Результаты и проблемы

В первой части Бюджетного послания «Основные результаты и проблемы бюджетной политики» Президент России отметил, что в 2012 году и в начале 2013 года бюджетная политика была направлена на решение социально-экономических задач, в первую очередь поставленных в указах Президента РФ от 7 мая 2012 г., на обеспечение долгосрочной устойчивости бюджетной системы и повышение эффективности управления общественными финансами.

Среди других результатов бюджетной политики последних лет президент, в частности, выделил:

- внесение в Бюджетный кодекс РФ поправок, обеспечивающих создание законодательной базы для формирования и исполнения бюджетов всех уровней на основе государственных и муниципальных программ, которые впервые на федеральном уровне были утверждены только в 2012–2013 годах;

- продолжение в 2012 году реализации комплексной реформы государственных и муниципальных учреждений, направленной на повышение доступности и качества государственных услуг, эффективности и прозрачности деятельности государственных учреждений;

- расширение практики формирования государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных услуг и предоставления субсидий на их выполнение.

При этом Президент озвучил и некоторые проблемы, в частности:

- недостаточная скоординированность мер по планированию мер социально-экономического развития и бюджетного планирования;

- недостаточная степень приоритизации структуры расходов бюджетной системы и увеличение доли средств, направленных на развитие человеческого капитала и инфраструктуры;

- задачи социально-экономической политики и итоги их реализации по-прежнему рассматриваются отдельно от вопросов бюджетной политики;

- отсутствует четкая система оценки эффективности бюджетных расходов;

- государственные программы пока не стали инструментом выработки и реализации государственной политики на долгосрочную перспективу. Многие программы рассчитаны на увеличение бюджетного финансирования, источники которого не обозначены;

- отдельные программы приняты в нескольких вариантах, существенно отличающихся как по планируемым результатам, так и по объемам финансирования;

- не решена задача перехода к долгосрочному бюджетному планированию, не утверждена долгосрочная бюджетная стратегия, в рамках которой должны быть определены предельные объемы расходов на реализацию каждой из государственных программ в увязке с прогнозом основных бюджетных параметров;

- медленно решается задача повышения качества предоставления государственных и муниципальных услуг.

При этом, по мнению президента, во многом формальным остается использование государственных заданий на оказание государственных услуг, отсутствует единая методология формирования нормативных затрат. А финансовое обеспечение государственных заданий в основном осуществляется методом «от достигнутого». Федеральный бюджет на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов сформирован в соответствии с законодательно утвержденными правилами использования нефтегазовых доходов. Соблюдение этих правил обеспечивает повышение устойчивости федерального бюджета и бюджетной системы в целом, снижение их зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры, исполнение социальных обязательств государства в условиях нестабильной внешней конъюнктуры.

Можно отметить, что все обозначенные президентом проблемы вполне справедливы и возникли давно, еще в первые годы реформирования государственного сектора экономики. При этом понять, что конкретно предлагается сделать для решения указанных проблем, затруднительно.

Задачи нового цикла

Во второй части Бюджетного послания «Основные задачи на новый бюджетный цикл» Президент России обозначил главные вызовы, с которыми столкнулась бюджетная политика государства в сложившейся ситуации в российской и глобальной экономике.

Президент РФ делает весьма важное заявление о том, что основанная на высоких темпах экономического развития и растущих ценах на ресурсы модель постоянного роста бюджетных расходов к настоящему моменту исчерпала свои возможности. В период быстрого экономического роста 2000–2008 годов увеличение доходной базы давало возможность существенного увеличения расходов. И это было оправданно, поскольку требовалось скомпенсировать резкое сокращение финансирования бюджетного сектора и социальных обязательств, которое произошло в 90-е годы.

В Бюджетном послании отмечается, что теперь внешнеэкономическая ситуация, ранее служившая базой для роста бюджетных доходов, в корне меняется. Снизились темпы роста мировой экономики, остановился рост цен на нефть и другие ресурсы, появилась тенденция к их снижению.

Таким образом, в последние годы устойчивость федерального бюджета несколько снизилась за счет роста доли нефтегазовых доходов, с одной стороны, и увеличения «длящихся» социальных обязательств – с другой.

Очевидно, что в такой ситуации рассчитывать государственным и муниципальным учреждениям на увеличение объемов финансирования будет весьма проблематично. А в ряде случаев органы исполнительной власти могут поставить вопрос и о сокращении объемов финансирования.

Президент РФ отмечает, что в этих условиях на первый план выходит решение задач повышения эффективности расходов и переориентации бюджетных ассигнований в рамках существующих бюджетных ограничений на реализацию приоритетных направлений государственной политики, проведение социально-экономических преобразований, направленных на повышение эффективности деятельности всех участников экономических отношений, достижение измеримых, общественно значимых результатов, наиболее важные из которых установлены майскими указами Президента РФ.

Другими словами, Президент России дает знать о том, что в самой ближайшей перспективе ожидается урезание государственных программ, возможны очередные реорганизации сети учреждений государственного сектора экономики. Президент делает важный акцент на необходимость повышения эффективности деятельности всех участников экономических отношений, достижение измеримых, общественно значимых результатов, наиболее важные из которых установлены указами Президента РФ от 7 мая 2012 года. Однако, как показала практика, общество не всегда может положительно измерить предлагаемые ему результаты. Так, например, доведение средней заработной платы педагогов, врачей и ряда других категорий работников бюджетной сферы до средней по региону, предусмотренное майскими указами Президента, столкнулось со множеством проблем. В ряде регионов при достижении названного показателя работники некоторых учреждений стали получать заработную плату в меньшем объеме, чем в прежние годы. Очевидно, что как эффективность деятельности, так и измеримость общественно значимых показателей весьма относительны и не имеют нормативных методических обоснований.

Кроме того, достижение даже установленных майскими указами показателей в условиях снижения темпов экономического роста и уменьшения цен на ресурсы становится крайне трудновыполнимой задачей.

В Бюджетном послании Президент России обозначает необходимость решения ряда задач, которые продиктованы новыми макроэкономическими реалиями при формировании проектов бюджетов на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов. Решения в среднесрочной перспективе требуют, в частности, следующие задачи.