Государственного управления регионом

ПОНЯТИЕ И СПЕЦИФИКА ОРГАНИЗАЦИИ

Под управлением понимается сознательное целенаправленное воздействие субъекта управления на объект воздействия, осуществляемое с целью направить действия объекта управления в желаемом направлении и получить желаемые результаты.В рамках системного подхода, к основным элементам системы государственного управления относятся субъект, объект управления и связи между ними. Исторический опыт свидетельствует, что без государства и формируемых им институтов государственной власти, государственного аппарата невозможно обеспечить целостность, суверенитет, безопасность, упорядоченность и развитие общественных отношений, права и свободы каждого человека и гражданина. В современных условиях государственное управление является главным ресурсом решения любых общественных проблем. Как показывает исторический опыт, только с его помощью возможно совершенствование общественных отношений и процессов.

Основными аспектами науки госу­дарственного управления являются: 1) Понятие и теория госу­дарственного управления; 2) технологии и механизмы современного госу­дарственного управления; 3) информационно-аналитические техно­логии государственного управления; 4) технологии взаимодействия органов го­сударственной власти со СМИ; 5) технологии и процедуры государствен­ного администрирования; 6) взаимодействие системы государственного управления с внешней средой (с системами федерального уровня, местного самоуправления и т.д.).

Теория административного права выработала два подхода к определению государственного управления.

1. Государственное управление в широком понимании – это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т. д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управления такие, как подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия, прогнозирование, планирование, финансирование и т. д.) в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти.

2. Государственное управление в узком понимании – это административная деятельность, т. е. деятельность исполнительных органов государственной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. В административном праве понятие государственного управления рассматривается в узком понимании.

Оно обладает следующими признаками:

1) это исполнительно-распорядительная деятельность по применению законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов, особый вид деятельности по осуществлению государственной исполнительной власти, которая отличается от деятельности по реализации законодательной и представительной власти по форме, методам и содержанию;

2) осуществляет административное правотворчество (правоустановление) для других субъектов права (объектов управления) в пределах своей компетенции самостоятельно; органы государственного управления разрабатывают и утверждают обязательные для других субъектов права правила поведения, контролируют соблюдение этих правил и самостоятельно осуществляют административную юрисдикцию (правоохранительную деятельность);

3) осуществляется везде, где возникает необходимость в обеспечении исполнения законодательных актов, а также защиты прав и свобод, в важнейших сферах жизнедеятельности государства и общества: в административно-политической сфере, в экономике, социально-культурная сфере (признак масштабности). Оно распространяется на государственные и негосударственные объекты - коммерческие и некоммерческие организации в форме государственное регулирования посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур;

4) это непрерывная, постоянная и планомерная деятельность, основанная на объективных закономерностях функционирования исполнительной власти и направленная на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного порядка и безопасности, решение задач и осуществление функций государства;

5) образует систему органов государственного управления, которые создаются по поручению и от имени государства и наделяются полномочиями государственно-властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них нормативными правовыми актами.

6) отвечает принципу законности, т. е. деятельность органов исполнительной власти осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов РФ;

7) строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления;

8) организационная деятельность органов государственного управления включает исполнение как внешних, так и внутренних административных функций осуществляется органами исполнительной, законодательной, судебной власти, органами надзора, создавая при этом необходимые условия для реализации непосредственных функций этих органов;

9) реализует полномочия юрисдикционного характера, т. е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти «принуждающего» управления (например, административных наказаний, применение мер административного предупреждения или административного пресечения).

10) его главное содержание – целенаправленное воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы управления и оказания на нее регулирующего влияния, т. е. обеспечения ее должного функционирования и возможного изменения.

Атаманчук Г. В. указывает на три обязательных свойства государственного управления:

1) управленческое воздействие опирается на силу государственной власти;

2) распространенность государственного управления на все общество (его всеобщность);

3) системность [1].

С организационной точки зрения государственное управление – это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.), целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства.

Государственное управление в узком смысле – это практическая деятельность Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, государственных комитетов, российских агентств, федеральных служб, федеральных комиссий, федеральных надзоров), органов исполнительной власти субъектов РФ. К органам, реализующим функции государственного управления в регионах, относятся органы представительной, законодательной власти и структурные подразделения. Эти органы специально созданы для осуществления управленческой деятельности и являются основными субъектами государственного (или муниципального) управления. В их деятельности с наибольшей полнотой проявляются черты, присущие управлению как особому виду государственной деятельности.

С убъект государственного управления (управляющая система) – это должностное лицо, органы, народ, которые воздействуют на управляемую систему в целях обеспечения ее функционирования и движения к заданной цели.

К основным направлениям деятельности субъектов государственного управления можно отнести:

а) обеспечение целостности и суверенитета Российской Федерации;

б) управление общественными отношениями;

в) обеспечение прав и свобод человека и гражданина; в) создание условий для развития населения;

г) управление экономической, социальной, политической, правовой, духовной основными сферами общественной жизни и др.

Объект государственного управления (управляемая система) – это общественные отношения и процессы, имеющиеся в государстве, регионе, муниципальном образовании (далее – МО), на которые направлено управленческое воздействие в целях обеспечения их функционирования и развития. Объектами государственного управления и регулирования выступают административно-политическая, социально-культурная, экономическая сферы региона, отношения собственности, территориальное развитие, сектор государственного управления, организационная структура управления, кадровый состав, поведение хозяйствующих субъектов и др.).

В соответствии с «Основными положениями региональной политики в Российской Федерации» под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и других условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации [8]. Термин «регион» произошел от латинского regio, regionis, изначально относился к определению пространства (окружение, территория, область) в географическом плане. С течением времени, определение понятия «регион» усложнялось и становилось более значимым, учитывая в своем содержании не только различие в географическом положении, но и особенности инфраструктуры. Регион далеко не всегда является просто территориальной единицей государства, он представляет собой самостоятельный субъект хозяйствования. В рамках географической трактовки регион представляет собой часть суши, земной поверхности, местность, область, географическую единицу, обладающую географическими границами (рубежами). Экономическая трактовка под регионом понимает часть территории, область, местность, часть страны, где существуют прямые и обратные связи между хозяйствующими субъектами (предприятиями, организациями и учреждениями различных областей и профилей деятельности) и органами государственного управления. С позиции теории управления, регион – это территория в административных границах субъекта РФ, которая характеризующаяся: комплексностью, целостностью, специализацией и управляемостью, т.е. наличием политико-административных органов управления и является частью административно-территориального деления государства (область, край, республика, автономный округ и др.) и региональные органы государственного управления и местного самоуправления.

Вопрос о механизмах государственного управления регионом является одним из центральных в решении проблемы его эффективности, результативности. управления любыми общественными процессами. Слово «механизм» с греческого переводится как орудие, машина. Для понимания сущности механизма государственного управления имеет значение его следующее определение: устройство для передачи и преобразования движений, представляющее собой систему звеньев, в которой движение одного или нескольких ведущих элементов вызывает вполне определенные движения остальных элементов системы.

С точки зрения науки, механизм государственного управления представляет собой систему следующих взаимосвязанных между собой элементов:

1) субъектов государственного управления;

2) объекты государственного управления;

3) механизмы взаимодействия субъектов и объектов государственного управления, включающих в себя механизмы и технологии планирования, организации, мотивации, координации, распорядительства, учета, анализа и контроля, использующие экономические, организационно-административные, социальные, человеческие, психологические и другие методы и ресурсы управления, из которых складывается сам процесс управления, направленный:

- на преобразование или коррекцию состояния управляемой социально- экономической системы или любого другого элемента ее внутренней или внешней среды;

- реформирование самой системы государственного управления;

- изменение ее целевой функции при реализации федеральных и региональных программ проектов;

- совершенствование технологий реализации управленческих решений, в частности, ИТ-проектов, взаимодействия регионов и ИТ-компаний для распространения наиболее успешных практик использования информационных технологий в сфере государственного и муниципального управления, в том числе для повышения эффективности оказания гражданам государственных и муниципальных услуг в электронном виде.

Государственный механизм управления регионом - это совокупность органов государственной власти и управления, процедур и правил, формирующих управленческие решения и обеспечивающих их реализацию, управление любыми общественными процессами, направленными на реализацию общегосударственных и региональных задач, обеспечения целостности, единства и безопасности, развития управляемой социально-экономической системы и самого субъекта управления.

Принципы деятельности органов государственной власти субъекта РФ изложены в главе 1, статье 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в ред. от 13 июля 2015 года (далее - ФЗ № 184-ФЗ).

1. В соответствии с Конституцией РФ деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

В основе организации государственного управления регионом лежит принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную власти. Консолидированные государственной деятельности, осуществляемые государственными органами законодательной, исполнительной и судебной власти, принято именовать ветвями государственной власти. Каждая из ветвей власти представлена в регионе системой государственных органов.

Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. ФЗ № 184-ФЗ, ст. 2. Система органов государственной власти субъекта РФ [5]

Органы государственной власти субъекта РФ обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, гарантий периодического проведения указанных выборов, содействуют развитию местного самоуправления на его территории. Их полномочия устанавливаются Конституцией РФ, ФЗ № 184-ФЗ, другими федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъекта РФ.

Место регионального управления в системе государственного управления в Российской Федерации зафиксировано в Конституции РФ, Общероссийском классификаторе органов государственной власти и управления (ОКОГУ) ОК 006-2011 принят и введен в действие с 1 января 2012 года приказом Росстандарта от 26 апреля 2011 года № 60-ст. Актуальность создания новой версии ОКОГУ обусловлена ограниченной классификационной ёмкостью в предыдущей версии ОКОГУ ОК 006-93, а также необходимостью отражения в классификаторе всей совокупности органов государственной власти и управления, включая структуру федеральных органов исполнительной власти, установленную Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Для увеличения классификационной ёмкости в новой версии ОКОГУ длина кода была увеличена до семи знаков по сравнению с пятью знаками в ОКОГУ ОК 006-93. В ОКОГУ ОК 006-2011 использован иерархический метод классификации объектов и серийно-порядковый метод кодирования. Структура кода имеет вид: ХХХХХХХ. Объектами классификации в ОКОГУ ОК 006-2011 являются: органы государственной власти Российской Федерации; органы государственной власти субъектов РФ; органы местного самоуправления.

В классификатор также включены организации, по которым осуществляется федеральное статистическое наблюдение и группировки хозяйствующих субъектов и общественных объединений, используемые для официального статистического учета; межгосударственные органы управления, образованные странами, в том числе в рамках Содружества Независимых Государств (СНГ). Большинство наименований группировок ОКОГУ не претерпели значительных изменений, за исключением отдельных позиций, что было связано с совершенствованием классификационной структуры. Для внедрения новой версии ОКОГУ с 1 января 2012 года в информационную систему государственной статистики приказом Росстата от 09.06.2011 № 270 было осуществлена загрузка классификатора в Автоматизированный банк классификаторов (АБК), Статистического регистра хозяйствующих субъектов Росстата (Статрегистр Росстата), Электронного каталога статистических показателей (ЭКСП), Центральная база статистических данных (ЦБСД), Единая межведомственная информационно-статистическая система (ЕМИСС). ОКОГУ нужен для: для упорядочения и систематизации информации об органах государственной власти и управления (рис. 1).

Код	Объекты классификации
	Государственная власть в Российской Федерации. Другие государственные органы Российской Федерации. Центральный банк Российской Федерации.
	Государственная власть в субъектах Российской Федерации. Другие государственные органы субъектов Российской Федерации.
	Местное самоуправление в Российской Федерации. Избирательные комиссии муниципальных образований.
	Организации, по которым осуществляется федеральное статистическое наблюдение. Группировки хозяйствующих субъектов и общественных объединений, используемые для официального статистического учета
	Межгосударственные органы управления.

Рисунок 1 – Основные группы объектов классификации по ОКОГУ

Всё классификационное множество объектов ОКОГУ распределяется в нём на следующие пять основных групп. Федеральным органам исполнительной власти, являющимся субъектами официального статистического учета, Банку России предоставлена возможность получения сведений об изменении идентификации хозяйствующих субъектов кодами ОКОГУ в рамках прямого доступа к Информационной системе для пользователей (ИСП), размещенной на сайте Росстата.

Обращения хозяйствующих субъектов в органы государственной статистики в целях получения информации об идентификации кодами новой версии ОКОГУ не требуется. В него внесены изменения с датой введения в действие 1 июня 2015 года с правом досрочного применения в правоотношениях, возникших с 21 июля 2014 года. Собирательные классификационные группировки органов государственной власти и местного самоуправления представлены в таблице 1 (Приложение А к ОКОГУ).

Таблица 1 - Собирательные классификационные группировки органов государственной власти и местного самоуправления

Код	Наименование собирательной классификационной группировки	Состав собирательной группировки
	Органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, другие государственные органы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований	1000000, 2000000, 3000000
	Органы законодательной власти Российской Федерации, органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, представительные органы муниципальных образований	1200000, 2200000, 3200000
	Органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований	1300000, 2300000, 3300000
	Другие государственные органы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, контрольные органы муниципальных образований, иные органы местного самоуправления, избирательные комиссии муниципальных образований	1500000, 2500000, 3400000, 3500000, 3900000
	Органы государственной власти и другие государственные органы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации	1000000, 2000000
	Органы законодательной власти Российской Федерации, органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации	1200000, 2200000
	Органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации	1300000, 2300000
	Органы судебной власти и прокуратуры Российской Федерации, органы судебной власти субъектов Российской Федерации	1400000, 2400000
	Другие государственные органы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации	1500000, 2500000

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ (далее - договоры о разграничении полномочий) и принятия федеральных законов устанавливаются Федеральным законом № 184-ФЗ [5]. В соответствии с Конституцией РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, Федеральному закону № 184-ФЗ и другим федеральным законам [5]. Существуют два способа организации публичного управления в локально–территориальных единицах показаны на рис. 5.

Деконцентрированное управление	Децентрализованное управление
Типы
Тип управления, при котором публичные функции государства, государственного или муниципального образования осуществляются в рамках нижестоящих локально-территориальных единиц	Тип управления, при котором публичные функции в локально-территориальных образованиях осуществляют органы власти соответствующих территориальных образований
Признаки	Признаки
1) органы власти и должностные лица назначаются вышестоящими органами, а не избираются населением соответствующей территории	1) органы и должностные лица избираются населением соответствующей территории либо назначаются выборными органами и должностными лицами
2) органы власти подотчетны вышестоящим органам	2) органы власти подотчетны населению соответствующей территории
3) должностные лица могут быть отстранены от должности вышестоящими органами и должностными лицами на основании административного усмотрения, вне связи с конкретными правонарушениями	3) должностные лица могут быть отстранены от должности, а органы – распущены органами и должностными лицами вышестоящих территориальных образований только в связи с конкретными правонарушениями
4) органы власти не имеют собственной финансовой базы: финансирование осуществляется из бюджета вышестоящего уровня	4) органы власти имеют собственную финансовую базу: самостоятельный бюджет, налоги, сборы и иные доходы
5) объекты собственности передаются и изымаются вышестоящими органами по собственному усмотрению;	5) имущество, находящееся в собственности территориального образования, может быть отчуждено только по решению сособственника (приватизация), в судебном порядке для государственных нужд;
6) органы и должностные лица действуют в общегосударственных интересах.	6) органы и должностные лица действуют в интересах соответствующей территории.

Рисунок 2 – Классификация способов организации управления в локально–территориальных единицах

Государственное управление регионом осуществляется с помощью системы методов (табл. 2).Под методом государственного управления регионом понимается прием или способ воздействия на общественные отношения и процессы для достижения поставленных региональных целей.

Таблица 2– Методы государственного управления регионом

Методы	Сущность
Политические	Методы и формы государственной политики, проявляются в нормативно закрепленных формах, способах и процедурах выявления воли большинства населения на выборах и референдумах, при обсуждении и принятии нормативных правовых актов, разработке и реализации национальной безопасности, экономической, социальной и др. Формы политического процесса в демократическом государстве: выборы, референдумы, парламентские дебаты и слушания, депутатские запросы, деятельность оппозиции, круглые столы, теледебаты и др.
Административно-правовые	Воздействие на общественные отношения и процессы по формуле «приказ – исполнение».Инструменты: законы, подзаконные акты, директивы, приказы, распоряжения, регламенты, инструкции и др.
Экономические	Формы и средства воздействия на социально–экономические условия жизни людей, организаций, социальных групп, отраслей экономики, территорий. Инструменты: политика доходов, госрегулирование основных ценовых пропорций, налогов, бюджетно–кредитная и таможенная политики, а также социологические измерения и др.
Социально-психологические	Формирование общественного мнения, умонастроений, психологических состояний массового оптимизма или пессимизма, общественной активности или нигилизма, социальных ожиданий, предпочтений, ориентаций и т.д. Инструментарий – пропаганда общественно значимых идей и духовных ценностей через систему образования, СМИ, литературу, искусство, культуру, церковь.
Идеологические	Направлены на активизацию общественной сознательности людей. формируют систему мотиваций.

Исторически содержание методов государственного управления во многом зависит от характера политического режима. В том числе, государством могут использоваться манипуляции, преследования и репрессии. Манипуляции – система приемов социально-психологического воздействия на людей с целью изменения их взглядов и проведения в желаемом для манипулирующего субъекта направлении.

К приемам манипуляций относят сознательную неадекватную актуализация событий, идей, мнений, обычаев, стереотипов поведения; искаженное освещение исторического прошлого и явлений современности; односторонний подбор фактов и аргументов и др.; технологию подачи информации (термины, акценты и пр.).

Манипулирование сознанием и поведением людей осуществляется чаще всего во время выборов, в период обсуждения изменений, вносимых в Конституцию, другие федеральные законы с помощью СМИ в целях формирования общественного мнения в отношении общественных процессов, исторического прошлого и политических деятелей настоящего и прошлого внешней политики России, времени, глобальных процессов.