детальную программу выполнения проекта.

Что касается задач планирования, то они будут существенно различать­ся в зависимости от двух главных факторов — от цели проекта и от свойств территории.

Можно выделить три основных типа целей, ради достижения которых обычно предпринимается ландшафтное планирование:

- организация сети охраняемых территорий, определения их функций и внут­реннего зонирования;

- развитие нового или расширение прежнего направления природопользова­ния (сельско- или лесохозяйственного, транспортного, промышленного и т.д.);

- участие в создании нового комплексного плана развития территории.

Конкретные задачи планирования определяются на заключительном этапе подготовки проекта - при составлении развернутой программы работ и после завершения всех предшествующих подготовительных шагов.

В общем случае основные этапы подготовки проекта таковы:

• формирование группы экспертов для разработки обоснования проекта;

• то же для проведения консультаций на местах, сбора информации, предва­рительной оценки необходимых ресурсов, материальных и финансовых затрат;

• проведение специальных семинаров, общественных слушаний, координаци­онных совещаний по итогам разработки предварительной программы проек­та;

• составление детальной рабочей программы проекта (включая координацию с другими, тематически «родственными» проектами) и определение его орга­низационной структуры;

•подготовка и утверждение сметы проекта с указанием источников и меха­низмов финансирования.

Примечание: При подготовке модуля 2 использованы материалы учебного пособия «Ландшафтное планирование с элементами инженерной биологии». Составитель А.В. Дроздов. М.: Т-во научных изданий КМК. 2006

Для выполнения всех обозначенных выше шагов подготовки проекта и в дальнейшем для его реализации важно создать эффективную организаци­онную структуру. Можно рекомендовать следующую общую модель такой структуры:

• юридические лица (носители) проекта — официальные организа­ции, на которые возлагается ответственность за финансирование и юридиче­скую поддержку проекта;

• согласительный комитет — представители исследовательских институтов, государственных учреждений, общественных организаций и граждан, а также руководители проекта; этот комитет согласовывает интере­сы всех затрагиваемых проектом субъектов и формулирует стратегические задачи проекта;

•исполнительный комитет — группа специалистов какого-либо исследова­тельского или проектного учреждения (возможно, нескольких учреждений); на эту группу ложится основная тяжесть проведения всех изыскательских и проектных, а также организационных работ;

• консультационный совет — эта факультативная структура может представ­лять собой группу экспертов, анализирующих и оценивающих уже сформу­лированные планы и рекомендующих для исполнения и применения в рамках проекта новые актуальные задачи и адекватные методы, а также опытных специалистов и надежные организации-партнеры.

Обычно группа исполнителей проекта состоит из специалистов различ­ного профиля. Ее состав и численность зависят от особенностей проекта (его целей, свойств территории и т.д.). В том случае, если задуман большой и дос­таточно сложный проект, в составе его исполнителей нужно предусмотреть участие:

• группы планировщиков, включающей специалистов по территориальному и ландшафтному планированию, лесоводов и агрономов, архитекторов-градостроителей, а также картографов;

•группы природоведов — в нее как минимум должны входить ландшафтовед-эколог, ботаник, зоолог, почвовед, гидролог; факультативно в ней могут присутствовать климатолог и геоморфолог;

•группы специалистов социально-экономического профиля, в том числе как минимум — экономиста, специалиста по коммунальному хозяйству и транс­порту, гигиениста, юриста; факультативно — менеджера по туризму, социо­лога и историка;

• группы управленцев проектом — менеджера персонала, бухгал­тера, специалиста по общественным связям и просвещению.

Присутствие в этой команде представителей смежных планировочных специальностей — градостроителя, агронома, лесовода, гигиениста, а также историка, экономиста, юриста и др. может быть временным, например, в ро­ли консультантов, или оно может быть заменено тесным взаимодействием с соответствующими ведомствами. Однако поскольку ландшафтное планиро­вание в России является пока еще новым направлением деятельности и упо­мянутые ведомства еще недостаточно с ним знакомы, полезно привлекать их представителей в проект -с самого начала как участников- разработчиков.

Обобщая сказанное выше, можно рекомендовать следующую схему со­ставления программы подготовки и выполнения проекта.

Первая часть программы должна содержать определение круга и харак­теристику участников проекта, состоящую из трех разделов.

• краткая формальная характеристика каждого участника,

• его компетенция, функции и вклад в проект,

• проблемы, препятствующие работе участников в проекте.

Вторую часть программы следует посвятить определению проблем, решению которых должен способствовать проект. Эта часть должна содер­жать ответы на три основных вопроса:

• что происходит с окружающей средой/ландшафтом?

• чем данная ситуация обусловлена, каковы ее проявления?

• чего недостает для ее улучшения/преодоления?

В третьей части программы нужно представить согласованные целей проекта, охарактеризовав следующие позиции:

• в чем заключаются главная и частные цели проекта?

• каким представляется ожидаемый результат достижения этих целей?

• каковы индикаторы достижения целей и результатов проекта и каковы воз­можности их проверки?

• каковы условия достижения этих целей и результатов?

В четвертой части программы должны быть систематизированы неко­торые материалы предыдущих разделов и возможно боле полно сформулиро­ваны пути и условия достижения целей и результатов проекта. Каждая из частей программы может быть представлена как таблица, содержащая, на­пример, следующие данные:

Заключительная часть программы должна быть посвящена организации мониторинга—контролю за исполнением предписаний плана и эффектами проведенных мероприятий. Подробно о содержании мониторинга говорится в другом разделе этой главы.

На завершающей стадии планирования или через некоторое время по­сле его завершения рекомендуется определить рамочные условия для по­вторной разработки ландшафтного плана в том же масштабе или для прове­дения нового планирования в более крупном масштабе. Рамочные условия последующего планирования включают его основные предпосылки, актуаль­ность или необходимость и основные цели (Руководство... 2001. Т. 2).

Необходимость повторного проведения ландшафтного планирования в полном объеме или какой-либо его части может возникнуть, если требуется:

1. Корректировка всей концепции территориального развития, когда:

- новые законодательные и нормативные акты стали противоречить принятой
в разрабатываемом ландшафтном плане концепции развития территории,

- концепция развития территории не соответствует реальным изменениям,
прежде всего в социально-экономической сфере, или основные цели развития
уже достигнуты.

2. Выявление новых приоритетных компонентов, сохранение которых может обеспечить основные цели развития территории.

3. Пересмотр границ целевых зон, когда, например:

-произошли по­ложительные изменения состояния отдельных природных компонентов и возможно сокращение зоны улучшения,

- кормовая база животноводства исчерпана и его дальнейшее экстенсивное развитие нерентабельно,

- сельское хозяйство не обеспечивает потребности местного населения и ту­ристов продуктами питания, традиционно производимыми на этой террито­рии.

4. Пересмотр концепции развития отдельных зон, когда:

- введены новые нормативные ограничения в области природопользования и оценки воздействий на окружающую среду,

- обострились проблемы, связанные с характером регламентированного при­родопользования.

5. Корректировка или уточнение направлений действий и меро­приятий, когда: -природоохранные рекомендации по отдельным природным компонентам не выполняются или не обеспечивают реализацию целевых концепций развития,

- естественное восстановление нарушенных природных комплексов происходит недостаточно интенсивно или в нежелательном направлении.

Повторное проведение планирования имеет смысл и может дать новые результаты после того, как будут выполнены все целевые установки разрабо­танного ранее плана, определявшие основные направления развития терри­тории.

2. Ландшафтное планирование как коммуникативный процесс

Участие всех заинтересованных сторон — этот один из главных прин­ципов разработки ландшафтных планов и важнейшее условие их успешно­сти. Причем это условие в равной мере касается и органов власти, и местных жителей, и всех представителей заинтересованной общественности. Это участие в рамках процедур ландшафтного планирования обычно характеризует­ся как коммуникативный процесс, объединяющий участников планирования посредством механизмов общения или коммуникации. Существует мно­жество форм такого общения — от привычного для планирующих организа­ций согласования документов с другими ведомствами, до проведения рефе­рендумов, являющихся высшей формой осуществления воли граждан.

В общем случае под коммуникативным процессом понимается интен­сивный обмен опытом, знаниями, мнениями, предложениями и т.д. Примени­тельно к ландшафтному планированию и его целям две главные задачи орга­низации коммуникативного процесса заключаются в том, чтобы добиться:

- партнерского участия всех сторон в процессе планирования,

- одобрения выработанных в ходе процесса предложений всеми его участниками.

1.Коммуникативный процесс, в среде органов исполнительной власти и подчиняющихся им структур, происходит по более или менее Участие обще­ственности в подготовке и обсуждении материалов оценки воздействия на окружающую среду обеспечивается заказчиком, организуется органами ме­стного самоуправления или соответствующими органами государственной власти.

2.Информирование общественности осуществляется заказчиком. Информа­ция для общественности в кратком виде публикуется в официальных издани­ях. В публикации представляются сведения о:

•названии, целях и месторасположении намечаемой деятельности наимено­вании и адресе заказчика или его представителя;

• примерных сроках проведения оценки воздействия на окружающую среду;

•органе, ответственном за организацию общественного обсуждения; •предполагаемой форме и сроках проведения общественного обсуждения (опрос, слушания, референдум и т.п.), также форме представления замечаний

и предложений;

в сроках и месте доступности информации.

Дополнительное информирование участников процесса оценки воздей­ствия на окружающую среду может осуществляться путем распространения информации по радио, на телевидении, в периодической печати, через Ин­тернет и иными способами. Информация публикуется не позднее, чем за 30 дней до окончания проведения общественных обсуждений (общественных слушаний).

3.Заказчик (исполнитель) принимает и документирует замечания и предло­жения от общественности в течение 30 дней со дня опубликования информа­ции. Данные замечания и предложения учитываются при составлении техни­ческого задания по оценке воздействия на окружающую среду и должны быть отражены в материалах по оценке воздействия на окружающую среду.

4.3аказчик обеспечивает доступ заинтересованной общественности и других участников процесса к материалам по оценке воздействия на окружающую среду

5.При принятии решения о форме проведения общественных обсуждений, в том числе общественных слушаний, необходимо руководствоваться степе­нью экологической опасности намечаемой деятельности, учитывать фактор неопределенности, степень заинтересованности общественности.

6. Порядок проведения общественных слушаний определяется органами местного самоуправления при участии заказчика (исполнителя) и содействии заинтересованной общественности. Все решения по участию общественности оформляются документально,

7. Заказчик обеспечивает проведение общественных слушаний по пла­нируемой деятельности с составлением протокола, в котором четко фикси­руются основные вопросы обсуждения, а также предмет разногласий между общественностью и заказчиком (если таковой был выявлен). Протокол подпи­сывается представителями органов исполнительной власти и местного самоуправления, граждан, общественных организаций (объединений), заказчика. Протокол проведения общественных слушаний входит в качестве одного из приложений в окончательный вариант материалов по оценке воздействия на ок­ружающую среду.

Основные предписания названного выше «Положения» в целом соответ­ствуют процедурам организации коммуникативного процесса, сложившимся в демократических обществах. Эти процедуры должны обеспечивать:

• полное и оперативное информирование,

• подлинное и широкое участие,

• открытость,

•реализацию части согласованных предложений еще до окончательного завершения всего планирования (реализацию так называемых малых проек­тов),

• получение очевидных экономических выгод от их реализации,

• своевременное выявление возникающих по ходу планирования проблем.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что, приступая к ландшафтному пла­нированию в России, важно добиться полного понимания всеми участниками и сторонами роли местного населения в управлении природными ресурсами тер­ритории. Необходимо отчетливо представлять, что без поддержки местного населения экологически ориентированное природопользование по-настоящему реализовано быть не может.

Такую поддержку можно обеспечить, если (Руководство..., 2001):

• повысить уровень экологической грамотности людей,

• показать и доказать местным жителям, что природопользование, ори­ентированное на улучшение экологической ситуации и сохранение биологи­ческого разнообразия, отвечает личным интересам каждого из них и непо­средственно связано с их уровнем жизни;

•• продемонстрировать возможности граждан добиваться того, что­бы административные органы учитывали их интересы в экологической сфере

и тем самым показать возможности влияния на принимаемые решения.

• Основная роль в работе с местными жителями по перечисленным на­правлениям отводится общественным движениям экологической ориентации. При этом важно, чтобы в этой работе могли участвовать все заинтересован­ные общественные движения, разделяющие цели ландшафтного плана и ме­тоды их достижения.

•На первом этапе рекомендуется создать экологический информа­ционный центр и начать внедрение программы экологического воспитания. Общественным структурам необходимо настойчиво рекомендовать именно эту задачу, чтобы в возможно короткие сроки привить местным жителям ба­зовые элементы экологического мировоззрения.

• Создание системы экологического просвещения и воспитания граждан должно предусматривать:

•• разработку общей программы для местных жителей,

•• разработку методики преподавания и внедрение экологических дисциплин в средней школе,

•• создание общественного экологического информационного цен­тра.

•В создании программы экологического просвещения и воспитания должны принять участие ведущие специалисты в области экологии и сотруд­ники комитетов по охране природы, педагоги и психологи, общественные ор­ганизации и движения экологической ориентации. Программа должна быть ориентирована на:

•• экологическое воспитание детей и молодежи в дошкольных и школьных учреждениях (для этого нужно подготовить рекомендации по ме­тодике использования имеющихся экологических дисциплин и разработать специальные курсы лекций, освещающих проблемы данной территории),

• внеклассную работу со школьниками по приобретению экологических знаний и навыков,

• производственное обучение экологическим способам ведения хозяйст­ва в различных отраслях деятельности местного населения, организацию семинаров и лекции для местных жителей,

•наглядные способы распространения экологически ориентированного мировоззрения, базирующиеся в основном на демонстрации показательных хозяйств и отдельных сфер деятельности (создание таких хозяйств является одной из целей программы).

• По мере развития успеха общественными структурами и появления ак­тивных сторонников идей экологически ориентированного управления при­родными ресурсами, можно перейти ко второму этапу — созданию местных объединений жителей на основе экологических интересов. При этом консоли­дация жителей возможна и желательна в ходе исполнения отдельных кон­кретных мероприятий или частных программ природопользования, соответ­ствующих рекомендациям ландшафтного плана. Постепенно функции управ­ления информационным центром и ходом внедрения программы экологичес­кого воспитания могут передаваться местным объединениям. Конечной це­лью этой работы является создание системы самоорганизации местных жите­лей для обеспечения экологически обоснованного природопользования, яв­ляющейся одной из гарантий устойчивости результатов, вытекающих из ре­комендаций ландшафтного плана.

•Назначение общественного экологического информационного цен­тра—информировать жителей об экологических проблемах территории, существующих экологических проектах и ходе их реализации, распространять экологические знания, проводить опросы общественного мнения и обсуждать с населением результаты таких опросов, издавать информационные периоди­ческие материалы, предоставляя возможность жителям высказывать свое мнение.

•Реализация этой части проекта проводится общественными орга­низациями и движениями при участии основных субъектов хозяйственной деятельности, представителей охраняемых территорий, местной администра­ции.

Картографическое представление ландшафтных планов

• Картография в сфере планирования имеет уже достаточно длительную историю, но, несмотря на это, некоторые проблемы остаются нерешенными. Они неодинаковы в разных странах. Ниже сопоставляются российские и гер­манские ландшафтные планы. Главная особенность карт российских ланд­шафтных планов — четкая и единообразная схема составления. Содержание этих карт носит универсальный характер: карты одинаковой тематики очень сходны, изображаемые явления представлены одинаковым способом, подход к интерпретации данных единый. На картах отражено ограниченное число яв­лений и характеристик, поскольку основную массу карт составляют карты районирования, опирающиеся на научные классификации и показывающие только районы с определённым набором данных. Эти карты несут вторичную информацию. При этом в большинстве случаев по самим картам не всегда можно выяснить, какие показатели учитывались, насколько достоверными источниками пользовались авторы карт и как преобразовывали данные.

• Другой недостаток ряда российских карт — их содержание не вполне согласовано с требованиями нормативных документов, что ограничивает их использование при обосновании проектов или принятии конкретных реше­ний. С другой стороны, это обстоятельство нередко оказывается следствием несовершенства самих нормативных документов.

•Недостатки в российских картах связаны также с недостаточной раз­работанностью типовых легенд и, особенно, условных знаков. Используемые цвета качественного фона существенно отличаются от традиционных для российской картографической школы.

• Показ каждого из компонентов ландшафта в германских ландшафтных планах варьирует в широких пределах (число характеристик от 5 до 60). Кар­ты всех типов, даже рекомендательные, содержат инвентаризационные данные и доля этих данных велика. Случаи показа тех объектов и явлений, кото­рые в российской картографии связаны с картами определенной тематики (типы почв, осадки, температуры, морфологические единицы ландшафта и др.), единичны.

• С другой стороны, на германских картах присутствует множество по­казателей, мало используемых в российской картографии: например, проду­ваемые территории, пахучие выбросы, степень соответствия территории ее исходному природному состоянию, положительные и отрицательные факто­ры рекреационного использования и пр. На картах каждого компонентного блока отражены нарушения именно в использовании данного компонента (например, для биотопов — места, с обедненной растительностью; для почв — загрязнение около автострад).

•Характеристики, связанные со временем, в германских планах встре­чаются часто, причем не только в случае показа проектируемых мероприятий. Нередко отражается временной ряд «прошлое -настоящее - будущее». В рос­сийских планах будущее оговаривается только в текстах общих рекомендаций для карт заключительных этапов планирования.

•С учетом анализа многих российских и германских карт, а также ландшафтных планов, составляемых в других европейских странах, можно сформулировать следующие рекомендации для совершенствования картогра­фического представления материалов ландшафтного планирования.

•Масштабы. Использование масштабов зависит от планируемой терри­тории (площади, конфигурации, административного значения и пр.). Если речь идет о российском административном районе, то это масштабы от 1: 100 000 до 1: 500 000, наиболее высокий иерархический уровень — это область (масштабы от 1: 500 000 до 1: 1 000 000), отдельные участки территории мо­гут картографироваться в различных масштабах.

•Математическая основа — целесообразно сохранить действующую практику применения проекции Гаусса-Крюгера.

•Общегеографическая основа должна определяться, во-первых, мас­штабом, во-вторых, тематикой карт (природная, социально-экономическая), в-третьих — меняться от первого этапа планирования к заключительному с тенденцией к упрощению.

• Тематическая нагрузка — принципы составления и конкретное содер­жание карт оценочного и рекомендательного этапов для различных уровней планирования в России, в основном, разработаны, их целесообразно исполь­зовать и в дальнейшем.

•Оформление—для карт разных тематик целесообразно использовать варианты цветовых и штриховых шкал, подобранные по ассоциативному при­знаку. Для показа почв — коричневый, для вод — синий и его оттенки и т.д. Красный - желтый - зелёный цвета.