Лекция 15. Внебюджетные фонды

15.1.СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СУЩНОСТЬ СПЕЦИАЛЬНЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ И ИХ КЛАССИФИКАЦИЯ

Важным звеном финансовой системы являются специальные внебюджетные фонды государства. Они представляют собой совокуп­ность финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении централь­ных и региональных государственных органов власти и имеющих целевое назначение. Порядок их образования и использования рег­ламентируется финансовым правом. К специальным внебюджетным фондам относятся различные автономные и присоединенные внебюд­жетные фонды, специальные сметы и счета.

Специальные фонды — одни из методов перераспределения национального дохода в пользу государства. Государство мобили­зует в фонды часть доходов населения дня финансирования сво­их мероприятий. Внебюджетные фонды решают две основные важные задачи: обеспечение дополнительными средствами при­оритетных сфер экономики и расширение социальных услуг на­селения. Часть средств, обобществленных специальными фонда­ми, используется для процесса воспроизводства, т.е. пополнения кругооборота капитала в целях увеличения прибыли государствен­ного и частного сектора, а часть на общественные благотворитель­ные цели, не преследующие присвоение прибыли и обеспечение коммерческой деятельности.

Являясь предшественниками бюджета, специальные фонды по­явились задолго до капиталистического способа производства. В эпоху феодализма с расширением государственной деятельно­сти возникали новые виды расходов, которые отражались на осо­бых счетах и покрывались из источников, созданных для конк­ретных целей, т.е. рождались своеобразные специальные фонды. Однако они носили, как правило, временный характер, поскольку выполнение государством намеченных мероприятий и прекращение их финансирования вызывали ликвидацию фонда. Поэтому количество специальных фондов постоянно менялось: одни возникали, другие аннулировались. В целом наблюдалась тенденция роста фондов, вызванная увеличением числа задач, стоящих пе­ред государством, особенно расширением предпринимательской деятельности. Множественность фондов создавала определенные финансовые неудобства (в одних фондах наблюдалась нехватка средств, в других — избыток) и требовала дополнительных расходов на управление ими. Кроме того, большинство фондов скрывалось от населения, что вызывало серьезное недовольство. С приходом третьего сословия к власти начинается период их уни­фикации.

В современных условиях государство заинтересовано в расши­рении количества и объемов специальных фондов. Это объясняется рядом причин. Во-первых, правительство получает денежные сред­ства, находящиеся в значительной мере вне эффективного финансо­вого контроля со стороны законодательной власти. Часть фондов, осо­бенно военно-политических, не рассматривается и не утверждается парламентом. Во-вторых, у государства появляются дополнительные возможности для вмешательства в хозяйственную жизнь и финан­совой поддержки предпринимателей и малообеспеченных людей целях увеличения предпринимательской прибыли и обеспечения со­циально-политической стабильности, особенно в условиях неста­бильной экономики. В-третьих, фонды позволяют маскировать кризисное финансовое положение страны и правительства, т.к., отвлекая часть определенных расходов из бюджета, сокращают его дефицит­ность. Активное сальдо фондов может использоваться для покры­тия дефицита бюджета через кредитные операции.

В целом наблюдалась тенденция к увеличению количества и объема таких фондов, вызванная новыми задачами и функциями, стоящими перед государством, особенно в результате появления, а затем и расширения его предпринимательской деятельности. Множественность фондов создавала определенные финансовые неудобства (в одних фондах возникла нехватка средств, в дру­гих — избыток) и требовала дополнительных расходов на управ­ление ими.

С укреплением централизованного государства начинается пе­риод унификации специальных фондов, На основе объединения раз­личных фондов был создан государственный бюджет, который пос­ле рассмотрения и утверждения его парламентом превращается в закон, обязательный к исполнению.

В современных условиях наряду с бюджетом вновь повышается значение внебюджетных фондов, увеличиваются количество и объем этих фондов. Внебюджетные фонды имеют ряд особенностей и преимуществ:

1) у органов государственной власти появляются дополнительные средства для вмешательства в хозяйственную жизнь и финансо­вой поддержки предпринимательства, особенно в условиях не­стабильной экономики;

2) строго целевое использование средств этих фондов обеспечива­ет более эффективный контроль, т.к. их автономность от бюдже­та и предназначение (решение новых важных задач) требуют осо­бого внимания со стороны государства;

3) возможность использования для покрытия бюджетного дефици­та при определенных условиях — наличии активного сальдо.

15.2.СОЗДАНИЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ

Внебюджетные фонды создаются двумя путями. Один путь — это выделение из бюджета определенных расходов, имеющих осо­бо важное значение, а другой — формирование внебюджетного фонда с собственными источниками доходов для определенных целей. Так, созданные во многих странах фонды социального стра­хования предназначены для социальной поддержки определенных групп населения. Обычно в названии фонда указана цель расходования средств.

В зарубежных странах специальные фонды образуются дву­мя способами: одни выделяются из государственного или мест­ных бюджетов, но сохраняют с ними тесные финансовые связи; другие создаются по особому решению законодательного органа на определенные цели. Под влиянием экономических, политичес­ких и социальных условий количество специальных фондов из­меняется. Во второй половине 1980-х гг. крупных специальных фондов в промышленно развитых капиталистических странах на­считывалось от 30 до 80.

В финансовой системе государств специальные фонды занима­ет важное место. Объем концентрируемых в них средств значителен. Во Франции специальные фонды (присоединенные бюджеты, специальные счета казначейства, социальные фонды) приближают­ся по размеру к общему бюджету, в Японии по специальным счетам финансируется свыше 50% государственных расходов, в Великобри­тании — около трети. На специальные фонды прежде всего возлага­ются такие функции, как экономическая и социальная. За счет средств фондов государство вмешивается в процесс производства, предос­тавляет субсидии, кредиты национальным предприятиям, а также внешние займы развивающимся странам и оказывает социальные услуги населению.

Специальные фонды, как травило, имеют целевой характер. Так, фонд социального страхования предназначен для выплаты пенсий и пособий застрахованным, кредитные фонды — для пре­доставления займов. Однако в некоторых фондах вид расхода не всегда точно определен. Так, в Великобритании существует фонд главного казначея (министра финансов), создаваемый из остатков фондов министерств и ведомств, чтобы поддерживать равновесие во всех фондах. В ряде стран специальные фонды используются для регулирования доходов между звеньями финансовой систе­мы. В Японии имеется специальный счет, осуществляющий перераспределение налоговых поступлений. Часть налоговых дохо­дов государственного бюджета концентрируется на этом счете и направляется в зависимости от потребностей в местные профектуральные бюджеты. Это перераспределение вызвано различия­ми в численности населения и уровне развития экономики профектур.

15.3.КЛАССИФИКАЦИЯ СПЕЦИАЛЬНЫХ ФОНДОВ

Специальные фонды отличаются друг от друга по срокам дей­ствия, правовому положению, целям использования. В зависимости от срока фонды различаются на временные, функционирующие в течение определенного срока, и постоянные. Во временных фон­дах отсутствует процесс капитализации финансовых ресурсов, они потребляются и расходуются в виде безвозмездной финансовой по­мощи, без воспроизводства, т.е. не функционируют как капитал, не ориентированы на обслуживание коммерческой деятельности, не преследуют цель получения прибыли. В порядке исключения во временных фондах может осуществляться процесс кратковременной капитализации, ограниченный периодом осуществления программ социального и экономического развития, которые финансируются этими фондами. В постоянных фондах финансовые ресурсы исполь­зуются как капитал, обслуживая коммерческую деятельность и про­цесс получения и накопления прибыли, большинство расходов осу­ществляются в виде выдачи кредитов. К временным относятся, например, фонд немедленной помощи и фонд европейской програм­мы восстановления, существовавшие в ФРГ в первые послевоенные годы, к постоянным относится дорожный фонд в США.

По принадлежности специальные фонды делятся на государ­ственные и местные. Первые находятся в распоряжении централь­ного правительства, это наиболее важные фонды: инвестиционные, валютные и др. У местных органов власти имеется большое коли­чество местных фондов, среди которых наиболее крупными являют­ся заемные фонды. В Великобритании такой фонд действует с кон­ца XIX в. и используется для финансирования капиталовложений, а в отдельных случаях — на покрытие кассовых разрывов в местных бюджетах.

В зависимости от целей использования специальные фонды подразделяются на экономические, научно-исследовательские, кредит­ные, социальные, личного и имущественного страхования, военно-политические, межгосударственные.

Экономические фонды предназначены для регулирования хозяйственной жизни. К ним относятся инвестиционные, конъюнктурные и др. Средства этих фондов направляются на финансирование част­ных компаний к малорентабельных государственных предприятий, особенно в периоды циклических кризисов. Помощь предоставля­ется в форме безвозмездных субсидий и льготных кредитов.

Развитие научно-технической революции порождает создание научно-исследовательских фондов, используемых для финансовой поддержки научных исследований в промышленности; строитель­стве, а также содержания государственных научных центров, осуще­ствляющих разработку фундаментальных исследований.

Кредитные фонды — это ресурсы, находящиеся в распоряже­нии государственных банков, сберегательных касс, других кредит­ных учреждений и предоставляемые на условиях возврата и уплаты процентов. Преимущественным правом пользования такими фонда­ми обладают юридические лица, выполняющие государственные за­казы или работающие в соответствии с государственными програм­мами развития страны.

В условиях обострения социальных антагонизмов особое распространение получили социальные фонды для обеспечения трудящих­ся на случай старости, болезни, травматизма, безработицы. Они ис­пользуются современными для проведения политики социального маневрирования и социальной амортизации.

Государственные фонды имущественного и личного страхо­вания предназначены для возмещения ущерба или выплаты страхо­вой суммы при наступлении страхового случая. К таким случаям по имущественному страхованию относятся стихийные бедствия или иные явления (пожар, наводнение, засуха и т.п.), которые включены в страховую ответственность и вызывают повреждение пли гибель имущества; по личному страхованию—утрата застрахованным тру­доспособности, дожитие до определенного возраста, смерть. Госу­дарство обычно не конкурирует с частными страховыми компания­ми и страхует наиболее опасные риски, которые не привлекают бизнес. Так, в США государство страхует военных.

Военно-политические фонды—резервы, находящиеся главным образом в распоряжении главы государства, за счет которых финан­сируются дополнительные целевые мероприятия, имеющие особую важность. В США к ним относятся конфиденциальные (секретные) фонды федерального бюджета, которые хотя и включаются в его рас­ходную часть, но отражаются по статьям, название и назначение ко­торых неконкретно, например «Программа военных продаж». В настоящее время эти фонды находятся в распоряжении либо не­посредственно президента, либо министерства обороны. Из них фи­нансируются секретные крупномасштабные научно-технические проекты.

Межгосударственные фонды являются проявлением интернационализации государственных финансов и предназначены для защиты интересов предпринимательства разных стран.

Управление каждым фондом осуществляет административный аппарат, который имеет определенные права и обязанности, огово­ренные уставом или законом. Для координация и регулирования де­ятельности фондов обычно создается особый орган. В Великобри­тании таким органом является комиссия национального долга, которая устанавливает для каждого фонда размер инвестиций в государственные ценные бумаги, величину резерва, используемо­го в случаях кассового разрыва в бюджете. Существование коорди­национного центра не обеспечивает эффективного контроля со стороны законодательной власти за различными по форме и управлению специальными фондами. Государство стремится увеличить число фондов для получения в свое распоряжение больших средств, но недостаток финансовых ресурсов и сложность управления ими вынуждают правительство время от времени объединять фонды или лик­видировать некоторые из них.

15.4.ДОХОДЫ И РАСХОДЫ СПЕЦИАЛЬНЫХ ФОНДОВ

Источником специальных фондов, как и других звеньев финан­совой системы, является национальный доход. Преобладающая часть фондов создается в процессе перераспределения националь­ного дохода, остальные — при его распределении. Так, фонды государственного сектора сферы материального производства формируются непосредственно за счет прибыли в процессе распре­деления национального дохода, а фонды нематериальной сферы формируются в процессе перераспределения национального до­хода. Главными методами мобилизации национального дохода в процессе его перераспределения при формировании фондов выступают: специальные налоги и сборы, средства из бюджета, займы, добровольные взносы. Основной метод — это специаль­ные налоги и сборы, установленные законодательной властью. Так, в США с 1956 г. действует дорожный фонд. Его средства фор­мируются за счет налога на продажу бензина, дизельного топлива, смазочных материалов, налога на автопокрышки с владельцев легковых и грузовых автомашин, специального сбора за проезд через новые мосты и дороги, где установлены контрольно-про­пускные пункты. Ежегодно в этот фонд поступает 5-7 млрд. долл. целевых налогов и сборов. Во Франции функционирует книжный фонд, куда направляются специальные сборы с издательств за вы­пуск книг и репродукций с целью выдачи субсидий для поддер­жания слабых в финансовом отношении учреждений печати, и спортивный фонд, пополняющийся специальным налогом на билеты на спортивные мероприятия и использующийся на разви­тие профессионального спорта.

Значительное количество фондов формируется за счет средств государственного и местных бюджетов в зависимости от принад­лежности. Средства из этих бюджетов поступают в форме безвоз­мездных субсидий или определенных отчислений от налоговых по­ступлений.

Валютные фонды получают доходы в виде субсидий из государственного бюджета, так же формируются и научно-исследовательские фонды. Доходами специальных фондов выступают и займы. Кредитные фонды создаются с помощью заемных средств.

Некоторые фонды образуются из добровольных взносов. К ним относятся фонды личного и имущественного страхования, ряд ме­дицинских фондов.

При нестабильном развитии экономики, углублении цикличес­ких и структурных кризисов государство широко привлекает специ­альные фонды для воздействия на процесс воспроизводства. Они рас­ширяют возможности для крупномасштабного вмешательства в хозяйственную жизнь, социального маневрирования. В целях фи­нансовой поддержки частного сектора, особенно частного капитала, а также малорентабельных государственных предприятий создают­ся разнообразные фонды. Как правило, каждый фонд имеет одно направление расходования средств, отраженное в его названии. Сре­ди специальных фондов наибольшую роль играют экономические, научные, кредитные, социальные.

Экономические фонды стали возникать в годы мирового экономического кризиса (1929-1933 гг.) для оказания финансовой помо­щи предпринимательским объединениям, когда они при резком падении темпов производства испытывали потребность в дополни­тельном капитале. Одним из первых государств, которое прибегло к такому методу, были США, создавшие фонд реконструктивной финансовой корпорация. После Второй мировой войны подобные фонды образуются во всех промышленно развитых странах. Главная их цель — поддержать и укрепить экономические позиции частного бизнеса.

В США функционирует фонд перестройки и развития эконо­мики, который формируется за счет средств федерального бюджета. Главная его задача—страхование банковских операций частных про­мышленных компаний. С 1984 г. он осуществляет руководство но­выми программами экономического развития и прежде всего про­граммами развития черной металлургии. Величина гарантированных фондом ссуд ограничена 20 млн. долл. Этот фонд стимулирует част­ный бизнес, особенно в годы спада производства. Большую помощь оказывают бизнесу правительства штатов. Каждый штат имеет фонд агентства экономического развития в размере свыше 100 млн. долл., целью которого является предоставление компаниям финан­совой поддержки, обычно в прямой форме.

Западногерманский фонд выравнивая бремени войны, создан­ный после ее окончания, продолжает использоваться для финанси­рования тяжелой промышленности. Крупные компании осуществляют за счет фонда модернизацию производства и укрепляют свою мощь. Этот фонд получает дотации из бюджетов федерации, земель и общин, а также выпускает займы.

Во Франции с момента окончания войны действуют фонды модернизации, который, объединившись с другими, преобразован в 1955 году в экономического и социального развития (ФЭСР). В него поступают главным образом займы, размещенные на рынке ссудных капиталов, а также отчисления из бюджета. Фонд финансирует инвестиционные программы, а также планы регионального развития, размещения производительных сил в стране, переквалификации рабочей силы и перевода промышленных предприятий из индустриальных центров в другие районы. Средства предоставляются в форме безвозвратных ссуд и долгосрочных льготных займов национализированным и частным предприятиям, осуществляющим инвестиции. Для предоставления субсидий предприятиям, расположенным в районах, которые переживают экономические трудности, в 1978 году создан фонд промышленной адаптации. На него возложены задачи, связанные с региональным развитием. Капитальные вложения в промышленность осуществляются преимущественно через специально образованный конъюнктурный фонд, формируемый за счет конъюнктурного налога. Использование фонда зависит от экономического положения в стране: при спаде производства из него направляются средства в промышленность, жилищное строительство и социальную сферу.

В Швеции в 1970 году за счет прибыли предпринимателей создан резервный инвестиционный фонд, который свободен от налогов. По рекомендации государства его средства направляются тем частным предприятиям, которые воздерживаются от увольнения рабочих. Около 20% всех капиталовложений в промышленность производится через этот фонд. Много разнообразных экономических фондов действует в Японии: инвестиционный бюджет, или программа государственных инвестиций и займов, специальные счета, внебюджетные счета или балансы общественных корпораций. Самым крупным является инвестиционный бюджет, представляющий собой смету субсидий и кредитов государства общественным корпорациям. Его объем достигает более половины государственного бюджета. Этот фонд формируется из средств сберегательных, страховых, пенсион­ных и других доверительных фондов и используется для финанси­рования государственного сектора (80% направляются государствен­ным корпорациям, 20% — местным) в форме безвозвратных субсидий и льготных кредитов. Государственные корпорации созда­ют благоприятные условия для функционирования частного капи­тала с помощью политики низких цен и тарифов. Следовательно, ин­вестиционный бюджет, обслуживая эти корпорации, поддерживает через них широкую сеть частных компаний, в первую очередь инно­вационные предпринимательские объединения. Специальные счета имеет ряд государственных служб.

В условиях НТР широкое распространение получили научно-исследовательские фонды. В США действуют два крупных фонда: национальный научный фонд (ННФ) и научный фонд бюро стан­дартов (НФБС). Средства ННФ формируются за счет поступлений из федерального бюджета, отчислений от прибыли промышленных предприятий, а также взносов университетов, колледжей и расходу­ются на финансирование программ в области фундаментальных ис­следований, на премии ученым за научные исследования, на строи­тельство научных центров, подготовку кадров, однако большая их часть используется в военных целях. НФБС финансирует компании, которые проводят эксперименты и доводят научные исследования до их промышленного и сельскохозяйственного использования.

В Великобритании фонд национальной корпорации по разви­тию исследований имеет самостоятельный баланс и не зависит от государственного бюджета. Его средства формируются за счет дохо­дов от продажи лицензии на право использования патентов (около 40% всех средств) и внедрения изобретений. Государство предостав­ляет фонду бессрочные авансы и ежегодные субсидии. С середины 1960-х гг. он финансирует капитальные вложения частных предпри­ятий, занимающихся научной разработкой проблем и внедрением ре­зультатов этой разработки в производство. На средства этого фонда исследования, проводимые в лабораториях государственных универ­ситетов, национальных и частных компаниях, доводятся до их про­мышленного освоения.

В современных государствах к специальным фондам в опре­деленной мере могут быть отнесены фонды (ресурсы) государ­ственных кредитных учреждений. Их средства направляются на кредитование различных отраслей промышленности частного и го­сударственного секторов. Большое значение кредитные фонды получили во Франции, к ним относятся фонды Банка Франции, Банка для внешней торговли, депозитно-сохранной кассы и др. В США функционирует целый ряд кредитных фондов, которые осуществляют программы, сосредоточенные в трех важнейших от­раслях — сельском хозяйстве, жилищном строительстве и внеш­неэкономических связях. Для кредитования сельского хозяйства создан фонд администрации фермерского кредита, осуществляю­щий координацию деятельности федеральных земельных банков, федеральных банков среднесрочного кредита и федеральной коо­перации. Фонды этих кредитных учреждений формируются из средств казначейства, а также путем продажи собственных обяза­тельств и используются для предоставления ссуд на различные цели (реализацию урожая, строительство складов и другие сельс­кохозяйственные нужды). Важное значение для проникновения американского капитала в экономику других стран имеет фонд экспортно-импортного банка. Банк выдает кредиты (до 15-20 лет) американским экспортным компаниям, преимущественно 7 веду­щим монополиям, а также предоставляет гарантии по экспортным кредитам частных банков (в пределах 30-60% суммы кредита). Основными источниками ресурсов банка являются собственные средства и займы.

Кредитные фонды Японии чрезвычайно разнообразны. Наи­большее значение имеют фонды финансовых корпораций (корпо­рации финансирования жилищного строительства, корпорации финансирования мелких и средних предприятий) и фонды специ­альных банков (японского экспортно-импортного банка, японс­кого банка развития, центрального кооперативного банка для сель­ского хозяйства и лесоводства, центрального банка для торговых и промышленных кооперативов). Фонды финансовых корпораций формируются за счет средств бюджета, а также процентов за выдаваемые кредиты. Эти фонды предоставляют займы под умерен­ные проценты с целью финансирования «рискованных предприя­тий» или оказания помощи тем компаниям, которые не имеют доступа к другим источникам кредита. Японский банк развития и экспортно-импортный банк играют заметную роль в предо­ставлении долгосрочного кредита крупным корпорациям, т.е. фонды спецбанков являются основным каналом связи государства и производства.

Возросшая роль ссудных операций государства за счет средств кредитных фондов объясняется попыткой правительства укрепить финансовые позиции частного капитала.

Появление социальных фондов в зарубежных странах вызвано объективной необходимостью. Рост численности лиц наемного тру­да в результате развития производства, экономическая борьба про­летариата заставляют государства идти на социальные уступки, осу­ществлять мероприятия, направленные на материальное обеспечение стариков, нетрудоспособных.

В послевоенные годы обострение социально-экономических антагонизмов, усугубляемое последствиями НТР, потребовало от пра­вящих социальных групп населения увеличения фондов социально­го страхования, используемых преимущественно на выплату пенсий по старости и пособий по безработице. В последнее десятилетие объем социальных фондов в промышленно развитых странах воз­рос в абсолютных суммах в 5-6 раз, что в конечном итоге отвечает потребностям господствующей социальной группе, поскольку не­сколько ослабляет социальную напряженность. Рост объема социаль­ных фондов дает возможность немного повысить социальные выплаты, однако всеобщей системы социальных гарантий фонды не создают. Так, в США по официальным данным 1% населения (34 млн. человек) живут ниже уровня бедности.

15.5.СИСТЕМА ФОРМИРОВАНИЯ ФОНДОВ СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ

Система формирования фондов социального страхования име­ет социальную направленность. Фонды образуются за счет трех ис­точников: взносов застрахованных (рабочих и служащих), взносов предпринимателей и субсидий государства. Официально взносы трудящихся составляют от 20 до 50%. Взносы предпринимателей на социальное страхование приравниваются ими к издержкам про­изводства и возмещаются в виде повышенных цен на товары. Кро­ме того, монополии имеют дополнительные преимущества: взносы с юридических лиц взимаются пропорционально не общей валовой заработной плате, а заранее установленной максимальной валовой заработной плате, т.е. суммы, превышающие этот макси­мум, не учитываются. Следовательно, чем выше доля квалифици­рованных рабочих, чем выше их заработная плата, тем меньше от­числения в социальные фонды. В результате крупные компании, использующие более качественный труд с высокой оплатой, эконо­мят на взносах в фонд социального страхования. Так, в нефтяной, промышленности Франции, которая характеризуется высоким уровнем монополизации, отчисления юридических лиц в социальные фонды составляют около 15% фонда заработной платы, а в обув­ной промышленности, где преобладают мелкие и средние предпри­ятия, — 25,8%. Следовательно, недоплаченные крупным капита­лом суммы в фонд социального страхования возмещаются за счет мелкого бизнеса и трудящихся.

В США действует большое количество социальных фондов, находящихся в разном административном подчинении, для осуще­ствления социальных программ. Наиболее крупными являются три общенациональных фонда: фонд страхования по старости, инвалид­ности и на случай потери кормильца; фонд страхования государствен­ных служащих; фонд помощи нуждающимся.

Фонды социального страхования в ФРГ включают большое чис­ло автономных фондов, охватывающих отдельные виды страхова­ния — фонд пенсионного страхования рабочих и служащих, фонд страхования по болезни, фонд страхования по безработице и др. В об­щей сумме доходов фондов на взносы трудящихся и предпринима­телей приходится 80% (50; 50), на государственный бюджет и про­чие источники — 20%. В фонде страхования по безработице государство участия не принимает. В Великобритании функциони­руют два основных социальных фонда: фонд национального страхо­вания и пенсионные фонды государственных предприятий. Четыре крупных фонда или счета социального страхования насчитывается в Японии: фонд страхования здоровья, фонд национальных пенсий, фонд страхования от производственного травматизма, фонд страхования от безработицы. Во Франции к наиболее значительным социальным фондам относятся: фонд страхования по болезни, инвалид­ности и материнству, пенсионный фонд, фонд помощи семьям, национальный фонд помощи безработным и др. Эти фонды автоном­ны и не включаются в государственный бюджет. Центральное место занимает пенсионный фонд, предназначенный для выплаты пенсий по старости; на его долю приходится около 40% всех расходов.

В ряде государств социальные фонды служат источником покры­тия дефицита бюджета через систему государственного кредита. Пре­вышение доходов над расходами фонды используют на покупку го­сударственных ценных бумаг и т.о. государство за счет средств социальных фондов финансирует расходы бюджета. Активное саль­до фонда национального страхования Великобритании в 1980-е гг. составляет около 5 млрд. ф. ст. ежегодно, фонда страхования по ста­рости, инвалидности и на случай потери кормильца США—5,5 млрд. долл. в 1987 г.

В современное время широкое распространение получают государственные фонды имущественного и личного страхования. Из них возмещается застрахованному или третьему лицу страховая сумма установленного размера (страховое возмещение) при наступлении страхового случая. За последние годы в странах сложилась целая си­стема страхования и гарантирования экспортных кредитов, иност­ранных инвестиций, направленная на преодоление нестабильности мирохозяйственных связей. К специальным органам, выполняющим эти функции, относятся ДГЭК (Великобритания), КОФАСЕ (Фран­ция), Гермес Тройарбайте (ФРГ), Ассоциация страхования экспорт­ных кредитов (США).

Государственные страховые фонды формируются прежде всего из поступлений от продажи страхового полиса (договора), доходов от вложений в ценные бумаги, а также из государственных средств. Ресурсы страховых фондов при активном сальдо могут быть исполь­зованы, помимо целевого назначения, для покрытия бюджетных рас­ходов путем приобретения государственных ценных бумаг.

В Японии личным страхованием на мелкие суммы занимаются почтовые конторы, находящиеся в ведении министерства почт, во Франции — Национальное агентство личного страхования.

15.6.МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫЕ СПЕЦИАЛЬНЫЕ ФОНДЫ

Среди межгосударственных фондов наибольшее значение име­ют Международный валютный фонд (МВФ), Международный банк реконструкции и развития (МБРР) и фонды ЕС. Задачей МВФ явля­ется урегулирование международной ликвидности, предоставление кратко- и среднесрочных кредитов в иностранной валюте в целях рав­новесия платежных балансов, а также содействие регулированию ва­лютной системы. Он образуется за счет взносов-квот стран-участ­ниц, его капитал по состоянию на 1987 г. оценивался в 80 млрд. долл. Для расширения кредитных ресурсов в рамках МВФ образуются временные фонды (нефтяной фонд, доверительный фонд и др.). Офи­циальная цель МБРР — предоставление кредитов для расширения производственных мощностей обычно сроком на 20 лет под гаран­тию правительств стран-членов. Источником ресурсов МБРР явля­ются акционерный капитал стран-членов, а также выпуск облигаций. В Европейском сообществе создан ряд межгосударственных фондов. Самый крупный — общий бюджет ЕС, включающий бюджет ЕС, бюджет Европейского объединения угля и стали, бюджет Евратома и концентрирующий свыше 95% всех финансовых ре­сурсов Сообщества. В доходы европейского бюджета в настоящее время вместо взносов, производимых каждой страной-участни­цей, поступают сборы, надбавки, компенсационные пошлины на сельскохозяйственную продукцию из третьих стран, пошлины на промышленные товары от введения общего таможенного тарифа, отчисления от налога на добавленную стоимость и др. Так созда­на собственная база бюджета ЕС. Средства бюджета направляют­ся на проведение единой сельскохозяйственной политики (60 -70% всех расходов бюджета), социальных мероприятий (около 7%), на региональное развитие, промышленные и научно-исследователь­ские затраты, административные и другие цели. Кроме того, фун­кционируют автономные внебюджетные фонды ЕС: Европейс­кий фонд развития, предоставляющий ассоциированным с ЕС развивающимся странам субсидии и льготные кредиты; Европей­ский фонд валютного сотрудничества для выдачи кредитов стра­нам-участницам ЕС с целью погашения пассива их платежных ба­лансов и др.

Специальные фонды, несмотря на разнообразие их форм, мето­дов мобилизации доходов, использования средств, служат интере­сам частного капитала.

15.7.ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Внебюджетные фонды в финансовой системе России созданы в соответствии с Законом РСФСР «Об основах бюджетного устрой­ства и бюджетного процесса в РСФСР» (от 17.10.1991 г.). Главная причина их создания — необходимость выделения чрезвычайно важ­ных для общества расходов и обеспечение их самостоятельными ис­точниками дохода.

Решение об образовании внебюджетных фондов принимает Федеральное Собрание РФ, а также государственные представительные органы субъектов Федерации и местного самоуправления. Фонды должны поддерживать специальными финансовыми ресурсами важ­нейшие отрасли и сферы народного хозяйства (например, фонды НИОКР), а также оказывать социальную помощь гражданам РФ (за счет различно создаваемых социальных фондов).

Внебюджетные фонды находятся в собственности государства, но являются автономными. Они имеют, как правило, строго целевое на­значение.

К доходам внебюджетных фондов относятся:

1) специальные целевые налоги и сборы, установленные для соответствующего фонда;

2) отчисления от прибыли предприятий, учреждений, организаций; средства бюджета;

3) прибыль от коммерческой деятельности, осуществляемой фон­дом как юридическим лицом;

4) займы, полученные фондом у Центрального банка РФ или коммерческих банков.

В Российской Федерации с 1992 г. начало действовать более двух десятков внебюджетных социальных и экономических фондов, в т.ч. социальные: Пенсионный фонд РФ (ПФР), Фонд социаль­ного страхования (ФСС), Государственный фонд занятости населения РФ (ГФЗН), фонды обязательного медицинского стра­хования (ФОМС), Фонд обязательной социальной поддержки населения и другие;

5) экономические — Федеральный и территориальные дорожные фонды, Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы РФ, фонды финансового регулирования и др. По Указу Президента РФ (22.12.1993 г.) преобладающая часть вне­бюджетных фондов, преимущественно экономических, доходы ко­торых формировались за счет отдельных платежей юридических лиц, должны объединиться с федеральным бюджетом РФ и бюджетами субъектов Федерации (соответственно). В федеральный бюджет на 1996 г. включаются средства следующих внебюджетных фондов: Федерального дорожного фонда РФ, Федерального экологического фон­да РФ, Фонда социального развития Департамента налоговой поли­ции РФ, Фонда развития таможенной системы РФ, Государственного фонда борьбы с преступностью и др. Для учета доходов и расходов этих фондов в Центральном банке РФ и Главном управлении феде­рального казначейства Минфина РФ открываются специальные бюд­жетные счета, руководство которыми возлагается на государствен­ные органы, уполномоченные управлять средствами этих фондов.

Законодательным (представительным) органам субъектов Феде­рации рекомендовано также консолидировать в соответствующих бюджетах средства территориальных дорожных фондов и других вне­бюджетных фондов, образованных по решениям властей указанных органов.

Необходимость объединения внебюджетных фондов с соответствующими бюджетами вызвана недостаточным финансовым контролем за поступлением и использованием их ресурсов, поскольку налоговые органы, по существу, ответственности за эти средства не несут. Рассмотрим подробнее отдельные фонды.

Внебюджетные фонды создаются федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправле­ния для аккумуляции в них денежных средств, поступающих как в обя­зательном порядке (из некоторых источников неналогового характера), так и на добровольной основе. Расходование средств этих фондов осу­ществляется по строго целевому назначению—на государственное со­циальное страхование, дополнительное финансирование затрат на ук­репление материально-технической базы и социальное обеспечение фискальных и правоохранительных органов, на развитие социальной и производственной инфраструктуры территории и др. Государственные и местные внебюджетные фонды являются составной частью подсис­темы государственных и муниципальных финансов.

Внебюджетные фонды — это своеобразная форма аккумуляции и перераспределения денежных средств, используемых, во-первых, для финансирования конкретных социальных потребностей общегосударственного значения, во-вторых, для дополнительного финансирования территориальных нужд (текущего и капитального характера), осуществляемого органами исполнительной власти субъекта РФ и органами самоуправления. Внебюджетные фонды создаются по решению Федерального Собрания России на федеральном уров­не, по решению законодательных (представительных) органов влас­ти субъектов РФ — на региональном уровне и по решению органов местного самоуправления — на муниципальном уровне. Порядок формирования внебюджетных фондов и контроль за использовани­ем средств в них на региональном и местном уровнях регулируются Законом РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и испол­нительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, об­ластей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» (принят 15.04.1993 г.).

Внебюджетные фонды имеют строго целевое назначение и управляются автономно. По признаку целевой направленности расходования средств их можно объединить в три группы. Первая включает внебюд­жетные фонды социального страхования, имеющие общегосударствен­ное значение. Вторая группа охватывает внебюджетные фонды межот­раслевого и отраслевого (ведомственного) назначения. В третью входят различные внебюджетные фонды территориального назначения.

Государственные внебюджетные фонды первой группы пред­ставлены Пенсионным фондом РФ (ПФ РФ), Фондом социально­го страхования РФ (ФСС РФ) — оба фонда в 1991 г. были отделены от бюджетной системы, Государственный фонд занятости населения РФ (ГФЗН РФ, создан в 1991 г.), Федеральный фонд и территориальные фонды обязательного медицинского страхова­ния (соответственно ФФОМС и ТФОМС, созданные в 1993 г.). Конституция Российской Федерации гарантирует каждому граж­данину социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, устанавливаемых законом (ст. 39). Каждый имеет право: на охрану здоровья и медицинскую помощь (п. 1 ст. 41), на защи­ту от безработицы (п. 3 ст. 37).

Финансовой основой реализации конституционных гарантий и прав российских граждан являются государственные внебюджет­ные фонды социального страхования. Основные принципы их фун­кционирования:

1) всеобщность — охватывает всех граждан независимо от пола, национальности, вероисповедания, места проживания;

2) не облагаемость налогом;

3) общедоступность—многообразие видов социального обеспечения;

4) гласность — демократический характер.

В первую группу входит также Республиканский (федеральный) фонд социальной поддержки населения, созданный Указом Прези­дента РФ от 26.12.1991 г. В отличие от предыдущих четырех фон­дов, формируемых в основном за счет обязательных страховых взно­сов работодателей и работников, доходы этого фонда складываются за счет добровольных и иных поступлений.

Доходы внебюджетных фондов социального страхования форми­руются за счет постоянного источника — обязательных страховых взносов работодателей.

Средства Пенсионного фонда формируются по Положению о Пенсионном фонде РФ за счет трех главных источников:

1) страховых взносов работодателей;

2) страховых взносов работающих;

3) ассигнований из федерального бюджета. И за счет вспомогательных источников:

1) части средств в результате капитализации (вложений в ценные бумаги) временно свободных средств;

2) привлечения добровольных взносов юридических лиц;

3) использования кредитов банков.

Страховые взносы — преобладающие доходы ПФР. Их платель­щиками являются:

1) работодатели — российские и иностранные юридические лица;

2) крестьянские (фермерские) хозяйства;

3) общины малочисленных народов Севера, занимающиеся традиционными отраслями хозяйствования;

4) предприниматели без образования юридического лица;

5) граждане, занимающиеся частной практикой (адвокаты, нотари­усы, охранники, детективы);

6) работающие граждане, в т.ч. пенсионеры и инвалиды;

7) религиозные объединения и находящиеся в их собственности предприятия, объединения, учреждения, созданные для осуще­ствления их уставных целей.

Не являются плательщиками страховых взносов: 1) воинские формирования РФ — по денежному довольствию во­еннослужащих, лиц рядового и начальствующего составов орга­нов внутренних дел и федеральных органов налоговой полиции; 2) общественные организации инвалидов, а также принадлежащие им на правах собственности предприятия, объединения, учреж­дения, созданные для осуществления уставных целей. Все плательщики (за исключением работающих граждан) обязаны зарегистрироваться в ПФР. Вновь созданные юридические лица и дру­гие плательщики регистрируются в качестве субъектов страховых взносов в 30-дневный срок со дня их учреждения. Банки открывают счета плательщикам при предъявлении ими документов, подтверждающих регистрацию, что они являются плательщиками внебюджетного фонда. Налогооблагаемой базой для расчета страховых взносов служит начисленная оплата труда по веем основаниям для работодателей, в т.ч. колхозов, совхозов, предприятий по производству сельскохо­зяйственной продукции, а также граждан, использующих труд на­емных работников, в то время как для крестьянских (фермерских) хозяйств и граждан, занимающихся частной практикой, доход.

В состав начисленной оплаты труда включаются все виды вознаграждений в денежной и натуральной формах (за сверхурочную работу, работу в выходные дни и т.п.) независимо от источников фи­нансирования.

Правительство РФ Постановлением от 19.02.1996 г. утвердило перечень выплат, на которые не начисляются страховые взносы в ПФР, а именно:

1) выходное пособие при прекращении трудового договора, денеж­ная компенсация за неиспользованный отпуск, средний заработок, выплачиваемый на период трудоустройства работникам, уволенным по сокращению численности или ликвидации орга­низации;

2) льготы и компенсации гражданам, подвергшимся воздействию радиации;

3) материальная помощь, оказываемая в связи с чрезвычайными обстоятельствами в целях возмещения ущерба, причиненного здо­ровью;

4) стоимость льгот по проезду отдельным категориям работников;

5) стоимость выдаваемых в соответствии с законодательством спецодежды, обуви других средств индивидуальной защиты;

6) компенсация женщинам, находящимся в отпуске по уходу за ребенком;

7) доходы по ценным бумагам (дивиденды, проценты и т.д.), получаемые от участия работников в управлении собственностью;

8) страховые платежи по договорам обязательного государственно­го личного страхования и др.

Срок оплаты страховых взносов для работодателей — 1 раз в месяц. В таком же порядке работодатели начисляют и удерживают страховые взносы с работников, включая работающих пенсионеров и инвалидов. Граждане, занимающиеся индивидуальной трудовой деятельностью, уплачивают страховые взносы в сроки, установлен­ные для подоходного налога с этой категории граждан; крестьянские (фермерские) хозяйства — один раз в год, не позднее 1 апреля сле­дующего за отчетным. Граждане, использующие труд наемных ра­ботников, платят взносы ежемесячно до 5-го числа следующего ме­сяца.

Оплата страховых взносов работодателями осуществляется платежными поручениями, которые представляются в банк одновре­менно с платежными поручениями или чеком на получение средств для заработной платы. Платежи в ПФР осуществляются плательщи­ками в первоочередном порядке.

Страховые взносы работодателей в ПФР относятся ими на себестоимость продукции (выполненных работ, оказанных услуг).

При нарушении плательщиком порядка отчислений страховых взносов в ПФР (и другие фонды) устанавливаются финансовые сан­кции (финансовые санкции применяются к той части страховых взно­сов, которая подлежит обязательному перечислению в ФСС).

Кроме ПФР, вопросами пенсионного обеспечения занимаются Министерство труда и социального развития РФ (назначает и перераспределяет размеры пенсии), Министерство связи (доставляет

пенсии получателю), сберегательные банки (обеспечивают пенсионеров наличными деньгами и безналичными перечислениями).

Бюджет ПФР и смета расходов (включая фонд оплаты труда), а также отчеты об их исполнении составляются Правлением. Бюд­жет утверждается законодательным органом. В законе о бюджете Пенсионного фонда РФ утверждаются общая сумма доходов, в т.ч. по источникам, и общая сумма расходов — по направлениям.

Фонд социального страхования РФ (ФСС РФ). Это второй по значению внебюджетный социальный фонд. Действует в соответ­ствии с Указом Президента РФ от 07.08.1992 г. Положение о ФСС утверждено Постановлением Правительства РФ от 12.02,1994 г. Основные задачи Фонда:

1) обеспечение гарантированных государством пособий;

2) участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников;

3) подготовка мер по совершенствованию социального страхования. Этот фонд предназначен для обеспечения целевого финансиро­вания выплат социальных пособий и компенсаций, которые мож­но объединить в 2 группы:

1) одна группа включает социальную помощь в период временной нетрудоспособности работника и в отпускной период — на цели санаторно-курортного обслуживания трудящихся и членов их се­мей, а также санаторно-курортное лечение и оздоровление граж­дан и их детей, пострадавших от чернобыльской катастрофы (По статусу предоставления льгот и компенсаций «Участники лик­видации ЧАЭС» разделены на 3 группы в соответствии с Зако­ном «О социальной защите граждан, подвергнувшихся радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»); 2) вторая группа охватывает все виды социальной помощи семь­ям, имеющим детей.

Действовавшая до 1994 г. система социальных пособий и компенсационных выплат семьям, имеющим детей, насчитывала свыше 17 видов социальных выплат, которые дублировали друг друга. Существовавшая система позволяла ряду семей получать одновре­менно несколько видов пособий и компенсаций. Эффективность мно­гих пособий значительно снижалась из-за отсутствия четкого меха­низма их корректировки в связи с ростом цен (Экономика и жизнь. 1994. Январь. № 1).

Указом Президента РФ «О совершенствовании системы государственных социальных пособий и компенсационных выплат семьям, имеющим детей, и повышении их размеров» от 10.12.1993 г. с 1 января 1994 г. введена усовершенствованная система государственных пособий семьям, имеющим детей, четко разграничивающая назна­чение ежемесячных пособий. Ежемесячное пособие на период от­пуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет пред­назначено для частичного возмещения утраченного заработка, а единое ежемесячное пособие на ребенка обеспечивает государствен­ную поддержку каждого ребенка (на федеральном уровне). Вторая группа включает 5 основных видов пособий:

1) пособие по беременности и родам;

2) единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности;

3) единовременное пособие при рождении ребенка;

4) ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет;

5) единое ежемесячное пособие на ребенка до достижения им воз­раста 16 лет, а на учащегося общеобразовательной школы — до ее окончания, но не старше 18 лет (70% минимального размера оплаты труда, а для одиноких матерей, и детей военнослужащих, проходящих службу по призыву, эта величина увеличивается на­половину).

Компенсационные выплаты лицам, состоящим в трудовых от­ношениях с предприятием и осуществляющим уход за ребенком до достижения им возраста 3 лет, на период дополнительного отпуска по уходу за ребенком (т.е. от 1,5 до 3 лет) производятся за счет средств предприятия, направляемых на оплату труда. Сохраняются также компенсационные выплаты женщинам, имеющим детей в возрасте до 3 лет, уволенным в связи с ликвидацией предприятий.

Финансирование ежемесячного пособия на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет работающим матерям, а также матерям, обучающимся с отрывом от производства, или лицам, их заменяющим, осуществляется за счет средств ФСС РФ. Финансирование ежемесячного пособия на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет матерям, про­ходящим военную службу по контракту, или лицам, их заменяющим, и единого ежемесячного пособия на ребенка до 16 лет, выплата кото­рых производится по месту службы родителя, — за счет соответству­ющих средств, выделяемых по сметам министерств и ведомств.

Финансирование единого ежемесячного пособия на ребенка осуществляется за счет средств субъектов РФ. При этом Министер­ство финансов учитывает указанные расходы при определении взаи­моотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ.

Выплата пособий производится по месту основной работы (учебы, службы) лица, имеющего право на данный вид пособия, в иных слу­чаях — в органах социальной защиты населения.

Фонд социального страхования, как и Пенсионный фонд, явля­ется автономным и строго целевым. Он предназначен для финан­сирования выплат различных пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка. Кроме того, за счет средств ФСС осуществляется санаторно-курортное лечение — оздоровление трудящихся и членов их семей.

Фонд социального страхования образуется за счет:

1) страховых взносов предприятий, учреждений, а также иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности;

2) доходов от инвестирования части временно свободных у него средств;

3) добровольных взносов граждан и юридических лиц;

4) ассигнований из федерального бюджета РФ на покрытие расхо­дов, связанных с предоставлением льгот лицам, пострадавшим от радиации, а также на другие цели.

В отличие от Пенсионного фонда, плательщики перечисляют в бюджет ФСС не всю начисленную сумму. В течение квартала ос­тавленные средства могут использоваться плательщиками на выпла­ту пособий по временной нетрудоспособности, беременности, родам, на погребение, санаторно-курортное лечение и физкультурно-оздо­ровительные мероприятия и другие цели своим работникам. В кон­це года суммы подлежат регулированию.

Платежи с расчетного (текущего) счета юридических лиц в ФСС так же, как в Государственный фонд занятости РФ и фонды обяза­тельного медицинского страхования, производятся в порядке кален­дарной очередности поступления в банк расчетных документов.