Лекция 13. Муниципальные финансы и бюджет

13.1.ФОНД ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКИ СУБЪЕКТОВ РФ

Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федера­ции — регионов (ФФПР) — создается и распределяется с целью вы­равнивания возможностей консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации финансировать закрепленные за ними соци­ально значимые расходы, а также создания стимулов для развития собственной налоговой базы и оптимизации бюджетных расходов на региональном и местном уровнях.

В среднесрочной перспективе Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее именуется ФФПР) сохра­нит свое значение в качестве основного с точки зрения методологии и формирования исходных данных инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации по текущим расходам. При распределении средств ФФПР учитываются фак­торы, ведущие к удорожанию бюджетных расходов в субъектах Рос­сийской Федерации, имеющих на своей территории районы с огра­ниченными сроками завоза продукции.

Средства ФФПР (трансферты) распределяются на основе сопоставления бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, измеренной величиной приведенных к сопоставимым усло­виям удельных (в расчете на душу населения) валовых налоговых ресурсов.

Валовые налоговые ресурсы субъекта Российской Федерации — основанная на объеме и структуре валового регионального продукта оценка потенциальных налоговых доходов консолидированного бюд­жета субъекта Российской Федерации в прогнозируемом году. Удель­ные валовые налоговые ресурсы (ВНР) рассчитываются путем умно­жения прогнозируемого на год среднего уровня налоговых доходов субъектов Российской Федерация в расчете на душу населения на индекс налогового потенциала данного субъекта Федерации. Удельные валовые налоговые ресурсы (ВНР) рассчитываются по формуле:

ВНР ₁ = а Х ИНП ₁

где а — прогнозируемый на год средний уровень налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения; ИНП ₁ — индекс налогового потенциала данного субъекта Феде­рации.

Индекс налогового потенциала — это относительная (по срав­нению со средним по Российской Федерации уровнем) количествен­ная оценка возможностей экономики региона с учетом ее уровня и структуры развития генерировать налоговые доходы, поступаю­щие в консолидированный бюджет субъекта Федерации.

Индекс налогового потенциала (ИНП) для i-гo субъекта Федера­ции рассчитывается по формуле:

ННН _i =p _i Х V _i Х kl _i X k2i,

где p _i — коэффициент разделения налоговой базы между федераль­ным бюджетом и консолидированным бюджетом субъекта Рос­сийской Федерации;

V _i — ВРП на душу населения по данному субъекту Федерации, отнесенный к ВРП на душу населения в среднем по Российской Федерации;

kl _i — коэффициент отраслевой структуры ВРП данного субъек­та Федерации;

k2 _i — коэффициент изменения налоговых условий. Все эти коэффициенты имеют свои методики расчетов, основан­ные на установленных законодательством Российской Федерации нормативах, данных Госкомстата России и отраслевой структуры хо­зяйственной деятельности конкретного субъекта Федерации.

При распределении трансфертов учитываются факторы, ведущие к удорожанию бюджетных расходов в субъектах Федерации. Эти фак­торы оцениваются с помощью индекса бюджетных расходов.

Индекс бюджетных расходов показывает, насколько больше (мень­ше) необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу на­селения) в данном субъекте Федерации, с учетом объективных регио­нальных факторов и условий, по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем для предоставления одного и того же объема бюд­жетных услуг. Индекс бюджетных расходов (ИБР) для г-го субъекта Российской Федерации рассчитывается по формуле:

ИБР = (R _i / N _i) / (К _рф / М _рф),

где R _i — суммарные бюджетные расходы субъекта Российской Федерации по учтенному кругу отраслей (направлений, расходных статей); N _i — численность населения субъекта Российской Федерации (без ЗАТО и г. Сочи);

К _рф — суммарные бюджетные расходы субъектов Российской Федерации по учтенному кругу отраслей (направлений, расходных статей);

М _рф — численность населения Российской Федерации (без ЗАТО и г. Сочи).

Суммарные бюджетные расходы субъектов Российской Феде­рации рассчитываются как сумма нормативных расходов по следую­щим отраслям: жилищно-коммунальное хозяйство, начальное и сред­нее общее образование, дошкольное образование, начальное и среднее профессиональное образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, социальное обеспечение и социальная за­щита населения, культура и искусство, общественный транспорт, пра­воохранительная деятельность, управление.

Нормативные расходы субъектов Российской Федерации на жилищно-коммунальное хозяйство на 2001 г. рассчитываются исхо­дя из скорректированного федерального стандарта предельной стои­мости предоставления жилищно-коммунальных услуг в субъекте Российской Федерации (в расчете на месяц); роста цен; установлен­ного норматива оплаты населением жилищно-коммунальных услуг, обеспеченности жилой площадью на 1 человека и численности на­селения субъекта Российской Федерации.

Расчет нормативных расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по другим социально значимым отраслям (направлениям) проводится по единой методологии исхо­дя из нормативов финансирования данного вида услуг в расчете на одного потребителя в среднем по субъектам Российской Федерации. Распределение трансфертов (ФФПР) проводится в 2 этапа исхода го необходимости создания стимулов для развития собственной налого­вой базы субъектов Федерации (первый этап) и поддержания минималь­но гарантированного уровня бюджетной обеспеченности (второй этап). Первая часть ФФПР распределяется между субъектам Россий­ской Федерации, для которых приведенные к сопоставимому виду удельные ВНР не превышают среднего по Российской Федерации показателя, пропорционально отклонению приведенных удельных ВНР от среднего по субъектам Российской Федерации уровня и рас­считывается по формуле:

Т _I = w х ФФПР х D _i / D _i,

где w — доля первой части ФФПР в общем объеме ФФГТР;

ФФПР — общий объем ФФПР (без трансферта Чеченской рес­публике);

D _i — объем средств, необходимый для доведения приведенных удельных ВНР по данному субъекту Федерации до среднего по Российской Федерации уровня (D _i > 0);

D _i — суммарный объем средств, необходимый для доведения приведенных удельных ВНР до среднего по Российской Федерации уровня.

Вторая часть ФФПР распределяется т.о., чтобы довести приве­денные к сопоставимому виду удельные ВНР (после распределения первой части ФФПР) до одного и того же максимально возможного при заданном объеме ФФПР уровня, и рассчитывается по формуле:

Т ₂ - [х - (а х ИНШ + tl) / HBP _i ] х ИБР;

где х — уровень, до которого может быть проведено повышение удельных приведенных ВНР при заданном объеме второй части ФФПР (определяется расчетно);

а — средний по субъектам Российской Федерации уровень нало­говых доходов на душу населения, прогнозируемый на 2001 г.;

tl — первая часть трансферта данному субъекту Федерации в рас­чете на душу населения;

ИНШ — индекс налогового потенциала для данного субъекта Российской Федерации;

ИБР — индекс бюджетных расходов для данного субъекта Рос­сийской Федерации;

ni — численность населения данного субъекта Российской Феде­рации (без ЗАТО и г. Сочи).

Итоговый трансферт субъекту Российской Федерации из ФФПР определяется суммированием первой и второй частей трансферта.

13.2.ФОНД КОМПЕНСАЦИЙ

Второй базовый элемент системы финансовой поддержки регио­нов — Фонд компенсаций, созданный в 2001 г. — формируется и рас­пределяется с целью обеспечения равных возможностей финанси­рования из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации расходов на реализацию социальных федеральных зако­нов «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

При этом обязательства региональных и местных бюджетов по социальным выплатам и льготам, установленные федеральными за­конами, но не обеспеченные средствами Фонда компенсаций, долж­ны быть сокращены с одновременным расширением прав субъектов Российской Федерации самостоятельно регулировать в предусмот­ренных федеральным законодательством случаях состав и уровень принимаемых к финансированию расходов в размере не менее вы­деленной из Фонда компенсаций субвенции (субсидии).

Формирование в составе федерального бюджета Фонда компенса­ций означает использование новой схемы целевого финансирования этих законов. Фонд компенсаций — новый элемент в системе финан­совых взаимоотношений Центра и бюджетов других уровней, направ­ленный на частичное обеспечение единых государственных гарантий социальной защиты населения (в части этих законов) на территории России, которые предусмотрены федеральным законодательством. Создание Фонда компенсаций можно оценить как первые шаги Пра­вительства Российской Федерации к более четкому распределению доходных и расходных полномочий бюджетов всех уровней и сокращению числа федеральных законов, не обеспеченных конкретными источниками финансирования. В 2001 г. Фонд компенсаций был вклю­чен в раздел федерального бюджета «Финансовая помощь бюджетам других уровней функциональной классификации расходов федераль­ного бюджета, хотя по своей сути выступает как способ реализации полномочий Федерации в социальной сфере.

Распределение субвенций фонда проводится между всеми без исключения субъектами Российской Федерации вне зависимости от уровня их бюджетной обеспеченности пропорционально численно­сти соответствующих категорий населения (с учетом в необходимых случаях коэффициентов удорожания бюджетных услуг).

К 2005 г. все обязательства перед гражданами, возложенные на региональные и местные бюджеты федеральными законами, долж­ны полностью обеспечиваться за счет средств Фонда компенсаций. При этом обязательства региональных и местных бюджетов по со­циальной защите населения, установленные федеральными закона­ми, но не обеспеченные средствами Фонда компенсаций, будут со­кращены с одновременным расширением прав субъектов Федерации самостоятельно регулировать в предусмотренных федеральным за­конодательством случаях состав и уровень принимаемых к финан­сированию расходов в пределах выделенной из Фонда компенсаций субвенции.

По мере реализации реформы социальной защиты населения (за­мене льгот адресными пособиями, критерии нуждаемости) средства Фонда компенсаций будут предоставляться в форме единой («бло­ковой») субвенции на цели социальной защиты населения (в соот­ветствии с требованиями «рамочного» федерального закона), распре­деляемой между регионами пропорционально численности населения с корректировкой на средний уровень доходов.

13.3.ФОНД СОФИНАНСИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ РАСХОДОВ

Промежуточное положение между ФФПР (выравнивание обеспеченности по «собственным» расходам регионов) и Фондом компенсаций (финансирование федеральных мандатов) занимает Фонд софинансирования социальных расходов.

Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) впервые создан в 2002 г. для стимулирования субъектов Федерации поддер­живать на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг.

Средства (субсидии) ФССР должны распределяться между все­ми без исключения субъектами Российской Федерации для долево­го финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально значимых расходов (прежде всего на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению) при соблюдении определенных условий. Первоначально они могут быть ограничены выделением бюджету субъекта Российской Федера­ции его доли в финансировании нормативного уровня соответству­ющих расходов либо поддержанием определенного уровня фи­нансирования. В дальнейшем по мере развития механизмов функционирования ФССР выделение субсидий (в пределах их максимального размера) может быть также обусловлено проведе­нием в регионе структурных реформ и повышением эффективности соответствующих бюджетных расходов.

В 2002 г. предусмотрены дотации ФССР на частичное возмеще­ние расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с повышением первого разряда ETC работникам организаций бюджетной сферы (далее — дотации на повышение ETC). Они предоставляются субъектам Российской Федерации уро­вень бюджетной обеспеченности которых после распределения Фе­дерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Фе­дерации — регионов (далее — ФФПР) превышает среднероссийский уровень не более чем на 35%.

13. 4.ФОНД РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ

Дополнительными элементами системы финансовой помощи субъектам Федерации являются Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов. Оба они в 2000-2001 гг. имелись в составе федерального бюджета, однако реально пока не функционировали.

Финансовая помощь субъектам Российской Федерации на под­держку инвестиций в региональную инфраструктуру будет сосредо­точена в рамках Фонда регионального развития, который должен объединить средства, распыленные между многочисленными феде­ральными и региональными инвестиционными программами и пред­назначенные для финансирования социальной инфраструктуры, а также объектов производственной инфраструктуры, необходимых для реализации социальных гарантий, установленных законодатель­ством Российской Федерации. Его цель — предоставление (на конкурсной основе) инвестиционных субсидий на развитие региональ­ной производственной и социальной инфраструктуры.

Общими принципами распределения субсидий Фонда региональ­ного развития являются:

1) целевая поддержка капитальных вложений в общественную инфраструктуру;

2) софинансирование капитальных вложений из бюджетов субъек­тов Российской Федерации (обратно пропорционально уровню бюджетной обеспеченности);

3) определение долгосрочных квот субъектов Федерации на основе формализованной методики и объективных критериев;

4) соблюдение субъектами Российской Федерации федеральных стандартов инвестиционного процесса.

Распределение средств Фонда осуществляется по двум направ­лениям: социальному (объекты социальной инфраструктуры) и про­изводственному (объекты производственной инфраструктуры).

Распределение средств для финансирования инвестиционных программ по развитию социальной инфраструктуры направлено на создание на всей территории Российской Федерации социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации установ­ленных Конституцией Российской Федерации и федеральным зако­нодательством гарантий.

Распределение средств для финансирования инвестиционных программ по производственному направлению идет на осуществле­ние производственных задач.

На первом этапе дотации предоставляются субъектам Российс­кой Федерации, получающим в 2002 г. средства ФФПР в размере, обеспечивающем объем средств ФФПР в 2002 г. на уровне 2001 г.

На втором этапе дотации на повышение ETC распределяются между субъектами Российской Федерации, имеющими право на по­лучение данных дотаций, пропорционально объему расходов, свя­занных с повышением первого разряда ставки ETC, скорректирован­ных на уровень бюджетной обеспеченности после распределения средств ФФПР.

Соотношение между социальной и производственной частями Фонда устанавливается как равное исходя из фактического соотно­шения долей инвестиций в социальную инфраструктуру и производ­ственную инфраструктуру за последние 3 года.

Распределение средств для финансирования инвестиционных программ по развитию социальной инфраструктуры производится исходя из показателей фактической и нормативной обеспеченности регионов социальной инфраструктурой; оценки усредненной стои­мости единицы учета в объеме капитальных вложений; индексов бюджетных расходов субъектов Российской Федерации и налогово­го потенциала субъектов Российской Федерации.

В соответствии с сложившийся практикой объемов финансиро­вания инвестиционных программ по развитию социальной и произ­водственной инфраструктуры рациональное финансирование может быть реализовано только по отношению к тем субъектам Российс­кой Федерации, где недостающая потребность в объектах социаль­ной инфраструктуры на 50% превышает среднюю по Российской Федерации.

Выделение средств на развитие социальной инфраструктуры ре­гионов осуществляется по заявкам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, представляющих их в установлен­ном Правительством Российской Федерации порядке, в пределах мак­симальной доли данного региона, устанавливаемой в соответствии с расчетами по специальной методике.

Правительство Российской Федерации рассматривает представ­ленные заявки и определяет долю финансирования, которое будет осуществляться по социальному направлению. При этом доля феде­рального бюджета не может превышать 50% общего объема финан­сирования проекта (программы). Остальные средства привлекаются из бюджетов субъектов Российской Федерации и других источников. Выделение средств из федерального бюджета осуществляется пропорционально расходам на реализацию проекта (программы) из бюджетов субъектов Российской Федерации и других источников фи­нансирования. В противном случае выделение средств из федераль­ного бюджета запрещается. В случае, если заявки субъектов Российской Федерации не исчерпывают их предельных долей, средства из федерального бюджета выделяются только в размере поступивших заявок или освоения средств.

Обязательным требованием к представляемым заявкам является соблюдение следующих, приоритетов. В первую очередь в заявки включаются объекты и мероприятия, предусмотренные федеральными законами, далее — указами Президента Российской Федерации и Президентскими программами, затем Федеральными целевыми программами, постановлениями Правительства Российской Федерации. Далее рассматриваются бюджетные заявки по каждой программе, и расчет необходимых сумм производится на основании следующих критериев отбора: социальной значимости объекта; степени готовно­сти объекта; срока ввода объекта; бюджетной эффективности.

Распределение средств для финансирования инвестиционных про­грамм по развитию производственной инфраструктуры, предназ­наченной для выполнения социальных задач, производится исходя из нормативов и фактического потребления услуг жилищно-коммуналь­ного хозяйства, показателей обеспеченности теплоэнергией как совокупного показателя, характеризующего состояние производственной инфраструктуры, предназначенной для выполнения социальных за­дач; индексов бюджетных расходов субъектов Российской Федерации и налогового потенциала субъектов Российской Федерации.

13.5. ФОНД РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ

Фонд реформирования региональных финансов формируется в 2002-2004 гг. за счет средств займа Международного банка рекон­струкции и развития (МБРР) и (или) средств федерального бюджета в целях активизация процессов финансового оздоровления, содей­ствия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах Российской Фе­дерации.

Средства данного Фонда (субсидии) ежегодно будут предостав­ляться отобранным на конкурсной основе 5-10 субъектам Федера­ции при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.

Предельный объем ФРРФ устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год в со­ответствии с установленным Соглашением о займе между Российс­кой Федерацией и МБРР графиком предоставления средств Займа. Отбор субъектов Российской Федерации для предоставления суб­сидий ФРРФ производится на конкурсной основе в сроки и порядке, определяемые Министерством финансов Российской Федерации.

Субсидии ФРРФ предоставляются субъектам Российской Феде­рации, отобранным для получения субсидий, при условии: 1) предоставления в Министерство финансов Российской Федера­ции в установленные сроки и по установленной форме Отчета об исполнении Программы реформирования (или ее этапа) и Отче­та об исполнения Плана использования субсидий ФРРФ; 2) выполнения Программы реформирования (или ее этапа) в соот­ветствии с методикой оценки Отчета об исполнении Программы реформирования;

3) отсутствия дисквалификационных критериев, установленных методикой оценки Заявок;

4) выполнения на момент окончания этапа реализации Программы реформирования требуемого количества минимальных стандар­тов качества управления региональными финансами, установлен­ных методикой оценки Заявок;

5) выполнения Плана использования субсидий ФРРФ О или его эта­па) в соответствии с методикой оценки Отчета об исполнении Плана использования субсидий ФРРФ.

Расчет квот субъектов Российской Федерации, отобранных для получения субсидий, проводится в следующем порядке;

1) не более 30% средств ФРРФ, подлежащих распределению в дан­ном конкурсном отборе, распределяется поровну между субъек­тами Российской Федерации, отобранными для получения суб­сидий;

2) не более 30% средств ФРРФ, подлежащих распределению в дан­ном конкурсном отборе, распределяется между субъектами Рос­сийской Федерации, отобранными для получения субсидий про­порционально численности постоянного населения на последнюю отчетную дату;

3) не менее 40% средств ФРРФ, подлежащих распределению в дан­ном конкурсном отборе, распределяется между субъектами Рос­сийской Федерации, отобранными для получения субсидий, про­порционально относительной оценке Заявок, рассчитанной по формуле «индивидуальная оценка конкретной Заявки» «сумма оценок Заявок субъектов Российской Федерации, отобранных для получения субсидий ФРРФ».

Пропорции между указанными частями средств ФРРФ для каж­дого конкурсного отбора устанавливаются Министерством финан­сов Российской Федерации в соответствии с Соглашением о займе и доводятся до органов исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации.

Субсидии ФРРФ перечисляются бюджетам субъектов Российс­кой Федерации, отобранным для получения субсидий ФРРФ в соот­ветствующем конкурсном отборе, двумя равными частями в течение двух финансовых лет.

Совершенствование системы механизмов бюджетного выравни­вания посредством оказания финансовой помощи регионам должно осуществляться одновременно с реформой налоговой системы в це­лях повышения заинтересованности органов государственной влас­ти на местах в расширении собственной доходной базы, с решением проблем наращивания инвестиционной активности, проведением структурных преобразований в экономике регионов и с реформой в социальной сфере. Только при таких условиях возможно сформи­ровать реально действующую систему бюджетного федерализма в России.

13.6.ЗНАЧЕНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ

Средства, передаваемые из одного бюджета в другой (как прави­ло, из вышестоящего бюджета в нижестоящий) на определенные цели или без целевой привязки, являются в России основным источником доходов многих региональных и местных бюджетов. И Россия в этом отношении не уникальна — такую же роль трансферты играют во многих странах, как с развивающейся, переходной, так и развитой экономикой, причем не только в федеративных государствах, но и в странах с унитарным государственным устройством.

К бюджетным трансфертам прибегают в разных случаях:

1) в случае, если бюджетная система не сбалансирована по вертика­ли; если расходы децентрализованы более сильно, чем доходы (налоговые трансферты);

2) для выравнивания возможностей регионов предоставления жи­телям стандартного набора бюджетных услуг (выравнивающие трансферты);

3) для выравнивания обеспеченности жителей разных регионов услугами, для финансирования федеральных мандатов (целевые, в т.ч. постатейные трансферты, субвенции);

4) для создания у регионов (муниципальных образований) материальной заинтересованности в проведении политики, отвечающей общегосударственным интересам («зеркальные» трансферты);

5) для компенсации нижестоящим бюджетам возросших расходов или потери доходов в тех случаях, когда причиной таких потерь послужило решение вышестоящего органа власти (компенсации), а также в других случаях. Прежде чем мы рассмотрим каждую из этих причин более подробно, необходимо уточнить термино­логию, касающуюся трансфертов, поскольку термины, использу­емые в российской бюджетной практике, несколько отличаются от тех, которые принято использовать в западной практике и лите­ратуре.

В официальной российской терминологии понятие «трансферты» далеко не всегда используется в смысле «передачи средств из одного бюджета в другой» Так, в Бюджетном кодексе термин «трансферты» встречается всего 4 раза, и все 4 раза речь идет о трансфертах населе­нию. Там, где идет речь о межбюджетных трансфертах, в Бюджетном кодексе используется термин «ассигнования другим уровням власти». Так, из форм расходов бюджетов, перечисленных в ст. 69 Бюджетного Кодекса, к межбюджетным трансфертам относятся:

1) трансферты населению, осуществляемые в форме ассигнований на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российс­кой Федерации, законодательством субъектов Российской Феде­рации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

2) ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

3) ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;

4) дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным внебюджетным фондам.

Очевидно, что четкой грани между этими четырьмя формами рас­ходов нет. Так, трансферты, передаваемые начиная с 2001 г. регио­нам из федерального бюджета (из Фонда компенсаций) на выплату детских пособий, можно считать:

1) «трансфертами населению», поскольку они предназначены именно для выплат населению;

2) «ассигнованиями на осуществление отдельных государственных полномочий», поскольку выплата детских пособий является государственным полномочием, переданным на субфедеральный уровень;

3) «ассигнованиями на компенсацию дополнительных расходов», поскольку в связи с передачей государственного полномочия (выплаты детских пособий) у регионов возрастают расходы;

4) субвенциями, поскольку эти трансферты носят целевой характер. В ряде субъектов Российской Федерации, установленные феде­ральными законами обязательные выплаты населению (детские по­собия и др.) производятся не из местных бюджетов, а из бюджетов субъекта Федерации, при этом средства на эти цели предоставляют­ся из федерального бюджета. Очевидно, что трансферты населению, осуществляемые в форме ассигнований органам государственной власти субъектов Российской Федерации, также являются одной из допустимых форм расходов федерального бюджета, хотя эта форма расходов и не упомянута в ст. 69 Бюджетного кодекса.

В Российской Федерации к этой категории трансфертов относят­ся субвенции регионам на исполнение важнейших социальных зако­нов — законов о детях, ветеранах, инвалидах, военнослужащих и не­которых других.

Необходимо создание у регионов стимулов к проведению поли­тики, отвечающей интересам центра. Речь идет о трансфертах, зани­мающих промежуточное положение между целевыми и нецелевы­ми: эти трансферты выделяются на определенные цели, но цели сформулированы достаточно широко, так что у регионов остается до­статочно много свободы, чтобы выбрать собственные подходы и ре­шения в заданных широких рамках. При этом такие трансферты пре­доставляются не всем регионам, а только тем, которые согласятся выполнить определенные условия. Впрочем, за эти усилия полагает­ся обычно настолько привлекательное вознаграждение, что отказав­шихся выполнить условия практически не бывает.

Речь идет о т.н. зеркальных грантах, или о трансфертах, предоставляемых регионам на условиях софинансирования каких-либо проектов. Термин «на условиях софинансирования» напоминает термин «на долевой основе» — так сказано в Бюджетном кодексе Российской Федерации о субсидиях — целевых трансфертах, пре­доставляемых «на долевой основе». Однако никаких указаний о том, что такое «на долевой основе», Бюджетный кодекс не содержит, а на практике термин «субсидия» используется в тех случаях, когда пе­редаваемого трансферта заведомо не хватает для покрытия необхо­димых расходов.

Условия получения «зеркальных» грантов обычно формулируют­ся так: на каждый доллар, израсходованный регионом на определен­ную, заранее оговоренную цель, федеральный бюджет добавляет та­кую же сумму или сумму, взятую с некоторым коэффициентом (заранее оговариваемым). При этом все средства, переданные в фор­ме «зеркального гранта», должны быть израсходованы на ту же цель. Экономический эффект от предоставления подобных трансфертов заключается в том, что для региона становится дешевле решать оп­ределенные задачи.

Например, зеркальные гранты часто выделяются на поддержку школьного образования. Если регион решит вложить свои средства в строительство школы, то достаточно израсходовать на эти цели толь­ко половину требуемой суммы, и федеральное правительство доплатит вторую половину. Школа, т.о., обойдется региону вдвое дешев­ле, чем без трансферта.

Недостатком таких трансфертов является то, что они делают некоторые виды расходов для регионов более дешевыми, а, сле­довательно, более привлекательными, чем другие, что может при­водить к различным перекосам, связанным с потерей ценовых ориентиров, и снижению эффективности бюджетных расходов. Допустим, например, что зеркальные гранты (доплата из федераль­ного бюджета производится в отношении 1:1) предоставляются регионам, решившим построить новые школьные здания. Такое строительство обойдется регионам-участникам вдвое дешевле, чем обычно, хотя для всей бюджетной системы в целом стоимость строительства останется прежней. Для некоторых регионов при этом строительство новой школы может стать более привлекатель­ным вложением средств,- чем просто проведение очередного ре­монта или покупка новых учебных пособий, хотя с точки зрения эффективности образования покупка новых учебных пособий или школьного оборудования могла быть важнее строительства ново­го здания.

В России зеркальные гранты пока не используются, хотя ситу­ации, порождающие подобные «ложные стимулы», возникают до­статочно часто. Речь идет о достаточно распространенной прак­тике софинансирования бюджетных функций, когда, например, расходы на содержание школ финансируются из местных бюдже­тов, а зарплата учителям — из регионального. Фактически возни­кает ситуация, подобная той, что была описана выше: услуги учи­телей для местных бюджетов оказываются бесплатными или почти бесплатными, поэтому возможно «перепотребление» этого фак­тора — отказ от укрупнения школ, отказ от перехода на новые технологии школьного образования и иного в пользу сохранения имеющейся численности учителей, хотя, возможно, в ущерб ка­честву образования.

Все это показывает насколько трудно бывает выстроить условия зеркального гранта т.о., чтобы у регионов не возникало ложных сти­мулов. Кроме того, практика стран, где накоплен большой опыт при­менения зеркальных грантов, показывает, что в ряде случаев бывает трудно организовать проверку исполнения регионами условий, и, следовательно, нет никаких гарантий, что подобный трансферт дей­ствительно стимулирует регионы следовать федеральным задачам. Тем не менее, несмотря на все трудности, именно целевые зеркаль­ные гранты получили наибольшее распространение в мире, и по-видимому, в самом ближайшем будущем опыт их применения появит­ся и у России,

Среди других ситуаций, когда возникает необходимость в межбюджетных трансфертах или когда они используются, отметим компенсацию расходов региональных бюджетов, авансировавших свои средства на выполнение федеральных мандатов. В Российской бюд­жетной практике подобные компенсации иногда проводятся в фор­ме взаимных зачетов. Примерами могут служить компенсация рас­ходов регионов на финансирование детских пособий, расходов на приобретение жилья для некоторых категорий государственных слу­жащих и т.д. В западной практике трансферты в виде компенсации также достаточно широко распространены.

И, наконец, упомянем о такой не вписывающейся ни в одну классификацию категории межбюджетных трансфертов, как «прощенные ссуды» или списание «безнадежной задолженности бюджетов дру­гих уровней».

Существуют 3 основных подхода к определению общего объема средств, которые будут передаваться в виде межбюджетных транс­фертов:

1) фонд трансфертов определяется в виде определенной федераль­ный бюджет из какого-либо источника доли поступлении;

2) фонд трансфертов утверждается в виде конкретной суммы в за­коне о федеральном бюджете;

3) фонд трансфертов определяется в виде взносов регионов. Этот подход используется при горизонтальных трансфертах, пере­даваемых от богатых регионов бедным, минуя федеральный бюджет.

При определении объема фонда выравнивающих трансфертов в виде конкретной суммы обычно исходят из баланса политичес­ких интересов. Среди прочих соображений необходимо принимать во внимание нежелательность чрезмерного выравнивания бюджет­ной обеспеченности регионов, равно как и нежелательность чрез­мерной дифференциации. Что именно следует понимать под «чрез­мерной дифференциацией», будет, по-видимому, зависеть от исторического опыта и традиций конкретной страны. При опре­делении в виде конкретной суммы фонда целевых трансфертов обычно исходят из потребностей в финансировании тех или иных федеральных мандатов или иных целевых статей. Чем шире сфор­мулирована цель, на которую предоставляются трансферты, тем менее жесткими могут быть требования к общему объему фонда трансфертов.