Критика Доктрины экспертным сообществом

На этом позитивная реакция на документ заканчивается. Претензии к Доктрине сводятся к ее декларативности, отсутствию прописанных механизмов реализации, ничтожно малому влиянию на развитие АПК. Была надежда на план мероприятий по реализации Доктрины, принятый несколько месяцев спустя. Но этот документ разочаровал еще больше, являя пример нормотворчества в традиции правильных заклинаний. Весь план свелся к раздаче поручений различным ведомствам по разработке предложений, направленных на «совершенствование механизмов», «повышение эффективности», «стимулирование кооперации» и пр. Многие предложения, судя по назначенным срокам их подготовки, уже представлены в виде доклада в Правительство РФ. Их содержание не стало предметом широкого обсуждения в обществе, более того, эта тема резко перестала волновать СМИ. Тому есть два возможных объяснения: то ли эти предложения были «пустыми», то есть отсутствовал предмет обсуждения, то ли Доктрина была самодостаточным информационным сигналом о заботливом характере российской власти, а детали и дальнейшее развитие темы могли лишь ослабить эффект главного информационного послания.

Декларативность Доктрины. Реальная новация Доктрины – объединение в понятии безопасности количества, качества и доступности продовольствия – осталась декларацией, не формирующей новые управленческие практики.

Качество продуктов питания осталось головной болью санитарной службы страны, а доступность по-прежнему ограничивается ценовым мониторингом, осуществляемым Министерством экономики, с соответствующими поисками виновных. Вклад Роспотребнадзора в поддержание планки качества и стимулирование импортозамещения несопоставимо выше, чем вклад Доктрины. Остановка импорта американской курятины на основании использования хлора на 8 месяцев (с января по август 2010 г.) внесла вклад в развитие отечественного птицепрома куда более весомый, чем декларативные положения Доктрины. А претензии этого ведомства к молочным продуктам из Белоруссии создало льготные условия для отечественных производителей молока. Если положить на одну чащу весов действия Г.Онищенко, главного санитарного врача РФ, а на другую чашу – Доктрину, то с точки зрения реального вклада в развитие отечественного АПК Г.Онищенко явно переигрывает Доктрину.

Реакция бизнеса на Доктрину крайне уничижительная. Но тут важно отметить: Доктрина писалась не для бизнесменов, а для политиков. Именно они должны были облечь положения Доктрины в конкретные законы. То, что наиболее оригинальные положения не получили развития и все свелось к перечню показателей, контролирующих долю самообеспечения, превратившись тем самым в новую форму регулирования рынка и соревнования губернаторов, более характеризует не Доктрину, а реальные ориентации политической и хозяйственной элиты.

Доступность продовольствия для населения. Адресная помощь малообеспеченным гражданам, заявленная в Доктрине, составляла одно из принципиальных новшеств социальной политики. Поясним: на сегодняшний день в России социальная политика осуществляется в разрезе категорий населения (пенсионеры, многодетные семьи и пр.) Но положение отдельных людей внутри этих групп сильно различается. Есть многодетные олигархи и у них есть отцы-пенсионеры. В Доктрине был озвучен новый подход – помогать «точечно», именно тем, у кого доходы не достаточны для потребления определенного набора продуктов питания. То есть перейти от категорий к конкретным людям. На уровень технических мер идея так и не снизошла.

Тут следует заметить, что ничего нового не изобреталось. Продовольственные талоны для бедных – нормальная практика, например, в США. Эти талоны являются эквивалентом денег, то есть отовариваются в обычных магазинах по определенному перечню товаров. И никто не говорит, что продовольственные талоны – это позор Америки.

Когда же в РФ начинают обсуждать введение подобных мер, то поднимается волна возмущений, – продовольственные талоны считаются отсылкой в прошлое страны. Есть и другая причина их неприятия – принципиальная неготовность признать, что бедные – это не досадный сбой, а имманентно присущий рынку социальный результат. Кроме того, создание списков для продовольственных дотаций – крайне сложная работа, чреватая коррупцией. По тем или иным соображениям идея адресной помощи в части доступности продуктов питания не нашла реализации в дальнейших нормативных документах.

Количественные показатели самообеспечения. Декларативность Доктрины ретушируется ее подчеркнутой скрупулезностью в установлении долей собственного производства в общем объеме товарных ресурсов внутреннего рынка. Думаю, что не ошибусь, если скажу, что количественные показатели импортозамещения для большинства населения исчерпывают содержание Доктрины.

Напомню пороговые значения самообеспечения, задаваемые Доктриной: зерно – 95%, сахар – 80%, растительное масло – 80%, мясо и мясопродукты – 85%, молоко и молокопродукты – 90%, рыбная продукция – 80%, картофель – 95%, соль пищевая – 85%. Наверное, у разработчиков Доктрины были основания считать, что отечественное производство соли должно составлять 85% внутреннего рынка страны, но эти основания не были представлены. Авторство Доктрины принадлежит Российской академии сельскохозяйственных наук. Специалисты, бизнесмены, аграрные политики отмечают предельную закрытость работы по подготовке Доктрины. Особенно отчетлива эта закрытость при сравнении с ходом подготовки Национального проекта «Развитие АПК», где споры экспертов внесли содержательный вклад в его дизайн и велись довольно интенсивно, если не сказать ожесточенно. Обсуждение Доктрины было крайне кулуарно.

Перечень конкретных цифровых целевых показателей всегда придает документу весомость и видимость научной обоснованности. В данном случае именно целевые показатели вызывают вопросы. Например, по зерну выставлена планка самообеспечения – не менее 95% внутренних потребностей страны. Но уже сейчас мы превосходим этот показатель, покрывая 99% внутренних потребностей, сохраняя импорт исключительно в нише твердых сортов пшеницы. Более того, Россия является одним из крупнейших экспортеров зерна, за исключением засушливого 2010 г., когда на экспорт было наложено эмбарго. Доктрина не может остановить природные катаклизмы, а в обычной ситуации отдельные показатели давно достигнуты.

Вызывает вопросы и мясной рынок. В России показатели производства «красного» и «белого» мяса принципиально различаются. «Красное» мясо – это говядина и свинина. Стабильный рост производства свинины соседствует с отсутствием роста по говядине. Что же касается «белого» мяса птицы, то отечественный птицепром сделал в последние годы мощный рывок, и уже сейчас мы покрываем около 83% внутренних потребностей, производя в 2010 г. 2,9 млн. т при потреблении 3,5 млн. т. При сохранении темпов роста через пару лет речь пойдет об экспорте курятины. Доктрина же объединяет все виды мяса в одну категорию, присовокупляя и мясопродукты, задавая планку 85% к 2020 г. Что, повторяюсь, уже почти достигнуто по курятине и вряд ли реально по говядине, где крупные инвестиционные проекты буквально единичны. «Хитрый ход» хорош для итоговых отчетов, но шит белыми нитками для специалистов: заданная планка, скорее всего, будет достигнута за счет роста производства курятины и свинины. Но сомнение вызывает причастность Доктрины к этому росту. Доктрина ставит цели, к выполнению которых не прикладывает усилий, паразитируя на возможностях, создаваемых другими нормативными документами. Это, мягко говоря, раздражает бизнес-сообщество.

В целом Доктрина рассчитывает на самый оптимистичный сценарий развития аграрного бизнеса страны. Ведь чтобы выйти на показатели продовольственной независимости с учетом допустимой доли импорта и обеспечения рациональных норм питания населения потребуется увеличить производство молока, мяса и овощей примерно в 1,5 раза, а фруктов – более чем в 2 раза (Интервью с академиком РАСХН И.Г.Ушачевым в журнале «Агрокредит», 2009 г.: http://www.vniiesh.ru/publications/Stat/4945.html). Видимо, у разработчиков были основания считать эти задачи выполнимыми. К сожалению, в Доктрине нет объяснений и указаний на логику расчетов.

Доктрина остается в рамках оборонительной стратегии. Перспективы экспорта как генерального плана развития российского аграрного бизнеса не обозначаются, что сужает горизонт целей. Между тем, обладая огромными земельными и водными ресурсами, учитывая состояние с продовольствием на мировых рынках, можно и нужно выходить в мировые лидеры производителей продуктов питания. Революционной, но не утопичной, была бы задача покрытия не 95% внутренних потребностей в зерне, а 20% зернового мирового рынка. Но такие цели Доктрина не ставит. Хотя все чаще, особенно в свете катаклизмов типа засухи и землетрясений говорят о том, что мир меняется, и реальная иерархия стран скоро будет определяться их позицией на мировом рынке продовольствия. Доктрина не вышла на стратегическую перспективу продовольственной экспансии, а решение текущих проблем отрасли уже занято другими нормативными документами, что вызвало критику Доктрины с точки зрения ее избыточности.

* * *

Подведем итоги. Начавшаяся в 1990-е годы дискуссия о продовольственной безопасности страны, инициированная фракцией КПРФ, завершилась утверждением Указом президента «Доктрины продовольственной безопасности РФ» (февраль 2010 г.). В ходе дискуссии определилось содержание центрального термина. От безопасности как синонима независимости от импорта пришли к пониманию безопасности как соединения трех содержательных моментов: а) пороговые значения доли собственного производства в общем объеме товарных ресурсов внутреннего рынка, б) качество продовольствия, в) доступность продуктов питания для населения (экономическая и территориальная).

Доктрина акцентировала внимание на аграрной сфере, придав аграрным проблемам статус не отраслевых, но национальных. Однако правильные слова не порождают автоматически эффективные управленческие практики. Доктрина – это не федеральный закон. Это скорее фарватер для будущего нормотворчества. Но по прошествии времени надо признать: нормативное пространство оказалось крайне нечувствительно к новациям Доктрины. Социальная политика не пополнилась алгоритмом доступа бедных слоев населения к основным продуктам питания, равно как не возникли новые механизмы контроля качества продовольствия. Вся активность чиновников свелась к суете вокруг контрольно-целевых показателей выполнения Доктрины: одни их создавали, другие по ним отчитывались. Вместо новых практик в бизнесе возникли новые формы соревновательной отчетности чиновников.

Доктрина продовольственной безопасности РФ не нанесла вреда аграрному бизнесу и потребительскому рынку. В этом ее плюс. Но и не стала действенным элементом аграрной политики. В этом ее минус.

Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации

ДОКТРИНА
продовольственной безопасности
Российской Федерации