Государственное регулирование безопасности нефтегазового комплекса

Как известно из теории управления, чем сложнее система, тем труднее ею управлять. К настоящему времени в Российской Федерации по сравнению с другими промышленно развитыми странами сложилась крайне сложная и запутанная система государственного регулирования безопасности нефтегазового комплекса.

Об этом свидетельствуют постоянно задаваемые нефтегазовыми компаниями вопросы, в частности, сколько согласований и в каких инстанциях должен пройти нефтегазовый проект от замысла до реализации и какое время потребуется на эту работу. Или попробуйте найти специалиста, который бы мог четко назвать перечень исчерпывающих требований по безопасности к оборудованию, к квалификации работников и другим важным факторам.

Хаотичное построение системы регулирования безопасности нефтегазового комплекса в основном связано с тем, что она не была реформирована при переходе от плановой экономики к рыночным отношениям. Признаком эффективности системы государственного регулирования безопасности нефтяной и газовой промышленности является специализированное законодательство в этой области.

Как показала практика, попытки разработать действенные специализированные законы применительно к нефтегазовому комплексу не увенчались успехом. Вместо законов «О нефти и газе», «О магистральном трубопроводном транспорте», «О защите трубопроводов от повреждений» и других получил развитие уникальный в мировой истории процесс распространения на нефтяную и газовую промышленность законов, которые не отражают ее специфических особенностей и требований.

По сути, в отраслях, которые определяют на ближайшие десятилетия состояние экономики России, организован крупномасштабный и хаотичный «эксперимент». Цели его неясны, а результаты начинают проявляться все отчетливее.

Настоящие «сумерки» государственного регулирования безопасности нефтегазового комплекса наступили после выхода и распространения на нефтегазовую отрасль Федерального закона «О техническом регулировании». Его весьма сомнительно и своеобразно дополнил Закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» в части того, что бывает, если «сапоги начнет тачать пирожник».

В итоге тандем этих двух законов наглядно продемонстрировал, чем оборачиваются эксперименты с распространением универсальных требований на специфические объекты. Как объяснить здравомыслящему человеку, к примеру, следующие установки Закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Почему категория особой опасности объема природного газа измеряется в 200 тоннах? Или почему 200 тонн любой сырой нефти (некоторые сорта которой поджечь очень трудно, если не вылить на неё несколько литров бензина) опаснее 198 тонн сжиженного природного газа (утечка нескольких литров которого способна создать условия для объемного взрыва от любой искры)?

Аналогичные вопросы возникают и к Закону «О техническом регулировании». Почему безопасность производства соков или сыра регулируется по одному шаблону с безопасностью магистральных, промысловых и распределительных трубопроводов?
Даже от специалистов затруднительно получить вменяемые ответы на эти вопросы, а еще труднее получить ответ, зачем и кому же это нужно.

Вышеуказанные законы создали у определенного контингента инженеров - физиков, атомщиков, ракетчиков и других весьма уважаемых специальностей, не получивших признания в своих профессиональных сообществах, иллюзию, что процессами регулирования безопасности нефтегазового комплекса могут заниматься кто угодно, кроме квалифицированных нефтяников и газовиков.

Не случайно проекты технических регламентов по нефтегазовой тематике, один из которых претерпел более полусотни редакций, трудно комментировать именно профессионалам нефтяникам - представленные на суд общественности законопроекты не более чем бессистемный набор общих требований.

При этом большинство требований бездумно переписано из старых норм, многие из которых разрабатывались для других условий и в своем первозданном виде были осмыслены и целеориентированы. Например, нормирование зон безопасных расстояний от магистральных трубопроводов до различных объектов было вызвано плановой экономией металла труб (толщиной стенки) и заботой о том, чтобы в случае аварии ущерб третьим лицам был минимален.

Перенос требований по минимальным расстояниям (100-200-300 метров) в техрегламенты в ранге федеральных законов не имеет никакого отношения к обеспечению безопасности объектов и нарушает права собственников земельных участков, по которым проложены трубопроводы. Ссылки же некоторых некомпетентных разработчиков регламентов на их гармонизацию с европейскими требованиями неправомерны. Эти разработчики, к сожалению, не в курсе, что в европейских нормах минимальное расстояние определено возможностью проведения ремонтных работ на трубопроводе и равно 15 метрам. Таким образом, степень гармонизации таких опусов с европейскими нормами близка к нулевой.

Думаем, что общественности было бы интересно узнать подробнее об опыте работы этих горе-разработчиков регламентов по безопасности трубопроводов, объектов добычи и транспортировки нефти и газа. Интересно, по какому принципу их выбирали, как долго и на каких промышленных предприятиях они работали ранее, какие учебные заведения заканчивали, а также, самое интересное, как они познакомились с проблемами нефтегазовой отрасли и какое к ней имеют отношение. Остается только завидовать их уверенности в себе и в своей правоте, граничащей с вполне определенной патологией.

Возможно, разработчики этих техрегламентов не знают, что магистральные нефтегазопроводы более чем в двух тысячах местах пересекают основные автомобильные и железные дороги, и в случае аварии в зону поражения попадают любые оказавшиеся там люди и объекты. А при разрыве газопровода большого диаметра вблизи от автомобильной дороги несчастным людям, оказавшимся там, независимо от их статуса ничто не поможет, если они не успеют мгновенно надеть специальный термозащитный костюм и убежать минимум на 500 метров от места аварии. По оценкам специалистов ВНИИГАЗа безопасным расстоянием для человека при взрыве и воспламенении магистрального газопровода большого диаметра и высокого рабочего давления является один километр.

Имеются и другие нефтегазовые объекты, безопасность которых имеет государственное значение. Наши же разработчики техрегламентов уверены в себе и продолжают пытаться навязать России абсурдные требования, надеясь избежать ответственности и будучи твердо уверенными в том, что виновных, как правило, найдут среди простого эксплуатационного персонала.

Если безопасность нефтегазового комплекса продолжать регулировать невменяемыми требованиями, то и череду крупных аварий недолго ждать, но некомпетентные разработчики «под раздачу» не попадут.
Для создания эффективной системы государственного регулирования безопасности нефтяной и газовой промышленности необходим пакет специализированных законов по нефтегазовой тематике, ориентированных на успешное и безопасное развитие страны в целом.

Специалисты знают, что основные запасы российских нефтегазовых ресурсов расположены в труднодоступных местах. Для разработки новых, трудноизвлекаемых запасов необходимо применение высокотехнологичного оборудования, а также современных технологий производства работ, которые характеризуются сложностью и требуют интеллектуальных подходов к регулированию безопасности.

Система государственного регулирования безопасности нефтегазового комплекса в условиях планового ведения экономики неплохо работала до структурных изменений, последовавших после распада СССР. Система создавалась для разработки так называемых «легких» запасов нефти и газа, когда применялись простые технологии, требовавшие примитивного соблюдения конкретных и легко контролируемых норм. Для каждой рабочей ситуации в нормах, правилах и инструкциях подробно излагалось, как выполнить работу безопасно.

Поэтому система регулирования базировалась на поисках виновных и их наказаниях. В процессе расследований почти никогда не обращали внимания на несовершенство нормативно-правовой базы. Правила и инструкции воспринимались как догма. Найти виноватого в аварии или несчастном случае было значительно проще в связи с тем, что требования различных инструкций тогда нередко противоречили друг другу.

Специалисты, работавшие на производстве, хорошо знают, как увеличивается список виновных в зависимости от тяжести последствий. Влияние человеческого фактора в развитии аварий, как правило, никогда не учитывается. Зачастую случаи произвола, проще сказать по-русски – самодурства, руководителей предприятий и надзорных органов в части наказания невиновных и непричастных становятся возможны в условиях, когда специфические законы распространяются без учета особенностей нефтяной и газовой промышленности[4].

Нельзя устанавливать одинаковые требования по безопасности к крупным компаниям и к компаниям, относящимся к малому и среднему бизнесу. В таком случае любую компанию из второй или третьей категории по весу всегда можно прихлопнуть и не заметить этого.
По логике любого здравомыслящего человека, регулирование безопасности должно быть направлено на определенный результат. Чем меньше аварий и незначительнее их последствия, тем лучше для компании и общества. Такая схема регулирования достаточно проста и прозрачна. Надзорный орган может всегда спросить любую компанию, почему нет результата.

Однако по существующей сложной и запутанной системе регулирования надзорный орган спрашивает, почему нет того или иного, а иногда нескольких каких-то разрешений, почему персонал не аттестован на знания сотен правил, почему объект не застрахован и так далее по списку, которому нет конца. Любая компания, выполнив список требований (который никогда не является исчерпывающим), формально всегда права, и с неё взятки гладки. Хотя определенные меры, которые необходимо предпринять для предупреждения аварий и несчастных случаев, очевидны любому неглупому студенту, прошедшему производственную практику на объектах нефтегазового комплекса.

Основное внимание в системе регулирования безопасности, как раньше, так и сейчас, уделялось состоянию оборудования, его диагностированию, продлению ресурса, ремонтам, оснащению системами автоматики и телемеханики и другим формальным вещам, связанным с оформлением бумаг. При этом можно и не получать результат в виде снижения аварийности и найти этому различные объяснения. Доходит дело до того, что в одном из уважаемых профессиональных журналов одна из известных экспертных компаний назвала причиной возникновения газового фонтана… отсутствие разрешения Госгортехнадзора России на применение запорной арматуры.

Жизнь показывает, что аварии на нефтегазовых объектах происходят далеко не всегда на изношенном оборудовании. Операторы иногда по своему усмотрению отключают автоматику или не предпринимают необходимых простых и очевидных действий в нештатных ситуациях. После чего следует расплата. В ходе расследования причин аварий почти всегда основная версия – это нарушения норм и правил эксплуатации, а не недостатки системы управления безопасностью в компании, и, тем более, никогда не встретишь в качестве причины несовершенство системы регулирования безопасности.

Широко известно, что человеческий фактор играет далеко не последнюю роль в развитии аварий и несчастных случаях. Нужно не забывать, что самые совершенные стандарты и правила не в состоянии предотвратить аварию из-за ошибочных действий персонала. Можно безопасно работать по устаревшим правилам и на устаревшем оборудовании. В этом случае производственные процессы замедляются, что не устраивает руководителей. Однако попытки в этом случае интенсифицировать производственные процессы рано или поздно приводят к аварии.

Уже давно назрела необходимость менять правила игры, переходя на более совершенную систему управления, которую называют «альтернативной» или управлением «с сердцем и душой». Главное изменение связано с отказом от наказаний за отдельные нарушения, которые привели к ущербу. Как показала практика освоения месторождений на шельфе Мирового океана, несмотря на нелогичность изменений реагирования на ошибки персонала, новый подход решает проблему влияния человеческого фактора.

Давно доказано, что управление сложным производством, базирующееся на страхе наказания, не работает в нештатных ситуациях. Тем не менее, по-прежнему в нашей системе государственного регулирования безопасности требований к смягчению влияния человеческого фактора не содержится.

Известные ошибки персонала на зарубежных нефтегазовых платформах нанесли многомиллиардный ущерб экологии Мирового океана, побережьям многих стран, экономике этих стран, компаниям – операторам месторождений и повлекли гибель нескольких сотен высококвалифицированных специалистов. Думается, что если мы не из породы садомазохистов с искалеченным интеллектом, то нам повторять этот трагический опыт нет необходимости. Трагедии на шельфе случились в условиях действия вполне обоснованных норм. Для справки: во всех более или менее развитых странах созданием норм и требований по безопасности нефтегазового комплекса занимаются некоммерческие организации профессиональных специалистов.

Авторы Закона «О техническом регулировании», охватив также нефтегазовый сектор экономики, проигнорировали проблемы человеческого фактора. Это и не удивительно, зачем учитывать влияние человеческого фактора при производстве однородной продукции? Однако ошибка персонала при производстве, к примеру, консервов не соизмерима с ошибками, допускаемыми в нефтегазовом производстве. Закон вреден даже по тому, что создает иллюзию простоты нормотворчества. Не нужно знать специфики дела, главное выиграть конкурс, а дальше дело техники, и в ходе всенародного обсуждения бессмысленной болванки законопроекта получится довести её до приемлемого состояния.[5]

Однако это тупиковая практика, так как никакой, даже очень компетентный, специалист не сможет исправить творения дилетантов. Тем более, что дилетанты даже не интересуются мнением специалистов. Пока дилетанты пишут абсурдные гармонизированные правила, время идет, и российские инженеры еще надеются справиться с наплывом их бессмысленных требований. Согласитесь, что такое положение вещей ненормально. Приведет ли это к чему-нибудь хорошему?

Необходимо отметить: слабой стороной существующей системы государственного регулирования безопасности является то, что она тормозит развитие информационных потоков о состоянии объектов. Эти данные необходимы для прогноза и планирования действий по предотвращению критических событий. Устаревшая система также способствует искажению жизненно важной информации и подсознательно подавляет новые идеи и предложения.

Система поощрения и наказания построена так, что иногда легче и экономически выгоднее довести до аварии, чем устранять опасные условия эксплуатации. Известны, по меньшей мере, несколько случаев, когда на предприятии все было хорошо, потом возникала авария, и при ее расследовании выяснялось, что нужно большинство руководителей выгонять с работы.

Неслучайно и печально, что многие изобретения российских ученых и инженеров в области новых нефтегазовых технологий получили путевку в жизнь не в российских, а в зарубежных компаниях. Процедура допуска в работу зарубежного оборудования и технологий значительно легче, чем отечественных. Из-за недостатков государственного регулирования в России не решаются проблемы с внедрением технологий повышения нефтеотдачи пластов и комплексным использованием попутного нефтяного газа. Попутный нефтяной газ - ценнейшее сырье, которое в громадных объемах продолжает сжигаться в факелах.[6]

Система государственного регулирования безопасности должна опираться на комплекс законов нефтегазовой тематики, учитывающих специфику отрасли, потребности страны и общества.

Законы должны создать условия для постоянного совершенствования системы обеспечения безопасности нефтегазового комплекса, чтобы компании брали на себя больше ответственности за безопасность, сами отказывались от применения дешевого, но травмоопасного оборудования (например, известно, что некоторые подъемники буровых труб ежегодно убивают и травмируют многих работников буровых бригад), развивали новые формы управления безопасностью на производстве.

Следующие выводы можно сделать из вышесказанного:

В настоящее время система государственного регулирования безопасности нефтегазового комплекса России находится в критическом состоянии - на грани потери управляемости. Закон «О техническом регулировании» «заклинил» ситуацию в худшем положении, он препятствует решению накопившихся проблем и способствует дальнейшему отставанию России по глобальной конкурентоспособности в нефтегазовом секторе.

Ситуация требует политической воли руководства страны, а также решительных действий профессионалов для создания пакета законов нефтегазовой тематики, которые могли бы обеспечить эффективное регулирование безопасности нефтегазового комплекса и успешное освоение перспективных запасов углеводородного сырья на шельфе.