2015-10-13
326
Федерализм – это система основных признаков и принципов определенной формы государственного устройства, совокупность структур, норм и методов государственного управления, которые устанавливают взаимодействие центра и субъектов и обеспечивают рациональное и эффективное функционирование государства в интересах как федерации в целом, так и ее субъектов. Формы федерации отражают варианты взаимоотношений между федеральной властью и ее субъектами. В мировой практике принято считать, что федеративные государства должны соответствовать следующим условным критериям:
1) федеральное правительство (власть) обладает правом исключительного контроля над проведением внешней политики;
2) государства – субъекты федерации неправомочны выйти из федерации или в одностороннем порядке прекратить связи с национальным союзом;
3) федеральное правительство может использовать свою власть независимо от государств – членов федерации и без их прямого одобрения;
4) никакие поправки не могут быть внесены в федеральную конституцию без одобрения государств – членов федерации;
|
|
|
5) федеральное правительство неправомочно в одностороннем порядке изменить границы субъектов РФ;
6) государственная власть разделена между федеральным правительством и правительствами государств – субъектов РФ;
7) определенные и достаточно значительные полномочия должны быть оставлены за государствами–членами;
8) государства – субъекты федерации должны иметь равное представительство, по крайней мере, в одной из его палат;
9) суд должен быть организован по дуальному принципу: каждый уровень имеет свои суды для обеспечения действенности законов;
10) федеральный суд толкует конституцию и может разрешить конфликты между федеральным правительством и правительствами государств – членов федерации.
К сущностным признакам федерализма относятся:
1) государство–подобный характер объединенных в единое государство территориальных единиц – субъектов федерации;
2) конституционное разграничение компетенций между субъектами и центром;
3) недопустимость изменений границ без согласия ее субъектов;
4) территория федерации состоит из территорий субъектов федерации (штатов, республик, земель и т. д.) и в политико–административном отношении не представляет собой единое целое, но существует единая система границ и ее охраны;
5) субъекты федерации не обладают суверенитетом в полном объеме, т.к. не имеют право на сецессию (лат. secessio – отход, отделение) – односторонний выход из состава федерации;
6) субъекты федерации имеют свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов власти, но по отношению к федеральной системе органов государственной власти они являются подсистемами, пределы их юрисдикции определяются федеральными конституцией и законами;
|
|
|
7) субъекты федерации разрабатывают свои конституции (уставы), систему законов, соблюдая приоритет федеральной конституции и федерального законодательств и соответствие им;
8) в федерации нет единого государственного бюджета, а есть федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерации;
9) гражданство в федерации обычно двойное: каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего субъекта федерации;
10) законодательно регулируется, гарантируется равноправие всех граждан на территории федерации;
11) субъекты не обладают полным верховенством на своей территории и ограничиваются в правах самостоятельно действовать в сфере международных отношений;
12) федеральный парламент обычно двухпалатный, верхняя палата состоит из представителей субъектов федерации, нижняя – является органом общенародного представительства и избирается всенародно.
13) добровольность объединения государств и подобных образований в единое государство;
14) принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации;
15) однопорядковый (симметричный) конституционный статус субъектов федерации и их равноправие;
16) конституционно–правовые разграничения суверенитета федерации и суверенности ее субъектов;
17) общие территория и гражданство;
18) единая денежная и таможенная системы;
19) единая федеральная армия и другие институты государства, которые обеспечивают его безопасное существование и функционирование.
Положения главы 1 Конституции РФ, регулирующие вопросы федеративного устройства, входят в содержание основ конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией РФ. Согласно Конституции России 1993 года Россия является федеративным государством и состоит из равноправных субъектов Российской Федерации. Субъект Российской Федерации – это название административно-территориальной единицы (далее – АТЕ) Российской Федерации, участника федеративных отношений. Согласно Конституции, она состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Каждый субъект РФ, помимо федеральных органов, имеет свою исполнительную (как правило, губернатора или главу), законодательную (региональные парламенты) и судебную (конституционный (уставный) суд субъекта) ветви власти.
Статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ, а также конституцией республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемыми законодательным (представительным) органом власти соответствующего субъекта РФ. Он может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ в соответствии с конституционным законом. Отношения автономных округов, входящих в состав края (области), могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края (области). Границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия. Субъекты РФ имеют следующие права:
1) на свою собственную конституцию либо устав, а также собственное законодательство, принимаемое региональными парламентами;
2) иметь по два представителя в верхней палате российского парламента Совете Федерации;
3) на равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти другими субъектами РФ;
4) полномочия решать вопросы Российской Федерации, отнесённые Конституцией к их ведению, но не имеют права выхода из её состава;
|
|
|
5) образование нового субъекта РФ возможно в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Примером последнего объединения субъектов РФ является новый субъект – Забайкальский край, образованный в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа;
6) принятие в Российскую Федерацию и образование новых субъектов осуществляется только на добровольной основе. В состав России может быть принято иностранное государство или его часть.
В ряде субъектов РФ сочетаются вертикаль территориального построения по принципу «матрешки» (внутри одного субъекта РФ размещается другой субъект РФ) с горизонтальным построением власти (субъекты равноправны и независимы друг от друга).В 1992 году российскими регионами был подписан Федеративный договор о разграничении полномочий, который был включён в текст Конституции РСФСР 1978 года.
Различные виды субъектов РФ (республики, края, области, автономные образования, города федерального значения) и некоторые неопределенности в вопросах равноправности их конституционно–правового статуса делают Россию асимметричной федерацией. Она допускает разнохарактерный статус, политическое, государственно–правовое и финансовое положение входящих в нее субъектов. Симметрия нарушена, поскольку изначально в основу определения субъектов РФ были заложены разные начала: одни формировались по национальному признаку и стали республиками, другие – по территориальному – края, области, города федерального значения – Москва, Санкт-Петербург и Севастополь, третьи – по смешанному, национально–территориальному (автономная область и автономный округ). Так оформились три модели конституционного устройства субъектов РФ.
В 1993 году, когда была принята ныне действующая Конституция, насчитывалось 89 субъектов. С 1 марта 2008 года после объединения нескольких регионов осталось 83 субъекта РФ, а с 18 марта 2014 года после присоединения Республики Крым и Севастополя к России и образования двух новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя, субъектов в Российской Федерации стало 85. Суверенитет Российской Федерации над территорией Крымского полуострова признаётся не всеми иностранными государствами.В таблице 5 приведены сведения о количестве субъектов РФ каждого типа и их признаками как АТЕ.
|
|
|
Таблица 5 – Административно-территориальная структура Российской Федерации
| Административно-территориальная единица | Количество, единиц | Признаки |
| Республика | республики | - охарактеризована в Конституции России как «государство» (часть 2 статьи 5); - статус определяется Конституцией России и своей конституцией (часть 2 статьи 5, часть 1 статьи 66); - вправе устанавливать свои государственные языки (часть 2 статьи 68). |
| Край, область, город федерального значения | 9 краёв 46 областей 3 города федерального значения | - статус определяется Конституцией России и своим уставом, принимаемым краевым (областным, городским) законодательным (представительным) органом (часть 2 статьи 5, часть 2 статьи 66). |
| Автономная область | (Еврейская автономная область) | - статус определяется Конституцией России и своим уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом автономной области (часть 2 статьи 5, часть 2 статьи 66) или федеральным законом об автономной области (часть 3 статьи 66). |
| Автономный округ | - статус определяется Конституцией России и уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом автономного округа (часть 2 статьи 5, часть 2 статьи 66) или федеральным законом об автономном округе (часть 3 статьи 66); - отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между соответствующим автономным округом и краем или областью (часть 4 статьи 66). |
Рассмотрим конституционно-правовые принципы современного российского федерализма. Существующие отношения органов государственной власти субъектов РФ с федеральными органами можно условно разделить на три вида: близкие к конфедеративным и федеративные, но основанные на индивидуальных договорах, строящиеся на Конституции и Федеративном договоре или уставах большинства субъектов РФ. По Конституции РФ государственный суверенитет распространяется на всю территорию Российской Федерации, в то же время федеральная власть компетентна в решении только вопросов, определенных Конституцией и касающихся всего государства. Особенностью Российской Федерации является двойная правосубъектность автономных округов. Они являются самостоятельными субъектами РФ, но территориально могут входить в состав областей, краев (таких же равноправных субъектов РФ).
Статья 76 Конституции определяет пределы ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, осуществление собственного регулирования субъектов РФ через принятие законов и нормативных актов субъектов РФ. Субъекты РФ самостоятельно распоряжаются своей собственностью, реализуют свои национальные потребности и интересы, но иногда повышая статус своего государственного образования, выводя его за рамки, установленные Конституцией и международными принципами федерализма. Судебная система РФ также существенно отличается от судебных систем других федеративных государств, так как является исключительно федеральной. В субъектах РФ могут быть созданы лишь конституционные (уставные) суды с довольно ограниченными полномочиями. Эти особенности и противоречия определяют задачи и основные направления развития федеративных отношений, федеральной национальной и региональной политики.
Рассмотрим основные особенности разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами с точки зрения правового регулирования организации государственного управления субъектом РФ. Прежде всего, необходимо подчеркнуть, что федерация является территориально–национальной, т. е. относится к смешанному типу, а в ее основу положены и территориальный, и национальный принципы формирования субъектов федерации. В состав Российской Федерации с 1 марта 2008 г. входили 83 субъекта, в том числе, 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, автономная область и 4 автономных округа. 18 марта 2014 года в Москве был подписан договор между Россией и Республикой Крым о принятии полуострова в состав РФ и образовании новых российских субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополь. Государственными языками Республики Крым были объявлены русский, украинский и крымско–татарский. С 18 марта 2014 года в состав Российской Федерации входят 85 субъектов. Конституцией (ст. 65) признается, что субъекты РФ равноправны.
В ведении Федерации (ст. 71 Конституции РФ) находятся:
1) принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
2) федеративное устройство и территория РФ, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в РФ, регулирование и защита прав национальных меньшинств;
3) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государства;
4) федеральная государственная собственность и управление ею;
5) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;
6) установление правовых основ единого рынка;
7) финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
8) федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития;
9) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе;
10) внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ, вопросы войны и мира;
11) внешнеэкономические отношения РФ;
12) оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
13) определение статуса и защита Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ;
14) судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданское и арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности;
15) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография, наименования географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет;
16) государственные награды и почетные звания РФ;
17) федеральная государственная служба.
К совместному ведению РФ и субъектов РФ относятся:
1) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;
2) защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон;
3) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
4) разграничения государственной собственности;
5) природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры;
6) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
7) координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение;
8) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
9) установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;
10) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
11) кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат;
12) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
13) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
14) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.
Все приведенные выше положения Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий между центром и субъектами РФ в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. Кроме вышеуказанных разграничений предметов ведения, во всем остальном субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
Таким образом, в современной Конституции РФ существует мягкий характер разграничения предметов ведения и властных полномочий Федерации и ее субъектов. Так, согласно ст. 78 Конституции РФ те и другие органы власти по согласованию между собой могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Особенностью и противоречием российского федерализма одновременно является закрепленное в Конституции (ч. 3 ст. 11) положение о том, что разграничение полномочий может осуществляться не только Конституцией, но и федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Исходя их этого, договорные отношения могут иметь конституционный, договорной или смешанный характер. Установлен перечень полномочий органов власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, финансируемых за счет средств бюджета субъекта РФ самостоятельно (за исключением субвенций из федерального бюджета). В порядке исключения они могут финансироваться из федерального бюджета дополнительно.
По другим полномочиям, не включенными в перечень, по предметам совместного ведения финансирование осуществляется за счет федерального бюджета. Однако если исполнение полномочий не предполагает создания новых государственных учреждений или предприятий, то субвенции из федерального бюджета могут не выделяться.
По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. На исполнительные органы власти субъектов РФ могут возлагаться отдельные полномочия по предметам ведения Российской Федерации. Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Законы и иные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения действует федеральный закон. Несоответствие конституций, уставов, законов, других нормативных правовых актов субъектов РФ, Конституции РФ и федеральным законам устраняется рассмотрением вопросов государственного строительства в конституционном судопроизводстве.
Органы государственной власти субъекта РФ имеют право оспаривать в суде и вносить в Правительство РФ предложения об отмене либо приостановлении действия правовых актов министерств и ведомств Российской Федерации, которые регулируют вопросы, отнесенные к ведению субъекта РФ, и в ряде других случаев. Республика в составе Российской Федерации имеет следующие отличительные признаки:
- наличие конституция республики;
- республиканское законодательство;
- государственный язык;
- собственные символы.
Правовое положение или статус других видов субъектов РФ определяется Конституцией РФ и их уставами. Конституции республик и уставы остальных субъектов имеют одинаковую юридическую силу. Субъекты РФ самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ и общими принципами организации государственной власти, установленными федеральным законом, учреждают систему представительных и исполнительных органов с учетом разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. За субъектами РФ закрепляется определенный объем полномочий, которым наделяются их органы государственной власти. Статья 26.7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 184-ФЗ закрепляет положение о заключении договоров о разграничении полномочий. Оно допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ. Сторонами договора являются федеральные органы государственной власти и уполномоченные законом субъекта РФ органы государственной власти субъектов РФ. В договоре устанавливается перечень полномочий обеих сторон, разграничение которых производится иначе, чем установлено законами. Языком договора о разграничении полномочий является русский язык. По договоренности сторон договор о разграничении полномочий может быть составлен и подписан на русском языке и государственном языке республики в составе Российской Федерации. Порядок подготовки и предварительного согласования проекта договора о разграничении полномочий федеральными органами государственной власти определяется Президентом РФ.
Проект договора представляется высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный (представительный) орган субъекта РФ для одобрения или отклонения (одобрение или отклонение требует большинства голосов от числа депутатов). Высшее должностное лицо субъекта РФ сообщает о результатах рассмотрения проекта договора о разграничении полномочий в законодательном органе субъекта Президенту РФ. Договор подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ. Президент РФ вносит затем проект федерального закона об утверждении договора в Государственную думу РФ. Утвержденный договор действует не более 10 лет. В нем конкретизируются предметы совместного ведения. Он служит механизмом выравнивания и отстаивания интересов, прав и обязанностей субъекта РФ. В нем определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения. Соглашение о передаче федеральными органами исполнительной власти части полномочий органам исполнительной власти субъекта РФ и передаче органами исполнительной власти субъекта РФ части полномочий федеральным органам исполнительной власти подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ. Оно считается заключенным и вступает в силу после его утверждения постановлением Правительства РФ и официального опубликования в установленном законом порядке.
Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти Российской Федерации, образуемую федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, и обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на территории РФ, сочетание интересов Российской Федерации и субъектов РФ в системе исполнительной власти. По предметам ведения Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения с субъектами РФ главы администраций подчиняются Президенту и Правительству РФ. Контроль за осуществлением полномочий глав администраций осуществляется Председателем Правительства РФ. В целях улучшения взаимодействия Правительства РФ с органами государственной власти субъектов РФ, повышения оперативности решений в заседаниях Правительства РФ по вопросам, затрагивающим интересы субъектов РФ, участвуют их руководители. На заседание Правительства РФ по итогам года приглашаются главы всех субъектов РФ. Председатель Правительства РФ ежеквартально проводит рабочие совещания по актуальным вопросам с руководителями органов государственной власти субъектов РФ, еженедельно встречается с руководителями органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с утверждаемым графиком.
При Президенте РФ образована Комиссия по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия (переименована Указом Президента от 10 марта 2007 г.), на которую были возложены следующие задачи.
1. Разработка и представление в установленном порядке предложений по совершенствованию государственного управления, в том числе:
1) по разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, по исключению дублирования их функций и полномочий, а также по упразднению избыточных функций федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
2) по оптимизации структуры и упорядочению функций федеральных органов исполнительной власти, по совершенствованию территориального размещения и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также по повышению эффективности их взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
3) по формированию системы оценки эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ;
4) по ограничению вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, включая прекращение избыточного государственного регулирования, а также по совершенствованию механизма предоставления государственных (публичных) услуг;
5) по реформированию и развитию государственной службы РФ;
6) по развитию местного самоуправления;
7) по развитию системы саморегулируемых организаций в экономической области.
2. Рассмотрение предложений по совершенствованию законодательства РФ о судебной системе.
3. Координация деятельности совещательных и консультативных органов при Президенте РФ, координационных и совещательных органов, образованных Правительством РФ, по совершенствованию государственного управления.
Конституция РФ (ч. 3 ст. 5) подчеркивает, что в основе федеративного устройства России лежит примат ее государственной целостности, единство государственной власти при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Конституция признает разнообразие национальной, демографической, географической, коммуникативной, бытовой и иной специфики субъектов Федерации и предоставила возможность конституционного (уставного) регулирования общественных отношений в пределах каждого субъекта РФ. Единообразие применения принципов территориально-политического устройства Российской Федерации гарантирует на всей ее территории независимо от названия субъекта Федерации (республика, край, область и т. п.) развитие местного самоуправления. Эта форма народовластия может учитывать исторические, национальные и культурные особенности, сложившиеся на территории того или иного субъекта РФ, но политические принципы организации местной власти остаются едиными для всех субъектов. Федеративное устройство России основано не только на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти, но и на равноправии и самоопределении российских народов. Учитывая многонациональное Российской Федерации, это самоопределение может быть реализовано в соответствии с Конституцией и федеральным законодательством только в рамках Российской Федерации, т. е. не допускается самоопределение вплоть до отделения. Поэтому реализация конституционного принципа равноправия и самоопределения народов во внутригосударственных федеративных отношениях не может быть связана с постановкой каким–либо народом, проживающим в пределах территории Российской Федерации, вопроса о праве на самоопределение в форме образования самостоятельного суверенного государства.
Принцип равноправия народов подтверждается ст. 6 Конституции, где признаются равные права и свободы людей независимо от их местожительства, их принадлежности к национально–государственному или административно-территориальному образованию.Все народы равноправны независимо от их численности и уровня развития. Закрепление в Конституции получил принцип самоопределения народов. В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах и Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. (в обоих пактах – статья 1) закреплено следующее положение.
| «Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие…Все участвующие в настоящем Пакте государства… должны в соответствии с положениями Устава ООН поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право». |
В Декларации о принципах международного права (от 24 октября 1970 г.) значится: «В силу принципа равноправия и самоопределения народов, закреплённого в Уставе ООН, все народы имеют право свободно определять без вмешательства извне свой политический статус и осуществлять свое экономическое, социальное и культурное развитие, и каждое государство обязано уважать это право в соответствии с положениями Устава». Аналогичные принципы закреплены в документах Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, в Хельсинкском Заключительном акте 1975 г., Итоговом документе Венской встречи 1986 г., документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г. и др.
| «…Способами осуществления права на самоопределение могут быть «создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним, или установление любого другого политического статуса». |
На отношения центра и субъектов в России оказывают влияние два процесса – централизация и децентрализация, причем в условиях России они находят свое выражение в весьма крайних формах – дезинтеграции и унитаризации. Обычно оба принципа федерализма сочетаются. Но преобладание децентралистских признаков – это предпосылка развития по конфедеративному пути, а перевес централистских ведет к формированию унитарного устройства.
Социальные, правовые и демографические характеристики традиционных этнических меньшинств были затронуты процессами образования пяти новых субъектов Федерации: Пермского, Красноярского, Забайкальского и Камчатского краев, единой Иркутской области в связи с принятием следующих федеральных законов: «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа: Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. (с изменениями от 4 июля 2005 г., 17 апреля 2006 г.); «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»: Федеральный конституционный закон от 14.10.2005 № 6-ФКЗ; «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа»: Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ; «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа»: Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ; Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. № 5–ФКЗ.
С одной стороны, объединение субъектов РФ в один стало инструментом разрешения правовой аномалии вхождения автономных округов в состав краев и областей. В трех прекративших существование автономных округах «титульными» являлись коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока. Это коряки, эвенки, долганы и ненцы (Эвенкийский автономный округ и Таймырский (Долгано–Ненецкий) автономный округ в Красноярском крае, Корякский автономный округ на Камчатке). За исключением ненцев, они не имеют в России иных государственных образований, в которых могут претендовать на аналогичный статус, но ареалы их проживания гораздо шире, чем соответствующие округа. Так, коряки проживают еще в Чукотском автономном округе и Магаданской области, эвенки – в Якутии, Хабаровском крае, Амурской, Тюменской, Томской областях и других субъектах Федерации, долганы – в Якутии, ненцы проживают в сохраняющих статус субъектов Федерации Ненецком и Ямало–Ненецком автономных округах (где являются «титульными»), а также в Якутии, Архангельской области. В зависимости от преобладания того или иного принципа в отношениях между центром и субъектами выделим следующие этапы развития федеративных отношений (табл. 6).
Таблица 6 – Этапы эволюции российского федерализма
| Этапы | Основные события |
| Первый этап (начало 1990 г. - август 1991 г.) | Начальный этап определения и регулирования отношений центра и субъектов. С июля 1990 г. по май 1991 г. - декларации о государственном суверенитете принимают все автономные республики РСФСР. Обнаружились и негативные тенденции - стремление к политико-экономическому обособлению отдельных республик и других субъектов и даже к откровенному сепаратизму, долгое время угрожавшему целостности России. |
| Второй этап - с августа 1991 г. по март 1992 г. | Усиление центробежных тенденций. Начало договорного процесса федерализации, принявшего форму Федеративного договора от 31 марта 1992 г. Попытка федеральных структур включить механизмы политико-правового регулирования федеративных отношений, прекращения неконтролируемоо процесса республиканского законотворчества, противоречащего федеральному законодательству. |
| Третий этап (март 1992 г. - декабрь 1993 г.) | Период от подписания Федеративного договора до принятия Конституции РФ. Углубление инициативной децентрализации на неконтролируемых территориях, неспособность федеральных властей противостоять сепаратистским процессам на Кавказе, широкая децентрализация системы распределения полномочий. Принятие шестью республиками (Чечня, Якутия, Татарстан, Калмыкия, Тува, Башкортостан) решений о верховенстве своих конституций над российской, закрепление также права данных республик на выход из федерации, а в Якутии, Татарстане, Чечне, Туве, Башкортостане - право самостоятельно определять всю внутреннюю и внешнюю политику, перечислять средства в федеральный бюджет. |
| Четвертый этап - с декабря 1993 г. по февраль 1994 г. | Принятие в декабре 1993 г. Конституции РФ - новый этап конституционно-правового регулирования федеративных отношений путем установления системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности. |
| Пятый этап (февраль 1994 г. - май 2000 г. | Период заключения договоров между центром и субъектами РФ. В России складывается конституционно-договорная модель федерализма. Принятие Фед. закона от 6.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», установившего общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров между органами власти субъектов РФ и федеральным центром. |
| Шестой этап (май 2000 – сентябрь 2004 гг.) | Этап централизации и упорядочения федеративных отношений. Формирование вертикали власти. Создание семи федеральных округов и введение в них института полномочных представителей Президента РФ. Изменение порядка формирования Совета Федерации: замена губернаторов и спикеров региональных парламентов представителями субъектов РФ. |
| Седьмой этап (сентябрь 2004 г. - конец 2007 г.) | Этап дальнейшей централизации и унитаризации. Принятие пакета президентских законопроектов по переходу к новому порядку избрания (назначения) и отрешения от должности глав субъектов федерации. Формирование жесткой системы контроля центра за осуществлением данных полномочий субъектами РФ. Укрупнение регионов посредством объединения и образования Пермского, Красноярского, Забайкальского и Камчатского краев, единой Иркутской области. |
| Восьмой этап (2008 г. – наши дни) | Модернизация федерального законодательства, реальное перераспределение полномочий в пользу субъектов РФ: изменение порядка формирования высших должностных лиц субъектов РФ (выборы), общих принципов разграничения полномочий и экономических основ. |
Несмотря на имеющиеся различия социальной природы и правового положения, национальные меньшинства автономных округов и их принято относить к традиционным этническим меньшинствам. В отличие от так называемых «новых» (миграционных) меньшинств, охраняемых лишь общеправовым запретом дискриминации лица по этническому признаку, и национальные меньшинства, и коренные народы обладают коллективной правосубъектностью. Помимо особых прав лиц, принадлежащих к этим общностям, международным и национальным правом признаются их права как особых коллективных участников публичных правоотношений. Оба национальных меньшинства в Республике Бурятия и Республике Коми являются титульными в иных субъектах РФ. В Усть–Ордынском Бурятском автономном округе Иркутской области бурят было примерно 40 %. Но наиболее типична ситуация, когда представители традиционных меньшинств в демографической структуре округов составляют от 20 до 30 %.
Принцип политического представительства предполагает организацию государственной власти и системы государственного управления, демократическую и республиканскую формы правления в масштабах национального государства. Основными инструментом реализации этого принципа являются политические партии и выборы, а наиболее эффективным механизмом реализации политического представительства этносов в многосоставном полиэтническом государстве является паритетная форма представительства всех основных этносов в органах государственной власти Российской Федерации. Условием образования нового субъекта РФ федеральный законодатель определил соблюдение прав и свобод человека и гражданина, но не прав лиц, принадлежащих к этническим меньшинствам, как специфических субъектов публичных правоотношений.
В доктрине международного права обоснованы три «идеальных типа» обеспечения коллективных прав традиционных меньшинств: 1) интеграции и создания дополнительных механизмов политического участия, гарантирующих представительство их интересов; 2) для аборигенных (коренных) народов – это механизм адаптации, который предполагает самоуправление, сохранение автономии; 3) применение квотной формы представительства, резервирование за представителями этнических меньшинств в органах государственной власти отдельных мест с целью сохранения их национальной специфики и колорита.
Непризнанные государства – общее название регионов, провозгласивших себя суверенными государствами и обладающих такими признаками государственности, как наличие официального названия, атрибутов (государственных символов), населения, контроля над территорией, системы управления (включая органы власти, вооружённые силы) и права (включая конституцию и другие организационные документы), но не имеющих дипломатического признания со стороны государств – членов ООН. Непризнанность выражается также в том, что паспорта таких государств не признаются документами, позволяющими посещать государства – члены ООН, торговать с ними, заключать соглашения, но есть и исключения из правил: признание отдельных документов и правосубъектности зарегистрированных там юридических лиц.
