История вопроса

Первые дискуссии по поводу продовольственной безопасности страны начались в начале 1990-х годов. Их инициаторами были коммунисты, акцентирующие внимание на негативных процессах в сельском хозяйстве, действительно сильно деградировавшем в этот период. Дискуссия 1990-х годов стимулировала законотворческую деятельность, и стали появляться документы, претендующие на утверждение Государственной Думой (ГД) в статусе федерального закона. Однако, будучи достаточно «левой» по составу депутатов, ГД не стала принимать этот закон. В ходе обсуждения выяснилось, что центральное понятие – продовольственная безопасность – не имеет однозначного толкования. Столкнулись две версии того, что же считать продовольственной безопасностью страны.

Согласно первой версии, безопасность – это обилие собственного производства, гарантирующее независимость от импорта продовольствия. Подход формировал образ осажденного государства, которому нужно добиться продовольственной независимости от враждебного внешнего окружения. Безопасность в этом случае являлась антитезой зависимости от Запада, захватившего российский продовольственный рынок. Очевидно, что такая трактовка соответствовала интересам отечественных производителей продовольствия, апеллирующих к помощи власти.

Вторая трактовка понятия «безопасность» отсылала к интересам потребителей. Безопасность трактовалась в терминах ценовой доступности продовольствия, отчего, как подчеркивалось, зависит социальная стабильность страны. В этой связи импорт получал оправдание по причине ценовой доступности. Демпинговые цены на импортное продовольствие убивали отечественных производителей, но примиряли с реформами потребителей. Такая позиция соответствовала интересам импортеров и правящей элиты, опасавшейся недовольства населения. Эту точку зрения отстаивали «правые» политические течения, поддержанные экспертами из международных организаций (FAO - Food and Agriculture Organization of the United Nations, Мировой банк). Их аргументация сводилась к принципиальной вере в прогрессивность фритредерства и ретроградство протекционизма. В этом же лагере оказались и мэры обеих столиц, которые откровенно поддерживали импорт из-за боязни роста цен как главного фактора нестабильности.

Дискуссия ничем не закончилась. Ни при Б.Ельцине, ни при В.Путине идея продовольственной безопасности не была принята и узаконена. Последняя попытка была сделана летом 2008 г., когда фракция КПРФ предложила законопроект «О государственной политике в области продовольственной безопасности РФ» (См.: Продовольственная безопасность России. М: АНО Редакция газеты «Правда», 2008). Попытка была заведомо проигрышная, но решались задачи привлечения внимания к проблеме, позиционирования коммунистической фракции как патриотично ориентированной в противовес правительству, лишенному этих чувств. Это была дискуссия ради дискуссии, но с имитацией веры в возможность законодательной победы.

В связи с этим многих удивило, что в начале февраля 2010 г. Указом Президента «Доктрина продовольственной безопасности РФ» была утверждена (http://state.kremlin.ru/security_council/6752).

Что сделало возможным ее принятие?

Прежде всего, доктрина, принятая в 2010 г., существенно отличалась от первых версий документов, предлагаемых в середине 1990-х. Из поздней версии ушло прежнее противостояние политических сил, а текст документа стилистически стал идеологически нейтральным и подчеркнуто деловым (речь идет о стилистике, а не о содержании, о чем чуть позже).

Кроме того, изменилась ситуация в сельском хозяйстве. В течение последних десяти лет валовая продукция сельского хозяйства росла. Даже в кризисный 2009 г. был рост сельхозпроизводства (1,2%). И только засуха 2010 г. подкосила рост цифр: падение сельхозпроизводства в 2010 г. составило около 10%. В 2000-ые годы росли не только валовые показатели, но и производство на душу населения (табл.1) (См.: Ушачев И.Г., Серков А.Ф. Состояние и проблемы обеспечения продовольственной безопасности страны// Материалы всероссийского научно-исследовательского института экономики сельского хозяйства; http://www.vniiesh.ru/publications/Stat/4949.html).

Таблица 1. Производство основных видов сельскохозяйственной продукции на душу населения, кг.

Но в целом ситуация с потреблением продовольствия в стране остается напряженной. Трудно поверить, но факт: объем производства молока в 2008 году был сопоставим с его уровнем в 1958 году, мяса в целом – в 1970 году, яиц – в 1977 году. А поголовье КРС у нас такое же, как после коллективизации в 1933-1934 гг. (см.: Интервью с академиком РАСХН И.Г.Ушачевым в журнале «Агрокредит», 2009 г.: http://www.vniiesh.ru/publications/Stat/4945.html). Лишь картофель и хлебопродукты россияне потребляют с превышением рациональных норм питания. Среднедушевое потребление мяса и мясопродуктов составляет 61% от нормы, рыбной продукции – 56%, овощей – 76%, молока и молокопродуктов – 88%. Конечно, высокодоходные группы населения потребляют больше. Но в целом, в 2008 г. ниже рациональной нормы потребляли молока и молокопродуктов примерно 80% населения страны, мяса и мясопродуктов, рыбы и рыбопродуктов – 50-60%, фруктов – 70%, сахара – 30%, хлеба и хлебных продуктов – 20%. Но даже этот уровень потребления достигается с помощью импорта.

Чтобы понять серьезность проблемы достаточно сравнить потребление некоторых продуктов в России и других развитых странах (табл.2; По данным Российского союза предприятий молочной отрасли).

Таблица 2. Потребление молочных продуктов в некоторых странах мира в 2009 г., кг/чел. в год.

Заметим, что расходы на питание в структуре расходов на конечное потребление в 2008 г. составляли 34,5%. В развитых странах мира этот показатель варьирует в пределах 6-12%. И это средние показатели. Понятно, что в низкодоходных группах ситуация значительно хуже. В нижней децильной группе (10% населения с наименьшими располагаемыми ресурсами) в 2008 г. на питание уходило 54,9%.

Но проблема не ограничивается скудностью потребления. Куда тревожнее ситуация с качеством. По данным Росстата, в первом полугодии 2009 г. среди отечественного продовольствия доля продуктов ненадлежащего качества или опасных составляла: мясо и птица – 10,7%, рыбная продукция – 12,4%, сыры и цельномолочная продукция – 5,5-5,9%, крупы – 7,6%, консервы плодоовощные – 6,3%. Импортная продукция по качественным показателям оказалась ниже отечественной.

В целом, мы импортируем около 34-35% сельхозпродукции и продовольствия. По мясу доля импорта несколько выше (около 40%), по молоку и молокопродуктам – ниже (около 20%). Эта ситуация диссонирует с возможностями страны, ее земельными и водными ресурсами. Но прежде, на фоне катастрофического спада в АПК об этом говорили преимущественно оппозиционные политики. В ответ их обвиняли в неумении пользоваться благами разделения труда (торгуем нефью и газом, покупаем мясо и масло). Теперь же, на фоне наметившегося положительного сдвига в АПК привлечение внимания к продовольственному рынку стало приносить политические дивиденты правящей элите. Простое суждение, что трава на лугах – это такое же природное богатство, как нефть и газ, также верно ранее считалось признаком ретроградства, как сейчас патриотизма.

Наконец, в преддверии президентских выборов Д.А.Медведев старался расширить список важных решений, связанных с его правлением. Продовольственная безопасность, касающаяся всех россиян, обещала быть удачным слагаемым политического имиджа.