Лекция 14. Доходы и расходы местных бюджетов

14.1. ВИДЫ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней [статья 10]:

1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджет­ных фондов;

2) бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты, в том числе:

- бюджеты муниципальных районов,

- бюджеты городских округов,

- бюджеты внутригородских муниципальных образований горо­дов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга,

- бюджеты городских и сельских поселений.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюд­жетов городских и сельских поселений, входящих в состав муници­пального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских посе­лений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципаль­ными образованиями.

С точки зрения содержания деятельности местный бюджет подразделяется:

- на текущий бюджет (в приложении к местному бюджету) -совокупность доходов и расходов органов местного самоуправления, обеспечивающих первоочередные нужды, функционирование муници­пального хозяйства (прежде всего, сюда относятся расходы по финанси­рованию постоянно действующих хозяйственных структур местного самоуправления);

- бюджет развития — совокупность доходов и расходов, направ­ляемых на совершенствование и развитие муниципального образова­ния; делится на долгосрочный (стратегический), среднесрочный (так­тический) и краткосрочный (оперативный).

Формирование и исполнение местного бюджета затрагивает бюд­жеты физических лиц, предприятий и организаций, расположенных на данной территории, независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности (в виде перечисления местных налогов и сборов, социальных расходов и пр.). Согласно законодательству, эти бюджеты не входят в бюджетную систему Российской Федерации, но их участие определяет структуру местного бюджета.

Предложенная классификация, несмотря на ее условность (на прак­тике средства могут переходить из одного бюджета в другой), тем не менее крайне важна, потому что позволяет выделить и более четко определить цели и задачи муниципального хозяйства, планировать его перспективу. Без разделения бюджета на эти две важнейшие группы (текущий бюджет и бюджет развития) невозможно сколько-нибудь серьезное финансовое планирование и построение структуры самого муниципального хозяйства.

В зависимости от полномочий органов местного самоуправления можно выделить также два вида местного бюджета:

1) направляемый на реализацию собственных полномочий орга­нов местного самоуправления;

2) направляемый на исполнение государственных полномочий, которые делегированы органами государственной власти органам мест­ного самоуправления на основе закона.

Такое разделение обусловлено тем, что порядок расходования средств, выделенных на исполнение государственных полномочий, определяется органом, их передавшим, и, следовательно, может быть отличным от порядка расходования собственных средств местного бюд­жета.

Приведенные выше классификации местных бюджетов, естествен­но, не могут применяться в чистом виде, потому что бюджет сам по се­бе — это комплексный документ, включающий элементы всех перечис­ленных выше видов бюджетов. Однако эти классификации дают воз­можность более грамотно построить структуру бюджета, а также сам процесс составления бюджета и финансового планирования деятельно­сти муниципального образования.

Структура бюджета — это направления расходования средств и их источники, т.е. статьи расходов и доходов. Поскольку бюджет — это Документ, отражающий реальные цели и задачи данного муниципального образования, выбор его структуры зависит от конкретной ситуации 11 задач анализа.

14.2. ИСТОЧНИКИ ДОХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации (ста­тьи 41—46), доходные статьи бюджета по видам классифицируются:

- на налоговые — федеральные, региональные и местные налоги;

-неналоговые, в том числе:

— доходы от использования, продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности,

— доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами власти и бюджетными учреждениями,

— штрафы и компенсации, суммы принудительного изъятия в результате применения мер гражданско-правовой, административной или уго­ловной ответственности,

— финансовая помощь (дотации, субвенции и субсидии) и бюд­жетные ссуды из бюджетов других уровней бюджетной системы Рос­сийской Федерации,

— иные неналоговые доходы;

- безвозмездные перечисления от физических или юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных госу­дарств, а также по взаимным расчетам.

В мировой практике используются разные методы формирования собственных доходов в каждом бюджете — это закрепление конкретных видов доходов за тем или иным бюджетом, разделение налоговых ста­вок между уровнями бюджетной системы; квотирование поступлений по отдельным видам налогов, использование метода налоговых надба­вок к существующим федеральным налогам и др.

В доходы местных бюджетов зачисляются:

- полностью — местные налоги и сборы, а также иные доходы в соответствии с законодательством;

- по установленным нормативам — доходы от налогов и иных финансовых источников в соответствии с законодательством о налогообложении.

Так, в доходы районных бюджетов, городских бюджетов (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) в случаях и на условиях, установленных законами Российской Федерации, должны зачисляться:

- подоходный налог (налог на прибыль) с предприятий и организа­ций (полностью или частично);

- подоходный налог с физических лиц (полностью или частично);

- налоги и другие платежи за пользование недрами (по соответствующим видам налогов и других платежей — полностью или частично);

- платежи за землю (полностью или частично);

- местные налоги и сборы;

- доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в соответствующей муниципальной собственности, в части, не направляемой на покрытие расходов арендодателя, подлежащих финансированию из данного бюджета, и иные доходы.

Зарубежный опыт свидетельствует, что, как правило, финансовые средства муниципалитетов складываются из собственных средств и государственных субсидий. Так, в Италии местные поступления составляют меньшую часть бюджета. Они образуются за счет налогов на рекламу и пошлин на общественную информацию, налогов на собак, платы за пользование общественной территорией и др. Центральное правитель­ство предоставляет свою помощь в виде дотаций и целевых субсидий.

У местных органов власти в Швеции имеются три источника доходов:

1) местный налог на доходы, который включает и налог на недвижимую собственность (составляет в муниципалитетах примерно 42%);

2) государственные дотации (26% в муниципалитетах), включаю­щие в себя текущие и инвестиционные дотации на специальные про­граммы (такие как медицина, образование, программа заботы о детях), а также общие дотации на текущие расходы, которые муниципалитет производит по собственному усмотрению;

3) различные выплаты и сборы (в основном это отчисления от дохо­дов муниципальных предприятий), а также выплаты за муниципальные услуги.

В регионах нашей страны, и в частности в Ставропольском крае, основной формой передачи бюджетных доходов являются процентные отчисления от регулирующих доходов. До 2005 г. в Ставропольском крае при установлении нормативов отчислений в местные бюджеты от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных и региональных регулирующих налогов руководствовались основными принципами, установленными статьей 6 Закона Ставропольского края от 2 декабря 1994 г. № 12-ФЗ «О бюджетном процессе в Ставропольском крае».

В соответствии с этими принципами законами края о бюджете на очередной финансовый год устанавливались нормативы бюджетно­го регулирования по налогу на доходы физических лиц, налогу на при­быль организаций, акцизам, налогу на имущество предприятий, налогу с продаж, т.е. ежегодно с целью обеспечения вертикальной сбалансиро­ванности бюджетов для всех муниципальных образований определя­лись дифференцированные нормативы по 6—7 налогам. В Ставро­польском крае имеет место тенденция увеличения финансовой помощи и снижения доли налоговых доходов в местных бюджетах за счет уве­личивающейся централизации НДС, акцизов, лицензионных и регист­рационных налогов и сборов (на федеральном уровне), а также налога на доходы физических лиц, земельного налога, платежей за пользование недрами, налога с продаж (на региональном уровне). И лишь по налогу на прибыль организаций и по государственной пошлине доля отчисле­ний в местные бюджеты увеличилась, в результате эти налоги состави­ли 1/5 всех налоговых поступлений.

Величина средневзвешенных нормативов отчислений от регулирующих доходов для всех муниципальных образований утверждалась не ниже средних минимальных размеров в целом по субъекту. Эти разме­ры определены в Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Феде­рации». Однако в Ставропольском крае наблюдается невыполнение принципа постоянства утвержденных нормативов, поскольку в период с 2002 по 2005 гг. имели место пересмотры нормативов отчислений, в том числе по налогу на доходы физических лиц — 392 случая на 304 муни­ципальных образования, т.е. в среднем более одного раза для одного муниципального образования.

14.3. СТРУКТУРА ДОХОДНОЙ ЧАСТИ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА

По основным источникам формирования средства, поступающие в местный бюджет, можно сгруппировать следующим образом:

1) государственные средства, передаваемые органам местного самоуправления органами государственной власти (федеральными или региональными) в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством, в том числе:

- закрепленные доходы — это доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах), на постоянной или долговременной основе, в установленном порядке поступают в местный бюд­жет,

- регулирующие доходы — это доходы, которые используются для достижения баланса между доходами и расходами, поступают в мест­ный бюджет в виде процентных отчислений от налогов или других пла­тежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на оче­редной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года); к регулирующим доходам относятся: отчисления от федеральных и региональных налогов, дотации (т.е. суммы, выделяе­мые из бюджета вышестоящего уровня в случаях, если закрепленных или регулирующих доходов недостаточно для формирования минималь­ного бюджета нижестоящего уровня), субвенции (т.е. суммы, выделяе­мые на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конк­ретные цели для выравнивания социально-экономического развития соответствующей территории), средства, полученные из вышестоящего бюджета по взаимным расчетам и из фондов финансовой поддержки;

2) собственные средства муниципального образования — средства, создаваемые за счет деятельности органов местного самоуправления (доходы от использования муниципальной собственности, плата за услу­ги и т.п.), и налоги, закрепляемые на постоянной основе за соответству­ющим бюджетом законодательством Российской Федерации;

3) заемные средства, бюджетная ссуда и муниципальный кредит (например, взаимный кредит, предоставленный одним муниципальным образованием другому, привлеченные средства в результате эмиссии муниципальных облигаций, кредиты банков и пр.).

Данный вид структуры доходной части местных бюджетов опре­деляет самостоятельность муниципального образования, поскольку доминирование первой или третьей группы резко повышает его зависи­мость от государства или кредитных учреждений. Поэтому органы мест­ного самоуправления должны стремиться к наращиванию источников, отнесенных ко второй группе.

По отношению к плану (предсказуемости) доходные статьи бюд­жета подразделяются на запланированные и незапланированные (сверх­плановые), по периодичности поступления — на ежемесячные, ежегод­ные, ежедневные, ежедекадные, разовые.

14.4. НАЛОГИ КАК ОСНОВНОЙ ИСТОЧНИК ДОХОДОВ

МУНИЦИПАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

Для большинства стран мира налоги — основной источник дохода. По своей природе налоги — это платежи, обладающие следующими свой­ствами:

- беспричинностью, т.е. отсутствием каких-либо конкретных услуг, за которые они взимаются;

- относительной стабильностью;

- регулярностью платежей.

Традиционно выделяются следующие виды налогов:

- налоги с граждан;

- реальные (или имущественные) налоги;

- акцизы (налоги на незаслуженный прирост стоимости);

- налоги на потребление.

Налоги как инструмент реализации хозяйственной политики играют двоякую роль, выступая, с одной стороны, как источник дохода а с другой — как мощный регулятор хозяйственных и общественных отношений. Другими словами, изменение ставки налогообложения может стимулировать или, оборот, тормозить процессы, происходя­щие в обществе. Налоги позволяют также систематизировать и регла­ментировать определенные виды деятельности. Поэтому принципиаль­но важно не только то, какие объемы доходов обеспечивают налоговые поступления, но и то, насколько органы местного самоуправления спо­собны влиять на формирование налоговой базы. В связи с этим необхо­димо проанализировать существующие системы налогообложения с точ­ки зрения разграничения доходов между уровнями власти в государ­стве.

Системы налогообложения в различных странах складывались исторически, поэтому все они имеют свои особенности. Независимо от способов разграничения налоговых поступлений между уровнями власти существуют общие принципы построения указанных систем. На их основании можно говорить о трех основных системах налогооб­ложения:

1) системе надбавок и отчислений:

2) системе размежевания источников доходов между государством и местным самоуправлением по видовому признаку;

3) системе размежевания источников доходов между государством и местным самоуправлением по конструкции налогов.

Следует помнить, что ли одна из этих систем в чистом виде, как правило, не применяется, а лишь берется за основу.

Первая система предполагает установление единых для всего государства видов налогов и долевое распределение их между различными уровнями власти. Подобная система применяется сегодня в нашей стра­не и обладает рядом существенных недостатков:

1) наличие регулирования бюджетов на всех уровнях;

2) наиболее простой способ увеличения собственных доходов -перераспределение источников доходов между уровнями власти, что, в свою очередь, неизбежно приводит к конфликтам между органами местного самоуправления и органами государственной власти в процессе формирования и исполнения бюджета;

3) отсутствие стимулов для развития и совершенствования налогооблагаемой базы, потому что любая инициатива наказывается регулированием бюджета;

4) невозможность осуществлять долгосрочное планирование доходных источников.

Попытки совершенствования данной системы с помощью использования региональных и местных надбавок не приводят к позитивным изменениям, поскольку все вышеперечисленные недостатки при этом сохраняются. Некоторая модификация системы имеет место при разграничении доходов между органами власти через различную конструкцию налогов. В данном случае и государство, и местное самоуправление вводят одни и те же виды налогов, но принципы их начисления я сбора могут быть различными.

В странах с развитым местным самоуправлением наиболее распространена система, предполагающая разграничение источников доходов.

Основная масса налогов в рамках данной системы закрепляется за органами местного самоуправления по видовому признаку и на доста­точно длительный срок. При подобном подходе недостатки предыду­щей системы устраняются, однако возникает другая проблема: механизм разграничения источников доходов по видовому признаку оказывается достаточно сложным, и эффективность работы данной системы налого­обложения напрямую зависит от того, какие виды налогов будут закреп­лены за определенными уровнями власти.

Структура налоговых поступлений консолидированного бюджета в Российской Федерации меняется из года в год, однако наибольшая часть доходов постоянно формируется за счет федеральных налогов. Так, например, доля последних в налоговых доходах консолидирован­ного бюджета Ставропольского края ежегодно составляет 60 —80%. Региональные налоги участвуют в формировании бюджета на 15 — 22%, а местные — на 5 — 15%.

Помимо того, что доля федеральных налогов самая весомая, она ежегодно увеличивается за счет сокращения доли региональных и мест­ных налогов. В последние годы в результате осуществля­емой в стране налоговой реформы число местных и региональных нало­гов сократилось. В частности, с 2004 г. отменен региональный налог с продаж, а с 2005 г. — местный налог на рекламу. Например, отмена налога с продаж повлекла за собой сокращение объема доходной части консо­лидированного бюджета Ставропольского края в сумме 711,9 млн. руб., 8 Том числе местных бюджетов — на 427,1 млн. руб., а упразднение налога на рекламу уменьшило доходы местных бюджетов на 30 млн. руб. По данным Государственного комитета по статистике Российской Федерации, в 1992—1998 гг. доля доходов муниципальных бюджетов консолидированном бюджете Российской Федерации сократилась до 21%. Одновременно расходы муниципальных бюджетов увеличилисьс28до31%.

Структура налоговых доходов консолидированного бюджета Ставропольского края в 2000 году

Следует подчеркнуть, что местные финансы имеют некоторые важ­ные особенности, сформировавшиеся в процессе осуществления в нашей стране рыночных преобразований. Развитие финансовой базы муници­пальных образований в Российской Федерации связано с целым рядом объективных и субъективных противоречий. Некоторые из них носят скорее политический, нежели экономический характер. На протяже­нии последних лет решение проблемы по формированию эффективной экономической основы муниципальных финансов не обеспечивается законодательно. Существующая финансовая база муниципальных образований не может полноценно функционировать как система, создающая экономическую основу источников дохода, провозглашен­ных в Конституции Российской Федерации.

Например, доходы бюджетов всех муниципальных образований Ставропольского края на 2005 г. сформированы в соответствии с требованиями глав 6 — 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В результате в доходной части местных бюджетов возросла сумма нало­гов, закрепленных за ними на долгосрочной основе. Так, в бюджетах поселений их доля увеличилась на 3% и составила 51,3% общих доходов. По городским округам доля закрепленных доходов возросла с 3d до 67%, а по муниципальным районам она составляет 38%. Но при этом обострилась проблема дотационности муниципальных поселений. Количество поселений — доноров краевого бюджета в 2005 г. сократилось с 19 до 8, а сумма средств, переданных из краевого бюджета в виде дота­ций, возросла в 4,2 раза.

По результатам расчетов в бюджеты городских округов, муниципальных районов и муниципальных поселений следует передать доходы от федеральных и региональных налогов, зачисляемых в бюджет регио­на, по единым нормативам в размерах.

Если принять предлагаемую специалистом Министерства финан­сов Ставропольского края ТА. Гридиной величину передачи с краевого уровня на местный единых дополнительных нормативов отчислений от Федеральных и региональных налогов, сократится количество дефицит­ных местных бюджетов и суммарная величина дефицита (в 1,54 раза), среднедушевая бюджетная обеспеченность городских округов и муниципальных районов увеличится в 1,4 раза, а муниципальных поселений в 1,2 раза. Очевидно, что после передачи нормативов сократятся и потоки денежных средств, централизуемых на уровне краевого бюджета, а затем направляемых обратно в местные бюджеты в качестве финансовой помощи.

14.5. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ НАЛОГОВЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ПО УРОВНЯМ ВЛАСТИ

Существует довольно много аргументов как в пользу централизации доходов (существует не так много доходных источников, равно­мерно распределенных и привязанных к местам проживания граждан а закрепление за нижними уровнями бюджетной системы неравномер­но распределенных доходных источников усиливает дифференциацию территорий по уровню бюджетных доходов), так и децентрализации доходов (позволяет более полно учесть специфику местной налоговой базы, обеспечить более полный контроль над правильностью уплаты налогов налогоплательщиками).

На протяжении последних лет сбалансированность бюджетной системы Российской Федерации достигается за счет централизации значительной части средств, а затем передачи их в региональные и мест­ные бюджеты в качестве межбюджетных трансфертов. При этом органы власти не стремились к закреплению за муниципалитетами максималь­но возможного объема регулирующих налогов, а затем, лишь в случае их нехватки, к оказанию финансовой помощи.

С одной стороны, изучение международного опыта построения вертикальной структуры налоговых полномочий показывает, что не существует доминирующей стратегии их закрепления за определенными уровнями государственной власти. Однако, с другой стороны, теорети­ческие исследования в этой области позволяют сделать вывод о том, что некоторые формы распределения налоговых полномочий могут при­вести к нарушению принципов справедливости и эффективности.

Термин «распределение налоговых полномочий» относится к уров­ням государственной власти, ответственным за установление ставок и структуры распределения доходов от тех или иных налогов по уров­ням бюджетной системы, независимо от того, направляются или нет указанные налоговые доходы в бюджет этого уровня государственной власти.

В общих чертах при осуществлении межбюджетных отношений существует три варианта закрепления налоговых полномочий за субнациональными органами власти.

1. За субнациональными органами власти могут быть закреплены полномочия по регулированию всех налогов, которые поступают с территорий, находящихся под юрисдикцией этих органов. При этом устанавливается, что часть доходов должна передаваться на высший уровень бюджетной системы — для удовлетворения расходных обязательств национального правительства. Однако такой вариант можно снизить эффективность межтерриториального перераспределения доходов, а также помешать фискальной стабилизации. Он не представляет собой самый эффективный метод мобилизации государственных ресурсов и может создать неадекватные стимулы для местных органов власти в отношении финансирования национальных расходных обяза­тельств.

2. Закрепление всех налоговых полномочий за национальным правительством и последующая передача средств нижестоящим органам путем грантов или трансфертов, а также путем установления нормативов отчислений доходов по всем или отдельным налогам в бюджеты нижестоящего уровня. Основной недостаток этой системы — полное отсутствие связи между уровнем власти, на территории которого собираются те или иные налоги, и уровнем принятия расходных решений, в то время как подобная связь служит основной предпосылкой для создания эффек­тивной системы межбюджетных отношений. Указанный способ распре­деления налоговых доходов прямо противоположен первому варианту.

3. Закрепление некоторой части налоговых полномочий за мест­ными или региональными органами власти, а в случае необходимости,— компенсация недостающих доходов путем закрепления доли от регулирующих налогов либо путем перечисления трансфертов в местный бюд­жет. Ключевой вопрос при осуществлении подобной схемы распределения доходов — выбор налогов, закрепляемых за местными и региональ­ными органами власти (местных региональных налогов), а также федеральных (регулирующих) налогов, определенная доля поступле­ний от которых зачисляется в региональные местные бюджеты. Тот факт, что сразу несколько уровней государственной власти получают право регулировать процедуру взимания различных налогов, порождает про­блему оптимального распределения налоговых полномочий между дан­ными уровнями власти. Указанный способ является промежуточным (по сравнению с первыми двумя) вариантом распределения доходных полномочий.

Авторы исследований приходят к заключению о том, что, с одной стороны, существует определенный набор правил, предписывающих порядок распределения налоговых полномочий между уровнями государ­ственной власти. С другой стороны, из анализа налоговых полномочий вытекает вывод о необходимости строгого соответствия расходных и налоговых полномочий на всех уровнях бюджетной системы. В резуль­тате невозможно создать универсальную оптимальную систему, которая была бы применима ко всем государствам с многоуровневым бюд­жетным устройством.

В нашей стране разграничение налоговых полномочий различных Уровней власти регулируется положениями Конституции, Бюджетного, Налогового кодексов Российской Федерации. Доходными источниками местных бюджетов считаются налоги, имеющие стабильный характер поступлений, сравнительно равномерно распределенную и немобильную налоговую базу (налог на имущество физических лиц земельный налог, налог на доходы физических лиц).

На региональном уровне концентрируются налоги, имеющие более неравномерно распределенную базу налогообложения, циклический характер поступлений (транспортный налог, налог на имущество орга­низаций). Доходы от таких налогов получены благодаря усилиям реги­ональных властей.

На федеральный уровень бюджетной системы направлены доходы от налогов с высокой мобильностью и неравномерностью базы, перено­сящих налоговое бремя в другие регионы (платежи за пользование при­родными ресурсами, акцизы на подакцизные товары).

Вместе с тем, вероятно, закрепление НДС в полном объеме за федеральным бюджетом не вполне обосновано, поскольку с точки зрения критериев экономической эффективности, социальной справедливо­сти и равномерности размещения базы целесообразно частично пере­дать этот налог на региональный и местный уровни. Как считают специ­алисты, необходимо изменить и статус транспортного налога. Учитывая особенности его администрирования, равномерность распределения базы налогообложения, экономическую целесообразность, его следовало бы определить как местный налог, устанавливаемый городскими округами и районами с равным зачислением в бюджеты районов и городских округов.

По отдельным положениям распределения налоговых полномочий в перечисленных выше основополагающих нормативных документах имеются противоречия. Так, в статье 132 Конституции Российской Федерации закреплено право органов местного самоуправления уста­навливать свои налоги и сборы. В то же время анализ статей 53,59,64 Бюджетного кодекса и статьи 12 Налогового кодекса Российской Федерации, регламентирующих доходные полномочия всех уровней власти в стране, позволяет сделать вывод о жесткой централизации налоговых полномочий на федеральном уровне.

Существовавшая система закрепления доходов за бюджетами всех уровней не обеспечивала стабильности и предсказуемости в налогово-бюджетной политике федерального центра, субъектов Федерации и муниципальных образований. Ежегодное изменение нормативов отчислений приводит к невозможности местных органов власти прогнозировать не только свою бюджетную политику, но и в целом — социально-экономическое развитие муниципального образования. Более того, становится очевидным, что «муниципальные образования, не предпринимающие усилий по развитию своей экономической базы, живут а счет перераспределения финансовых ресурсов от более сильных муниципалитетов, что порождает иждивенчество. Органам государ­ственной власти субъектов Российской Федерации проще заниматься распределением финансовых ресурсов между поселениями, чем осу­ществлять региональную политику по их развитию и повышению инве­стиционной привлекательности. Подтверждением является то, что ни в одном субъекте Российской Федерации не работают региональные программы по социально-экономическому развитию муниципальных образований».

Положение несколько меняется с вступлением в силу Федераль­ного закона от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», который определяет источники доходов для федерального, региональных и местных бюджетов на постоянной основе. Так, за местными бюджетами закрепляются местные налоги (земельный налог и налог на имущество физических лиц) и минималь­но гарантированные, единые для всех муниципальных образований определенного типа нормативы отчислений от федеральных налогов, специ­альных налоговых режимов и неналоговых доходов. Эти положения являются нормами прямого действия и не требуют дополнительного регулирования со стороны субъектов Федерации.

В настоящее время в Российской Федерации складывается следу­ющее распределение налоговых доходов по уровням бюджетной систе­мы.

Проанализировав нововведения указанного закона, можно прий­ти к выводу, что в основе построения межбюджетных взаимоотноше­ний, как и прежде, лежит принцип «разделения» налоговых доходов, а не налоговых полномочий. И это несмотря на то, что в Программе раз­вития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. была признана необходимость расширить налоговые полно­мочия органов власти субъектов федерации и местного самоуправле­ния. На наш взгляд, это не позволяет реализовать принципы децентра­лизации бюджетной системы и ограничивает бюджетную самостоятель­ность и ответственность региональных и местных властей.

14.6. МЕХАНИЗМ ВЫРАВНИВАНИЯ ДОХОДОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ

Чрезвычайно важная проблема поиска механизмов выравнивая бюджетных доходов обострилась в нашей стране после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», потому что, с одной стороны, резко выросло число субъектов бюджет­ного регулирования, а с другой стороны, все муниципальные образова­ния стали равноправными в области формирования бюджета. В Рос­сийской Федерации с ее огромной территорией и различиями в усло­виях и уровнях жизни населения эта проблема представляется особенно сложной.

В федеральном законе предусматривается два механизма выравнивания.

1. В соответствии с государственными гарантиями, содержащими­ся в Конституции Российской Федерации, предполагается осуществлять выравнивание шести важнейших показателей уровня жизни на основе минимальных государственных социальных стандартов (образователь­ный, бесплатного медицинского обслуживания, жилищный, бесплатной юридической помощи, экологический, социального обеспечения по ста­рости и нетрудоспособности). Под минимальным государственным стан­дартом в данном случае понимается перечень минимальных услуг, ока­зываемых государством населению. Минимальные государственные стан­дарты обеспечиваются федеральным и региональными бюджетами.

2. По нормативам минимальной бюджетной обеспеченности рассчитываются минимальные бюджеты, и в данной сфере решающей оказывается роль не федеральных, а региональных властей.

Как уже отмечалось, налоги составляют основу большинства бюд­жетов в сфере местного самоуправления, однако немалую роль в фор­мировании местных бюджетов играют и неналоговые поступления, т.е. все поступления, которые органы местного самоуправления получают из иных источников. Вопрос об отнесении тех или иных групп доходов к налогам и неналоговым поступлениям весьма спорный, но, как правило, неналоговые поступления обладают некоторыми характерными признака­ми, отличающими их от налогов. В большинстве случаев эти поступления устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и носят локальный характер по конструкции и содержанию.

Применение санкционных мер в деятельности органов местного самоуправления крайне необходимо: это не только источник дохода, Но и механизм реализации властных полномочий. Особенно велика роль санкций для обеспечения обязательности исполнения решений, прини­маемых органами местного самоуправления. Так, сколь бы суровым продуманным ни было решение о введении различных общеобязательных правил, одобренных органами местного самоуправления, эти правила не будут действовать без механизма принуждения — в виде санкций за их невыполнение.

14.7. МУНИЦИПАЛЬНЫЙ КРЕДИТ

Использование кредитных ресурсов для развития муниципальных образований — вопрос достаточно новый и пока еще слабо изученный Характеризуя природу и происхождение муниципального кредита, прежде всего необходимо отметить, что кредитные ресурсы всегда носят воз­вратный характер и, следовательно, должны использоваться лишь для развития муниципального образования. Это правило не всегда соблю­дается в муниципалитетах Российской Федерации, тем более что использование кредита весьма ограничено, так же как и само развитие муниципальных образований. Оно не носит коммерческого характера, поэтому не может принести местной власти доход, нужный для обеспе­чения кредита.

Источниками муниципального кредита могут выступать:

- население;

- государство;

- частные кредитные учреждения;

- другие органы местного самоуправления (взаимный кредит).

Важной формой муниципального кредита является взаимный кредит, который подразумевает объединение ресурсов муниципальных образований для решения конкретных задач. Исследователь Л.А. Вели­хов выделяет четыре формы взаимного кредитования:

1) посредничество при отыскании нужных кредитов;

2) создание учреждений, которые осуществляют взаиморасчеты между муниципальными образованиями без денег;

3) муниципальные банки, в которых ответственность ограничена долей участия каждого муниципального образования;

4) муниципальные банки взаимного кредита с солидарной ответственностью.

Применение той или иной формы взаимного кредита зависит от ряда условий и, прежде всего, от величины самого муниципального образования и его финансово-экономической мощности. Так, для городских органов местного самоуправления кредитная кооперация может осуществляться в рамках одного муниципального образования и выступать как взаимное кредитование производственной деятельно­сти муниципальных предприятий через организацию муниципальных банков. Причем в ряде муниципальных образований уже сегодня фор­мируются финансово-промышленные группы, в деятельности которых очень гибко учитываются все четыре формы взаимного кредитования. В данном случае орган местного самоуправления лишь участвует в орга­низации кредитной кооперации, оставляя осуществление самих опера­ций и ответственность по ним за муниципальными предприятиями.

Для экономически слабых муниципальных образований способ взаимного кредита перемещается на уровень отношений между муни­ципальными образованиями и выступает как форма объединения гарантий для получения наиболее дешевого и крупного займа, под кото­рый требуются солидные гарантии. В этом случае субъектами кредит­ной кооперации могут выступать органы местного самоуправления.

14.8. ВИДЫ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ

Классификация видов бюджетных расходов исходит, прежде всего, из того, на какие цели будут направлены бюджетные средства. В соответ­ствии с этим фактором расходная часть местных бюджетов делится:

- на расходы, связанные с решением вопросов местного значения и установленные законодательством Российской Федерации и ее субъек­тов;

- расходы по осуществлению отдельных государственных полно­мочий, переданных органам местного самоуправления;

- расходы, нацеленные на обслуживание и погашение долга по муниципальным займам и ссудам;

- ассигнования на страхование муниципальных служащих, объек­тов муниципальной собственности, гражданской ответственности и предпринимательского риска;

- иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

В расходной части муниципального бюджета предусматривается создание резервных фондов. Их средства расходуются на финансирова­ние непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бед­ствий и других чрезвычайных ситуаций в текущем финансовом году. Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нор­мативными актами органов местного самоуправления. В местных бюд­жетах в качестве составной части могут быть предусмотрены сметы рас­ходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальны­ми образованиями.

Используются также следующие классификации расходных ста­тей местного бюджета.

1. По экономическому содержанию: текущие и капитальные расходы.

2.По функциям: расходы на образование, инфраструктуру, культу­ру, здравоохранение и др.

3. По значимости (отнесение расходов к каждой из нижеприве­денных групп определяется экспертно на основе анализа текущей соци­ально-экономической обстановки):

- первостепенные, не терпящие отлагательства;

- средней срочности;

- переносимые, не требующие немедленного реагирования.

4. По форме расходов (статья 69 Налогового кодекса Российской Федерации):

- ассигнования на содержание бюджетных учреждений;

- оплата товаров, работ, услуг по государственному или муниципальному контракту;

- трансферты населению (обязательные выплаты: пенсии, стипендии, пособия, компенсации, другие социальные выплаты);

- ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти; на компенсацию дополнительных расходов, которые возникли в связи с решениями органов государственной власти, приведшими к увеличению расходов или уменьшению доходов местных бюджетов;

- бюджетные кредиты (в том числе налоговые кредиты, отсрочки или рассрочки выплаты налогов, налоговые инвестиционные кредиты);

- бюджетные дотации, ссуды, субвенции, субсидии, инвестиции в уставные капиталы;

- средства на обслуживание и погашение долговых обязательств, в том числе государственных и муниципальных гарантий.

5. Целевая классификация — делит расходы по имеющимся у орга­нов местного самоуправления правам на расходование бюджетных средств. Например, средства, поступающие в местные бюджеты от при­ватизации, направляются исключительно:

- на содержание объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, не вошедших в имущественный комплекс приватизируемых предприятий и переданных в ведение соответствующих органов местного самоуправления;

- финансирование мероприятий по социальной защите населения;

- реализацию соответствующих инвестиционных программ. Несмотря на все различия в рамках бюджетных классификаций, использующихся в различных странах, обычно выделяются две основ­ные группы расходов:

1. Обязательные расходы — расходы на финансирование отраслей городского хозяйства, связанные с поддержанием определенного уров­ня его развития. Как правило, первоочередность финансирования дан­ных расходов закрепляется нормативно, и выполнение этих работ зако­нодательно отнесено к предметам ведения органов местного самоуправ­ления.

2. Необязательные расходы — расходы на мероприятия краткосрочного характера. В большинстве случаев эти мероприятия выполня­ются органами местного самоуправления исходя из интересов жителей, которых эти органы представляют.

Не менее важным представляется деление расходов на текущие расходы и расходы на развитие, так как данная классификация позволяет увидеть динамику развития муниципального образования. Спектр классификаций, применяемых в различных странах, достаточно широк. Это происходит потому, что сами расходы напрямую зависят от роли и места органов местного самоуправления в государственной системе, от того, какая часть общественных дел закреплена за ними. И все же при всем многообразии можно выделить общие черты этих классификаций. Это необходимо сделать, так как каждый из видов расходов раскрывает различные стороны бюджетного процесса На основании общих принципов отнесения различных видов расходов к той или иной группе выделяют политическую, административ­ную, специфическую, функциональную и юридическую классифика­ции расходов.

Политическая классификация предполагает разделение расходов как по вертикали (между различными уровнями власти), так и по горизонтали (между отраслями муниципального хозяйства). Основной принцип дан­ной классификации — принцип дополнительности — предусматривает, что задание, которое может быть удовлетворительно выполнено малой едини­цей или учреждением, не должно поручаться структуре более высокого уровня или располагающей большим потенциалом. Данный принцип позволяет равномерно распределить нагрузки по различным уровням бюджетов и рационализировать расходы каждого из этих уровней.

Административная классификация касается разделения расходов между структурами администрации. Происходит своеобразное разде­ление нагрузок внутри органа местного самоуправления. Данная клас­сификация необходима, чтобы понять, насколько эффективно действу­ет каждая из служб муниципального образования.

Специфическая классификация разделяет расходы по предназначе­нию (оплата труда, товаров и услуг, строительство, предоставление суб­сидий и др.). На основании данной классификации можно достаточно четко дифференцировать бюджетные приоритеты.

Приведенные выше классификации считаются традиционными для большинства стран мира и отражают различные стороны финансового планирования расходов. Их значение состоит прежде всего в том, что они позволяют осуществлять общественный и финансовый контроль над рациональным использованием средств в органах власти и управления.

Однако сегодня применение только указанных классификации недостаточно, так как необходимость более долгосрочного планирова­ния привела к тому, что в ходе подготовки финансового плана требуется взглянуть на предполагаемые расходы с точки зрения приоритетов раз­вития. Именно это помогает сделать функциональная (комплексная) классификация. Ее основная особенность состоит в том, что за основной признак, по которому происходит разграничение средств, принимаются предметы ведения или функции органов местного самоуправления переданные этим органам гражданами и законодательством. В данном случае происходит своеобразная оценка стоимости каждой из функций. Функциональная классификация может применяться при различного рода аналитических работах (бюджетный анализ, определение пропорциональности в финансировании и др.).

Юридическая классификация отражает юридическую природу бюджетных отношений и исходит из прав на расходование бюджетных средств, предоставленных данным органам местного самоуправления. Данная классификация предполагает достаточно четкое расписание ролей среди органов местного самоуправления. Она включает в себя деление на расходы по временным операциям (компетенция исполнительной власти) и по окончательным операциям (компетенция предста­вительной власти).

14.9. ПЛАНИРОВАНИЕ РАСХОДОВ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА

Составление любого бюджета начинается с планирования расхо­дов, потому что именно они отражают цель органа власти.

Муниципальные образования крайне разнообразны, а спектр рас­ходов местных бюджетов чрезвычайно широк. В связи с этим при опре­делении приоритетности и первоочередности тех или иных расходов местных бюджетов от муниципальных работников требуется особое искусство. В процессе планирования расходов составляется своеобраз­ная «пирамида потребностей» муниципального образования, изобра­женная на рис. 1.

Рис. 1. «Пирамида потребностей» муниципального образования.

Применение данной пирамиды позволяет распределить расходы местного бюджета на три группы и при последующем планировании расходной части бюджета подобрать доходные источники по степени надежности.

К первой группе будут отнесены расходы, исполнение которых закреплено за каждым конкретным муниципальным образованием зако­ном, и соответственно в обеспечение данной группы расходов должны быть закреплены наиболее надежные источники доходов - прежде все­го те, которые переданы государством под исполнение полномочий, вызывающих эти расходы. Так как объем задач первой группы устанавливается законодательством, виды расходов, относящиеся к этой груп­пе, в значительной степени унифицированы и в федеральном, и в реги­ональном законодательствах.

Более подвижны вторая и третья группы расходов, первоочеред­ность которых определяется населением и органами местного самоуп­равления; виды таких расходов, естественно, неодинаковы для различ­ных муниципальных образований. Так, для одного наиболее значимо строительство школы, для другого — канализационного коллектора. За второй группой также закрепляются доходные источники, и она финансируется из бюджета.

Третья группа представляет собой своеобразный резерв, который отражается в планах и финансируется по возможности или при нали­чии средств, хотя может также финансироваться и за счет различных форм привлечения внебюджетных средств.

Подобный подход к планированию расходной части бюджета позволяет расположить потребности муниципального образования по степени их значимости, ввести различный режим финансирования и контроля над использованием средств, предоставить инициативу орга­нам местного самоуправления при выборе приоритетов финансирова­ния статей бюджета.

Доходы и расходы местных бюджетов должны быть сбалансирова­ны между собой, однако большинство муниципальных образовании вынуждено принимать бюджеты с дефицитом. Бюджетный кодекс Рос­сийской Федерации устанавливает пределы возможного дефицита местного бюджета при его утверждении. При этом должны быть указа­ны источники покрытия дефицита.

14.10. ВЛИЯНИЕ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА СТРУКТУРУ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Как уже отмечалось, принятие Федеральных законов от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральном закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» имело своей целью устранить существенные недостатки в разграничении, правовом регулировании и финансовом обеспечении пол­номочий органов власти разных уровней.

Указанные Федеральные законы вступили в силу на территории Ставропольского края с 1 января 2005 г., поэтому на примере бюджета этого края можно проследить изменения, которые произойдут в бюд­жетной системе регионов.

При составлении расчетов к бюджету края на 2005 г. расходные обязательства на местном и краевом уровне были изменены в соответ­ствии с требованиями федерального законодательства.

Если сравнить расходные обязательства местных бюджетов в 2004 и 2005 гг., становится очевидным, что они перераспределены в пользу субъекта Российской Федерации и федерального центра. Особенно сократились полномочия на районном уровне и в городских округах. Удельный вес расходов на этих уровнях власти сократился соответственно с 18,1 до 8% и с 26,3 до 15,1%. Следовательно, часть функций местных уровней власти переместилась на уровень региона, а региональные отошли к федеральным властям.

Министерством финансов Российской Федерации был произве­ден обсчет отдельных изменений состава вопросов местного значения и полномочий в масштабах всей страны. В соответствии с этими оцен­ками расходы местных бюджетов в 2006 г. в целом должны сократиться на 268 млрд. руб. В основном такое перераспределение происходит за счет региональных бюджетов: на них перелагаются расходы в сумме 261,7 млрд. руб.

14.11. АКТУАЛЬНОСТЬ И СУЩНОСТЬ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ

Проблема постановки системы бюджетирования в управлении муниципальными финансами остро актуальна в связи с необходимо­стью получать постоянную объективную информацию о денежных потоках, повысить финансовую дисциплину и ответственность каждого подразделения, выполнить финансовые показатели в разрезе каждого финансового центра, сбалансировать местный бюджет для покрытия необходимых и обоснованных расходов.

Существующая система составления местного бюджета часто работает по принципу: если снижается доходная часть, то пропорцио­нально секвестрируются (сокращаются) расходные статьи и (или) рас­ставляются приоритеты, урезаются отдельные направления. Однако объективно расходы являются аддитивной, т.е. суммирующей функци­ей от следующих переменных:

- количества населения;

- числа детей, которые должны быть охвачены обязательным образованием;

- площади государственного жилищного фонда;

- протяженности коммуникаций;

- площади асфальтированных покрытий;

- числа инвалидов;

- социальных и других программ с соответствующими весовыми коэффициентами, отражающими распределение расходов по уровням управления и помноженными на коэффициенты содержания единицы (м ² убираемой площади, социальная помощь на одного нуждающегося и т.д. — в соответствии с компетенцией, законодательно закрепленной за бюджетными уровнями).

Бюджетирование — технология планирования, учета и контроля денег и финансовых результатов. Это система, включающая в себя:

- бюджет как финансовый план по выбранным позициям;

- финансовую отчетность как результат выполнения бюджета;

- последовательную цепочку управленческих действий, направлен­ных на интеграцию системы бюджетного управления.

Бюджетирование преследует следующие цели.

1. Выделение центров финансового учета (департаменты, управле­ния, комитеты, отделы и пр.) и определение центров финансовой ответ­ственности на всех уровнях, когда каждый центр финансового учета отвечает за свою долю затрат и доходов в общем объеме всей организа­ции в соответствии с определенными коэффициентами разнесения. Формирование центров финансового учета позволяет снижать не абст­рактные расходы всей организации, а конкретные расходы по каждому центру, балансировать их и формировать по возможности профицит по бюджету каждого центра или балансировать консолидированный бюджет всей организации за счет убытков и прибыли отдельных цент­ров.

2. Установление полного контроля над денежными потоками внут­ри организации. Самые разнообразные аспекты финансового управле­ния получают хороший инструмент с появлением даже сравнительно простого бюджета.

3. Формализация мотивации достижения целей. Бюджет играет регулирующую, направляющую и контролирующую роль. Система уче­та должна измерять результат выполнения бюджетов, строить индика­торы для анализа отклонений.

4. Постановка оперативного учета. В современных условиях толь­ко бухгалтерия располагает информацией, которую можно использо­вать для финансовой отчетности, но эта информация не вполне годится для оперативного управления — ни по форме, ни по регламенту, ни по объему. Отсутствие точного и систематизированного знания о своих финансах оборачивается значительными потерями в доходной частя бюджета.

5. Бюджетирование открывает широкие возможности для использования информационных технологий в оперативном контроле над финансами и в области финансовой аналитики. В результате организация обретает финансовую прозрачность.

14.12. АЛГОРИТМ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ

Суть алгоритма бюджетирования в муниципальном управлении заключается в том, что этот инструмент применяется для генерации и реализации направлений диверсификации доходных источников, име­ющихся у местного органа власти. Построение финансовой структуры в субъекте управления позволяет наиболее эффективно управлять име­ющимися ресурсами и достигать поставленных на плановый период целей. Механизм балансировки муниципального бюджета состоит из следующих этапов.

1. Выбор критериев для выделения финансовых центров. Такими критериями могут быть: объем затрат, объединение и разделение функ­ций, группы внешних получателей средств, бюджетная классификация, организационное строение, территориальная обособленность подразде­лений, требования учетной политики.

2. На основе выработанных критериев строится финансовая струк­тура администрации, представляющая собой финансовые центры и их связи между собой.

3. Совмещение организационно-функциональной модели органа местной администрации с финансовой структурой.

4. Разработка бюджетного регламента (определение бюджетного периода, порядка и времени внесения корректировок, ответственности и т.д.).

5. Декомпозиция поставленных задач и построение бюджета каж­дого выделенного центра финансовой ответственности (наложение целей, имеющих финансовое выражение, на построенную структуру).

6. Анализ причин убыточности каждого центра.

7. Выявление возможностей для балансировки каждого центра и бюджета в целом.

8. Генерация конкретных направлений по трансформации центров убытков в центры прибыли для достижения поставленных целей.

9. Построение матриц смежности направлений (с указанием соответствия направлений балансировки — нейтральные, несовместимые, желательно совместимые).

10. Разработка бюджета (годового с разбивкой по декадам, меся­цам и кварталам для каждого центра финансовой ответственности и кон­солидированного бюджета).

11. Управление по отклонениям, реализованное с помощью скользящего бюджетирования (последовательная корректировка плановых Показателей в зависимости от результатов их выполнения в контроли­руемом периоде), — это инструмент для оперативного и адекватного Реагирования на изменения внешней среды.

Так как этапы 10 и 11 предполагают набор итераций и часто повторяющихся одинаковых операций, в том числе по сведению бюджетов центров финансовой ответственности в единый бюджет, необходимо стремиться к автоматизации данных этапов.

Приведенный алгоритм позволяет выполнить следующие принци­пы функционирования местного бюджетного устройства:

- полноту отражения доходов и расходов, сбалансированность;

- эффективность и экономичность использования бюджетных средств;

- совокупное (общее) покрытие расходов;

- адресность и целевой характер использования бюджетных средств;

- достоверность;

- гласность.

14.13. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС

Бюджетный процесс является частью системы бюджетирования. Бюджетный процесс — регламентируемая нормами права деятельность органов местного самоуправления и других участников по разработке, рассмотрению, утверждению бюджета, контролю над его исполнением.

Подготовка годового бюджета (10-й этап бюджетирования) вклю­чает в себя:

1) издание распоряжения главы муниципального образования о составлении проекта бюджета (не позднее чем за 5 месяцев до начала очередного года);

2) составление прогноза социально-экономического развития и оценка доходов бюджета в предстоящем году (в течение месяца после издания распоряжения);

3) определение ориентировочных лимитов финансирования по главным разделам расходов бюджета и сообщение о них распоряди­телям бюджетных средств;

4) составление и передача бюджетополучателями бюджетных зая­вок на рассмотрение распорядителю бюджетных средств (на основании прогноза, минимальных социальных стандартов и расчетного объема минимального бюджета муниципального образования);

5) работа с заявками распорядителей бюджетных средств. Степень самостоятельности органов местного самоуправления в осуществлении бюджетного процесса зависит во многом от системы государственного устройства, действующей в конкретной стране. Как правило, наиболее широкие полномочия органов местного самоуправления в области бюджета предусмотрены в странах с федеративной системой организации власти (США, Германия, Канада и др.), потому что в основу построения финансовой системы этих стран положен прин­цип бюджетного федерализма.

Основные качественные характеристики бюджетного федерализ­ма - это:

- разграничение доходов между бюджетами различных уровней в государстве — в соответствии с разграничением полномочий на законодательном уровне;

- стремление к самодостаточности всех территорий;

- самостоятельность в осуществлении бюджетных прав и бюджет­ного процесса (регулирование допускается только в отношении несамодостаточных территорий).

Роль центральных органов власти, как правило, сводится к установлению предельных норм и общих принципов налогообложения. Прин­ципы бюджетного федерализма в отношении органов местного самоуправления сегодня приняты практически во всех развитых странах, вклю­чая и унитарные государства (Японию, Францию, Финляндию и др.), и закреплены в Европейской хартии о местном самоуправлении.

В Российской Федерации бюджетный процесс регламентируется нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации и осуществляет­ся органами местного самоуправления самостоятельно.

Обычно в муниципальном образовании принимается местный нормативный акт — положение о бюджетном процессе, регламентирующее порядок и сроки разработки, утверждения, исполнения, контроля и отчетности об исполнении бюджета.

Проект местного бюджета разрабатывается администрацией муниципального образования. Исходными данными для разработки про­екта бюджета служат:

1) прогноз социально-экономического развития муниципального образования;

2) план развития муниципального сектора экономики;

3) прогноз налоговых и неналоговых поступлений;

4) проекты муниципальных целевых программ на очередной финансовый год;

5) оценка потерь бюджета от предоставления налоговых льгот;

6) основные направления бюджетной и налоговой политики;

7) прогноз финансового баланса территории;

8) структура муниципального долга и программа муниципальных заимствований на очередной финансовый год;

9) перечень местных нормативных актов или их частей, действие которых должно быть приостановлено на очередной финансовый год в связи с нехваткой средств;

10) оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансо­вый год.

Для составления проекта местного бюджета необходимы также сведения: о нормативах отчислений в местный бюджет от федераль­ных и региональных налогов и сборов; о критериальном (пороговом) значении уровня бюджетной обеспеченности в расчете на одного жите­ля по данному субъекту Российской Федерации и типу муниципаль­ного образования на очередной финансовый год; о формуле расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований; о предполагаемых объемах финансовой помощи из бюд­жетов других уровней, в том числе в рамках региональных фондов муниципального развития и софинансирования социальных расходов; о дефляторах (ценовых коэффициентах роста финансовых затрат по сравнению с текущим годом). Эти сведения, если они не содержат­ся в действующем налоговом и бюджетном законодательстве, должны быть заблаговременно получены от финансового органа субъекта Рос­сийской Федерации.

Разработанный проект местного бюджета вносится главой администрации на рассмотрение и утверждение в представительный орган муниципального образования. К проекту бюджета прилагается специальный документ — бюджетное послание, в котором глава администрации обосновывает объемы доходов и направления расхо­дования бюджетных средств с учетом целей и задач жизнеобеспече­ния и социально-экономического развития муниципального образо­вания.

Рассмотрение бюджета в представительном органе обычно проис­ходит в два или три этапа (чтения).

На первом этапе проект бюджета рассматривается в комитетах и комиссиях, а затем на заседании представительного органа, где заслушивается бюджетное послание главы администрации. После этого бюджет принимается в первом чтении, т.е. согласовываются его основные параметры. Для рассмотрения возможных разногласий по проекту меж­ду администрацией и представительным органом создается согласитель­ная комиссия. Проект бюджета, принятый в первом чтении, публикует­ся в средствах массовой информации для всенародного обсуждения жителями муниципального образования.

На втором этапе собираются и анализируются мнения и предложения населения и общественных организаций, проводятся публичные слушания по проекту бюджета и работает согласительная комиссия по итогам ее работы администрация корректирует проект бюджет и повторно вносит его в представительный орган. Если разногласия удалось преодолеть, бюджет утверждается представительным органом во втором чтении.

Третий этап нужен, если голосование во втором чтении не дало результата. На этом этапе продолжается работа согласительной комис­сии, после чего бюджет утверждается в третьем, окончательном чтении.

Если к началу финансового года бюджет не будет утвержден, то финансирование бюджетных расходов осуществляется ежемесячно в размере 1/12 фактических расходов бюджета предыдущего года. Поскольку этот порядок осложняет процесс финансирования, админи­страция и представительный орган заинтересованы в том, чтобы пре­одолеть разногласия и вовремя утвердить бюджет к началу финансово­го года.

Исполнение утвержденного бюджета осуществляется администра­цией в строгом соответствии с бюджетной росписью по статьям расхо­дов, которая доводится до сведения всех распорядителей и получате­лей бюджетных средств.

В процессе исполнения бюджета может возникнуть необходимость в перераспределении бюджетных средств по статьям расходов. В поло­жении о бюджетном процессе должно быть указано, в каких пределах администрация имеет право производить такое перераспределение самостоятельно. В случае превышения этого предела администрация должна внести на утверждение представительного органа предложения о внесении изменений в утвержденный бюджет. Если в процессе испол­нения бюджета происходит снижение ожидаемого объема поступлений в бюджет не более чем на 10%, администрация вправе ввести режим сокращения расходов бюджета (секвестр). Если снижение доходов составляет более 10% от утвержденной суммы, администрация вносит в представительный орган предложения о внесении изменений в бюджет.

Эффективная организация бюджетного процесса на всех его ста­диях позволяет привлекать в бюджет дополнительные источники дохо­дов и обеспечивать экономное расходование бюджетных средств.

Грамотно построенный бюджетный процесс должен исходить прежде всего из тщательно организованного хозяйственного плани­рования развития территории муниципального образования, посколь­ку сам бюджет — лишь механизм развития территории. Важнейшая составляющая грамотно построенного бюджетного процесса — его структурное и нормативное обеспечение. Иначе говоря, цели, обозна­ченные в виде приоритетов развития муниципального хозяйства, должны найти свое нормативное закрепление в документах, принимаемых органами местного самоуправления, обеспечиваться соответствующими структурами.

14.14. ОБЕСПЕЧЕННОСТЬ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ СОБСТВЕННЫМИ СРЕДСТВАМИ И СБАЛАНСИРОВАННОСТЬ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РЕГИОНА

Для измерения обеспеченности муниципальных образований соб­ственными доходами и оценки степени сбалансированности бюджета региона с точки зрения взаимодействия регионального и местного уров­ней власти рекомендуют использовать индекс Ханта, который может определяться как отношение собственных доходов к расходам бюджета соответствующего уровня.

Бюджетная система Ставропольского края сильно централизована, вместе с тем период 2000—2004 гг. благодаря передаче трансфертов удалось достигнуть высокого показателя сбалансированности системы: 0,734 — 0,809. Но в целом система не сбалансирована, поскольку на местном уровне концентрируется 20 — 44% всех доходов консолидированного бюджета края, а объем переданных расходов на местный уровень состав­ляет 60—33%, т.е. местные бюджеты за счет имеющихся в их распоряже­нии средств могут профинансировать 73,4—80,9% своих обязательств.

Доля собственных налоговых доходов местных бюджетов Ставропольского края очень мала — 5—10%. Если оценить сбалансированность бюджета края до передачи всех межбюджетных трансфертов в местные бюджеты, только за счет собственных источников доходов, то, судя по величине индекса Ханта