2015-10-13
2181Особое место в системе участников антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов занимают подразделения и органы, осуществляющие прокурорский надзор качества нормативных правовых актов (прокуратура РФ).
Так, согласно ст. 9 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" "прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов". Таким образом, Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры наделены правом надзора за соблюдением законодательства об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов, а органы прокуратуры - правом осуществления самостоятельной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в порядке прокурорского надзора.
Преимущество правового положения органов прокуратуры состоит в том, что в целях устранения из нормативных правовых актов коррупционных факторов прокурор вносит в компетентный орган или должностному лицу требование (обязательное к выполнению) об изменении принятого (изданного) нормативного правового акта либо о доработке проекта нормативного правового акта.
Иные специалисты, структурные подразделения и органы, специально уполномоченные (аккредитованные) на проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, самостоятельно проводят данную работу, подготавливают по результатам экспертизы формализованные заключения, которые направляют в соответствующие органы (в зависимости от стадии нормотворческого процесса).
Опыт внедрения антикоррупционной экспертизы свидетельствует, что в состав субъектов этой экспертизы и оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность в первую очередь включаются работники юридических и отраслевых (функциональных) служб федеральных и региональных органов исполнительной власти, аналитических подразделений аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации и представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов РФ. Кроме того, такая работа проводится специалистами органов прокуратуры, Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов субъектов РФ.
Отметим, что обязательность проведения антикоррупционной экспертизы должна быть составной частью регламентных актов палат Федерального Собрания. Уже на ранней стадии подготовки нормативных правовых актов должен быть сформирован практический взгляд на их реализацию. Особое внимание следует уделить подготовке и реализации положений о нормотворчестве в Российской Федерации, в том числе с целью мониторинга и преодоления коррупционных факторов и рисков.
Не менее важная роль в этой деятельности отводится работникам создаваемых в составе кадровых служб федеральных органов исполнительной власти подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а также комиссиям по разрешению конфликта интересов, ориентированным на анализ и оценку соответствующих нормативных правовых актов. Основная цель деятельности этих структур состоит в систематическом анализе правовых актов министерств, агентств и служб и внесении предложений по их корректировке с учетом коррупционных проявлений.
Следует отметить, что особенную роль в правовом противодействии коррупции должны играть правоохранительные органы и спецслужбы России (в первую очередь МВД России и ФСБ России), которые в рамках своей компетенции занимаются выявлением, предупреждением, пресечением и раскрытием коррупционных преступлений в рамках обеспечения общественной и государственной безопасности Российской Федерации. На сегодняшний день профилактика коррупционных преступлений в деятельности этих ведомств занимает незначительное место, в то время как их участие в создании правовых предпосылок искоренения коррупции представляется наиболее актуальным. Такая работа потребует высокого уровня профессиональной, правовой, экономической и специальной подготовки сотрудников правовых служб органов безопасности и милиции.
Научно-исследовательскими подразделениями указанных ведомств (НИЦ ФСБ России и ВНИИ МВД России) в рамках научного обеспечения противодействия коррупции активно ведутся научные исследования по вопросам: совершенствования работы органов безопасности и милиции в сфере борьбы с коррупцией путем внедрения экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность; о роли и месте данных органов в решении этой общегосударственной по своим масштабам задачи.
§ 2. Юридические и физические лица,
аккредитованные Минюстом России на проведение
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов
Юридические и физические лица, аккредитованные Минюстом России на проведение экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность, представляют собой вторую категорию участников антикоррупционной экспертизы. Результаты деятельности таких организаций и физических лиц (экспертов) представляют собой взгляд со стороны и создают условия всестороннего и комплексного анализа нормативных правовых актов с точки зрения преодоления коррупции.
Отметим, что независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (их проектов) проводится самостоятельно в инициативном порядке за счет собственных средств организациями и физическими лицами, принявшими решение о целесообразности проведения такой экспертизы.
Вопросы, связанные с аккредитацией юридических и физических лиц, регламентированы Положением об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность, утвержденным Приказом Минюста России от 31 марта 2009 г. N 92.
Нормативными правовыми актами об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов установлены требования и условия аккредитации независимых экспертов, к которым относятся:
а) для юридических лиц - наличие в штате не менее трех сотрудников, удовлетворяющих требованиям к аккредитации физического лица;
б) для физических лиц - наличие высшего профессионального образования и стажа работы по специальности не менее 5 лет.
Юридические лица для получения аккредитации представляют в Минюст России следующие документы:
- заявление об аккредитации, составленное в произвольной форме, подписанное руководителем организации с проставлением даты и заверенное оттиском печати организации, с обязательным указанием почтового адреса, по которому должен быть направлен ответ, и адреса электронной почты, в случае если экспертные заключения будут направляться в виде электронного сообщения (документа);
- заверенную копию свидетельства о государственной регистрации юридического лица;
- подписанный руководителем организации список сотрудников организации, отвечающих требованиям к аккредитации физического лица;
- заверенные копии документов государственного образца о высшем профессиональном образовании указанных сотрудников организации;
- заверенные копии трудовых книжек указанных сотрудников организации;
- заверенные копии документов, удостоверяющих личности указанных сотрудников организации.
Физические лица представляют в Минюст России следующие документы:
- заявление об аккредитации, составленное в произвольной форме, с обязательным указанием фамилии, имени, отчества (последнее - при наличии), почтового адреса, по которому должен быть направлен ответ, и адреса электронной почты, в случае если экспертные заключения будут направляться в виде электронного сообщения (документа), а также с обязательным проставлением подписи и даты;
- копию документа государственного образца о высшем профессиональным образовании;
- копию трудовой книжки;
- копию документа, удостоверяющего личность.
Ученые-правоведы и специалисты в области экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность подчеркивают, что в состав участников антикоррупционного анализа и оценки правовых актов на коррупциогенность должны входить профессионально подготовленные и имеющие опыт подготовки нормативных правовых актов специалисты. В своей совокупности участники антикоррупционного анализа нормативных правовых актов должны обеспечить возможность комплексного исследования нормативного правового акта, для чего необходимы как общие юридические (юридико-технологические), так и сугубо специфические (отраслевые) познания участников.
Для создания авторитетного аппарата независимых экспертов в области антикоррупционного анализа нормативных правовых актов необходимо произвести отбор участников антикоррупционной экспертизы, обладающих специальными (отраслевыми) юридическими познаниями, по двум основаниям: по характеру и уровню компетенции органов и организаций, которые они представляют, и уровню общей (специальной) подготовки конкретных экспертов.
Для определения квалификации лиц (помимо тех, что уже сейчас предусмотрены законодательством), осуществляющих антикоррупционную экспертизу и оценку нормативных правовых актов на коррупциогенность, необходимо учитывать:
1) наличие высшего юридического образования (предпочтительная специализация - публичное право);
2) наличие научной специализации в области экономического анализа законодательства, теневой экономики, коррупции и борьбы с ней (предпочтительно наличие у специалистов ученых степеней и званий);
3) наличие опыта подготовки нормативных правовых актов, а также опыта их анализа и оценки на коррупциогенность.
В качестве иных дополнительных требований может также устанавливаться знание иностранных языков (в том числе углубленное в конкретной отрасли) и другие требования.
Кроме того, квалификация специалистов (экспертов), осуществляющих антикоррупционной анализ и оценку нормативных правовых актов на коррупциогенность, должна быть документально подтверждена. Наиболее удобной формой отбора кандидатов может выступать аттестация <1>, включающая ряд специальных тестов, среди которых экспериментальная экспертиза нормативного правового акта (части акта), насчитывающего 25 - 30 статей (в течение определенного времени), а также собеседование с соискателем по ряду теоретических вопросов (среди которых - понятие и сущность коррупции, ее основные проявления и типы, причины коррупции, ее негативные последствия, противодействие коррупции, основные запреты и ограничения, предъявляемые к государственным и муниципальным служащим, определение коррупциогенности нормативного правового акта) и т.д.
--------------------------------
<1> В настоящее время для получения аккредитации Минюста России проведение аттестации законодательством не предусмотрено.
В продолжение начатой темы следует более подробно рассмотреть ограничения, налагаемые на деятельность независимых экспертных организаций и экспертов. Так, в соответствии с действующим законодательством не допускается проведение независимой экспертизы на коррупциогенность в отношении проектов нормативных правовых актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (причем законодателем не предусмотрены исключения для лиц и организаций, имеющих допуск/лицензию на право работы с секретными материалами).
Кроме того, независимыми экспертами не могут быть юридические и физические лица, принимавшие участие в подготовке проекта документа, а также организации и учреждения, находящиеся в ведении федерального органа исполнительной власти - разработчика проекта нормативного правового акта.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что установленные законодательством требования к физическим и юридическим лицам, изъявившим желание получить аккредитацию Минюста России на проведение экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность, в целом являются необоснованно заниженными. Данное обстоятельство, с одной стороны, создает условия вовлечения в эту деятельность значительного количества лиц и организаций, а с другой - повышает риск общего снижения качества ее результатов.
Еще одним подтверждением этому служит одобренный проект Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Так, в нем содержится норма, согласно которой "институты гражданского общества и отдельные граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов)". Это приведет к значительному расширению субъектного состава в области антикоррупционной экспертизы. В качестве субъектов экспертизы могут выступать любые граждане России и их объединения (как формальные, так и неформальные).
По результатам аккредитации Минюстом России выдается официальное свидетельство сроком на 5 лет (при этом плата за аккредитацию, в том числе за выдачу свидетельства, не взимается).
Законодательством предусмотрены также основания аннулирования аккредитации Минюста России:
1) добровольный отказ независимого эксперта (экспертной организации) от аккредитации;
2) неучастие в проведении независимой экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность более 2 лет.
Работа независимых экспертных организаций и экспертов требует комплексной согласованности с деятельностью разработчиков проектов нормативных правовых актов. В связи с этим многими специалистами в данной области подчеркивается необходимость соблюдения принципа публичности при осуществлении антикоррупционной экспертизы. Нормативно это положение закреплено следующим образом.
Для обеспечения возможности своевременного проведения независимой экспертизы подготовленных проектов нормативных правовых актов:
- структурные подразделения (органы), разработавшие проект, должны одновременно направлять его на правовую экспертизу и опубликовать в тот же день в сети Интернет для обеспечения возможности проведения независимой экспертизы в сроки, равные тем, которые установлены для подготовки правового заключения;
- уполномоченные на проведение юридической (правовой) экспертизы нормативных правовых актов структурные подразделения (федеральные органы исполнительной власти или органы власти субъекта РФ) размещают поступившие на правовую экспертизу проекты нормативных правовых актов на официальном сайте в сети Интернет в течение одного рабочего дня с момента их поступления для обеспечения возможности проведения независимой экспертизы в сроки, равные тем, которые установлены для подготовки правового заключения.
Для обеспечения возможности своевременного проведения независимой антикоррупционной экспертизы ранее принятого (утвержденного) нормативного правового акта, включенного в график антикоррупционной экспертизы, соответствующее структурное подразделение или орган, ответственные за проведение данной экспертизы, должны опубликовать утвержденный график и его изменения на официальном сайте в сети Интернет в течение 3 рабочих дней с момента утверждения.
Отметим, что действующее в России законодательство в области антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в целом предоставляет гарантии участия общественности и СМИ в подготовке и обсуждении проектов нормативных правовых актов.
Результаты независимой экспертизы на коррупциогенность оформляются в виде экспертного заключения, которое направляется федеральному органу исполнительной власти - разработчику проекта нормативного правового акта.
На сегодняшний день совершенно очевидно, что оценка на коррупциогенность должна проводиться не только на стадии подготовки нормативных правовых актов, но и на стадии их реализации.
Обязанность по устранению коррупциогенных норм из ранее принятых нормативных правовых актов должна быть возложена на уполномоченные (специализированные) органы (структурные подразделения), рабочие группы, организующие проведение антикоррупционной экспертизы по утвержденному графику. В отношении федеральных законов такая обязанность возложена на федеральный рабочий орган (межведомственные рабочие группы, автономные учреждение) или/и рабочие органы Государственной Думы, федеральных органов исполнительной власти (как основных правоприменителей).
Вместе с тем структурные подразделения (специалисты) государственных органов, уполномоченных на проведение этой деятельности, не в состоянии провести антикоррупционную экспертизу всего имеющегося в России массива законодательных актов в ближайшее время. Ощутимую помощь в этом вопросе должны оказать независимые экспертные организации и эксперты, инициативно проводящие антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов, регулирующих наиболее важные и уязвимые сферы жизнедеятельности государства и общества.
Сегодня имеются примеры плодотворного сотрудничества независимых экспертных организаций с субъектами нормотворческого процесса. Так, в 2004 г. в Центре стратегических разработок экспертным сообществом (при участии представителей федеральных органов и профильных комитетов Государственной Думы) разработаны предложения по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, которые были систематизированы в Памятке эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательных актов (далее - Памятка). В этом документе учтены имевшиеся на тот момент разработки ГУ-ВШЭ, Института государства и права РАН, фонда "Индем", Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ и других организаций.
Внедрение Памятки в деятельность государственных органов позволило активизировать практическую работу по снижению уровня коррупциогенности нормативных правовых актов. После первого года использования Памятки Комиссия Государственной Думы по противодействию коррупции рекомендовала ее для широкого применения. В 2006 г. Памятка была адаптирована для целей антикоррупционной экспертизы не только законодательных, но и подзаконных нормативных правовых актов, что позволило использовать ее в деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ.
В 2006 - 2008 гг. профильными комитетами Государственной Думы совместно с представителями ЦСР проведен целый ряд антикоррупционных экспертиз наиболее значимых законопроектов в экономической и социальной сфере. Доработка законопроектов с учетом замечаний экспертов позволила исключить из них целый ряд коррупционных положений, что подтвердило эффективность применяемой методики.
Еще одним общественным институтом, добившимся значительных результатов в этой области, является Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства "Опора России", которая во взаимодействии с государственными и общественными организациями проводит целенаправленную политику по созданию благоприятных условий для развития предпринимательства в нашей стране. Одним из направлений деятельности организации "Опора России" является содействие законотворческой деятельности в вопросах поддержки и развития предпринимательства. Немаловажную роль в этой деятельности играют вопросы правового обеспечения борьбы с коррупцией как одного из главных препятствий в развитии малого и среднего бизнеса в России.
Так, организация "Опора России" в сотрудничестве с Российским союзом промышленников и предпринимателей (РСПП) и Торгово-промышленной палатой России уже несколько лет плодотворно работает с Правительством РФ по проведению антикоррупционной экспертизы законопроектов, затрагивающих имущественные и земельные отношения, налоговый учет и административное регулирование предпринимательства и т.д.
Среди конкретных результатов деятельности организации "Опора России" в 2006 - 2008 гг. в этой области отметим следующее:
- специалистами этой организации были подготовлены экспертные заключения по проектам Федеральных законов: "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации"; "О бухгалтерском учете"; "О внесении изменений в главы 26.1, 26.2 и 26.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации"; "Об особенностях участия субъектов малого предпринимательства в приватизации арендованного государственного и муниципального имущества"; "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" и Концепцию проекта Федерального закона "О государственном контроле (надзоре)";
- проведена экспертиза следующих проектов: Административного регламента исполнения Федеральной налоговой службой государственной функции по ведению Единого государственного реестра юридических лиц, Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей; Административного регламента МЧС России по исполнению государственной функции по лицензированию видов деятельности, отнесенных к его компетенции; Административного регламента Федерального агентства по промышленности по исполнению государственной функции ведения Государственного реестра контрольно-кассовой техники; Постановлений Правительства РФ: "Об утверждении единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подлежащей декларированию соответствия"; "О порядке осуществления наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт без применения контрольно-кассовой техники" и др.;
- проводится анализ законодательства и правоприменительной практики регулирования предпринимательской деятельности и подготовка аналитических материалов к Комплексу мер по созданию благоприятных условий для предпринимательской деятельности, к проекту Программы "Приоритетные направления деятельности по развитию малого и среднего предпринимательства в России на 2008 - 2012 гг." для Правительственной комиссии по развитию малого и среднего предпринимательства и др.
Кроме того, региональные отделения организации "Опора России" наряду с другими общественными структурами участвуют в реализации положений региональных программ по противодействию коррупции. О положительном эффекте такой работы можно судить по количеству субъектов РФ, в которых официально утверждена и применяется Методика антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
Такие формы взаимодействия позволяют, с одной стороны, наладить более эффективное сотрудничество бизнеса и власти, а с другой - являются практической работой по предотвращению коррупции.
§ 3. Ответственность участников экспертизы
нормативных правовых актов на коррупциогенность
Необходимо помнить, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов сама может выступать в качестве серьезного инструмента лоббизма, нередко связанного с коррупционными целями. Одним из основных условий недопущения этого является строгое соблюдение участниками экспертизы принципов и правил оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность.
Отметим, что ответственность за чистоту разрабатываемых и принимаемых нормативных правовых актов от коррупциогенных норм должны нести все участники нормотворческого процесса: лица, непосредственно разрабатывающие нормативный правовой акт; правовые службы и специалисты, осуществляющие правовую экспертизу проектов нормативных правовых актов на разных стадиях их подготовки к принятию (утверждению); независимые экспертные организации и эксперты.
Однако на сегодняшний день правовые нормы, предусматривающие привлечение перечисленных лиц к ответственности за умышленные нарушения, допущенные в ходе разработки и экспертизы проекта нормативного правового акта, отсутствуют. Вместе с тем необходимость разработки таких положений объективно существует.
Основными видами ответственности участников антикоррупционной экспертизы должны выступать дисциплинарная и административная. Дисциплинарная ответственность применима главным образом к специалистам и руководителям структурных подразделений государственных органов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность. Административная ответственность (применение наказаний в виде штрафов, ликвидации организаций, отзыва аккредитаций и т.д.) - к независимым экспертам и руководителям (специалистам) независимых экспертных организаций.
Необходимо отметить, что установление ответственности участников нормотворческого процесса и субъектов экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность должно быть не карой, а усилением чувства ответственности указанных субъектов при выполнении своих функций, что в целом будет способствовать повышению качества результатов их деятельности.
Решение названной задачи потребует переработки отдельных положений таких нормативных правовых актов, как:
- Кодекс РФ об административных правонарушениях;
- Трудовой кодекс РФ;
- Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности";
- Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности";
- Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе";
- Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации";
- Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
- Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации";
- Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".
§ 4. Профессиональная подготовка специалистов (экспертов)
в области антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов
Важным вопросом является организация и проведение профессиональной подготовки специалистов (экспертов) в области антикоррупционного анализа и оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность. Как показывает практика, наиболее эффективно введение спецкурсов в образовательные программы послевузовского повышения квалификации, проведение тренингов и семинаров со специалистами в области антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Соответствующие знания могут служить показателем уровня их специальной квалификации и правовой компетентности.
Так, весьма эффективными оказались информационные семинары и тренинги по освоению методики первичного анализа коррупциогенности законодательных актов, проведенные по инициативе Государственной Думы для депутатов, их помощников и специалистов правового управления Государственной Думы, других подразделений, отвечающих за качество выносимых на рассмотрение Думы законопроектов.
Для организаций бизнеса (их объединений) такое обучение и, соответственно, проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов может быть целесообразно, прежде всего в интересах устранения недобросовестной конкуренции, основанной на правовых предпосылках коррупции.
Одним участникам (с учетом имеющегося у них профессионального опыта) навыков, полученных в ходе тренингов, достаточно для самостоятельного применения методики первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов (их проектов). Другим требуется дополнительная поддержка и контроль достоверности проводимой ими экспертизы. Подобное сопровождение самостоятельной работы может быть предусмотрено учебной программой тренинга.
В заключение отметим, что внедрение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и оценки правовых актов на коррупциогенность как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ потребует определенного правового, организационного, методологического и методического обеспечения. Важно помнить, что проблемы развития и совершенствования российского законодательства должны стать задачей не только непосредственных участников законотворческого процесса, но и институтов гражданского общества.
* * *
Анализ процесса внедрения и практики проведения экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность свидетельствует, что, несмотря на важность и актуальность этого вопроса, степень его решения весьма незначительна.
Следует отметить, что причины развития коррупции в некоторой степени связаны с тем, что нормы, регламентирующие собственно правовое регулирование в нашей стране, представляют собой лишь определенную совокупность, но не строгую систему. В связи с этим целесообразно было бы принять исчерпывающее количество актов, определяющих систему правового регулирования: федеральные законы и иные нормативные правовые акты, охватывающие вопросы собственно правового регулирования на всех уровнях публичной власти.
Нормы, регулирующие принятие нормативных правовых актов, должны быть максимально стабильными и четко регламентированными в законодательстве, при подготовке которого следует учитывать, что между процедурами принятия законов и подзаконных актов существует ряд принципиальных различий. В частности, порядок принятия закона является в большей степени открытым и конкурентным, чем порядок принятия подзаконных актов. Эти различия приводят к стихийному возникновению коррупционных норм, прежде всего в подзаконных актах, появлению предписаний, максимально упрощающих жизнь чиновника.
Предпринятые попытки нормативного утверждения методики и правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и иных документов являются важными на пути эффективного противодействия коррупции в порядке профилактики. Вместе с тем принятые нормативные правовые акты в этой области не установили обязательности проведения антикоррупционной экспертизы для большинства государственных и муниципальных органов власти (единственное исключение - Минюст России и прокуратура России).
В сложившейся ситуации акценты делаются на инициативное проведение антикоррупционной экспертизы государственными органами (их подразделениями) и независимыми экспертами. При этом основная ставка - на инициацию подобной деятельности со стороны независимых экспертов, для чего существенно занижены квалификационные требования их аккредитации.
Многие специалисты подчеркивают, что официальный статус антикоррупционной экспертизы неизбежно повышает возможности ее использования в качестве меры предупредительного воздействия. Поэтому исключительное значение обретает ясность регламентации процедуры проведения экспертизы, отбора нормативных актов на экспертизу.
Отдельной научной проработки требуют вопросы оценки эффективности работы субъектов антикоррупционной экспертизы. Представляется целесообразным на данном этапе использовать такие комплексные показатели эффективности, как общее снижение коррупционных рисков, организация систематического взаимодействия между органами государственной власти и независимыми экспертными организациями (экспертами), а также повышение качества вновь принимаемых нормативных правовых актов.
Подводя итог, подчеркнем, что антикоррупционная экспертиза как реальная превентивная мера в борьбе против коррупции должна превратиться в системную составную часть нормотворческого процесса.
Глава 4. ПРОЦЕДУРА ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Коррупционные практики, основанные на несовершенстве законодательства, многообразны, эффективны и широко распространены. Как правило, значительная часть коррупционных деяний становится возможной из-за дефектов, появляющихся в законодательстве случайно (по недосмотру). Другие встраиваются в него с заранее определенными коррупционными целями <1>.
--------------------------------
<1> См.: Васильева Ю. С бумаги взятки гладки. Минюст проверит коррупционную составляющую документов // Российская бизнес-газета. 2008. 28 окт.
Во втором случае это объясняется лоббированием нормативных правовых актов, содержащих коррупционные факторы. Такое лоббирование можно рассматривать как деятельность лиц, заинтересованных во включении в нормативные правовые акты положений, способствующих созданию условий для проявлений коррупции. Опасность присутствия коррупционных положений в таких актах заключается прежде всего в том, что данные положения, по существу, являются узаконенными источниками коррупции.
Становление концепции проверки законодательства на коррупциогенность происходило в ходе исследований, проводимых Счетной палатой РФ, Государственным университетом - Высшей школой экономики, фондом "Индем", Национальным антикоррупционным комитетом, Центром стратегических разработок (ЦСР). В рамках проводимой работы большее внимание, как правило, уделялось методическим аспектам антикоррупционной экспертизы. Результатами их стали методики анализа коррупциогенности законодательства (в их числе Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта 2004 г., Методика экспертизы коррупциогенности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти 2006 г., Методика экспертизы коррупциогенности нормативных правовых актов 2007 г. и др.). При этом процедурным аспектам антикоррупционного анализа уделялось более скромное внимание.
Потребность в проработке процедурных аспектов проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов обусловлена отсутствием законодательной регламентации процедур проведения антикоррупционной экспертизы, достаточного их научного обоснования, что позволяет говорить о низкой степени разработанности данной проблемы. Эта потребность лежит в русле реализации мер, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции от 31 июля 2008 г.; они направлены на совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации.
В правоведении сложились разные подходы к определению процедуры и соотношению данного понятия с другими, в том числе с понятием "процесс". Одни исследователи считают, что процедура является более широким понятием, чем процесс. Юридический процесс - это разновидность процедур, причем наиболее совершенная <1>. Другие полагают, что процесс включает в себя различные процедуры. Так, А.Г. Пауль понимает под правовой процедурой "структурное подразделение юридического процесса, представляющее собой совокупность процессуальных отношений, выделяющихся в рамках того или иного процессуального производства и характеризующихся особенностями материально-правовых норм и отношений, на базе которых они возникают..." <2>. Схожих позиций придерживаются Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко <3>. Вместе с тем, исходя из этимологии рассматриваемых понятий, отдадим предпочтение последней точке зрения. Так, процесс (от лат. processus - продвижение) предусматривает последовательную смену состояний объекта во времени, а процедура - смену действий.
--------------------------------
<1> См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2005. С. 576.
<2> Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права: Дис.... канд. юрид. наук. Воронеж, 2002. С. 69.
<3> См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2003. С. 279.
Применительно к рассматриваемым вопросам экспертный процесс включает в себя различные процедуры - назначение экспертизы, производство экспертизы, исследование заключения, оценку результатов экспертизы и т.д. Нашей же задачей является анализ процедуры проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, то есть непосредственного производства экспертного исследования и оформления его результатов.
Термин "процедура" имеет множество зарубежных аналогов (лат. procedo; англ. procedure; нем. prozedur; фр. procedure; чешск. procedura). Процедура (от лат. procedure - продвигаться, англ. procedure) - официально установленный порядок действий при обсуждении, ведении какого-либо дела, деятельности и т.п. <1>. Похожее определение понятия "процедура" дается Толковым словарем русского языка С.И. Ожегова и И.Ю. Шведовой <2>, а также в Толковом словаре иностранных слов в русском языке <3>. Анализ этих определений позволяет сделать вывод об их единстве в следующих признаках раскрываемого понятия: официальности установления и порядковости действий. Следует согласиться с Б.М. Лазаревым, определявшим процедуру как "порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения задачи" <4> в выделении целевого признака.
--------------------------------
<1> См.: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Изд. 5-е, перераб. и доп. / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2005. С. 722.
<2> См.: Ожегов С.И., Шведова И.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. Изд. 4-е, доп. М.: Азбуковник, 1998. С. 626.
<3> См.: Толковый словарь иностранных слов в русском языке. Смоленск: Русич, 2000. С. 276.
<4> Понятие и виды управленческих процедур. Их роль в механизме государственного управления / Под ред. Б.М. Лазарева. М., 1988. С. 5.
Для целей настоящего раздела научно-практического пособия под процедурой понимается установленный заранее порядок осуществления какой-либо деятельности, выражающийся в последовательной смене действий и направленный на достижение определенной цели (целей).
По нашему мнению, процедура проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов относится к экспертно-правовым процедурам и может быть определена следующим образом. Процедура проведения антикоррупционной экспертизы - нормативно установленный порядок деятельности по выявлению дефектов нормативных правовых актов и иных документов, способных привести к коррупционным проявлениям в процессе правоприменения, направленной на исключение (предотвращение включения) указанных дефектов из (в) нормативных правовых актах, их проектов и иных документов.
Наиболее общим образом сформулированное основание для подобной деятельности содержит ратифицированная Россией 8 марта 2006 г. Конвенция ООН против коррупции: "Каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней (статья 5)" <1>.
--------------------------------
<1> Талапина Э.В. Проверка качества нормативных актов: антикоррупционная экспертиза // Государственная служба. 2008. N 6(56). С. 29.
Следует отметить недавнее принятие по вопросам, касающимся антикоррупционной экспертизы, Постановлений Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 195 и N 196.
В Методике проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196, основной упор сделан на два компонента:
определение правил предупреждения и выявления при подготовке и принятии документов коррупционных факторов и коррупциогенных норм;
описание коррупционных факторов.
Вместе с тем процедура производства экспертного исследования и оформления его результатов подробно не регламентирована.
Прежде чем выработать эту процедуру, сформулируем требования к ней:
она должна предусматривать основания для ее начала и окончания;
она должна содержать логически обособленную последовательность действий, способствующих наиболее полной реализации инструментов, направленных на обнаружение коррупциогенных факторов в текстах нормативных правовых актов;
она должна разделять процесс антикоррупционного анализа на отдельные стадии, каждая из которых включает выполнение определенного действия, направленного на достижение общего результата;
она должна определять содержание каждого действия и его результат.
§ 1. Основания и стадии процедуры антикоррупционной
экспертизы проектов нормативных правовых актов
Производство экспертного исследования и оформление его результатов является ключевой стадией любого экспертного процесса. Процедура проведения антикоррупционной экспертизы должна опираться на законодательные и иные нормативные правовые акты.
К числу нормативных правовых актов, непосредственно регламентирующих рассматриваемые вопросы, относятся Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 195.
В соответствии с п. 2 указанных Правил экспертиза на коррупциогенность проводится:
1) Минюстом России;
2) аккредитованными в установленном порядке Минюстом России юридическими и физическими лицами.
Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009.
Согласно абз. 2 п. 5 этих Правил при подготовке проекта нормативного правового акта используется методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов с целью выявить в них положения, способствующие созданию условий для коррупции, утверждаемая постановлением Правительства РФ.
Анализ указанных норм позволяет сделать вывод, что на данный момент общими основаниями для начала антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов являются:
1) подготовка проекта нормативного правового акта;
2) принятие решения о проведении независимой экспертизы проекта правового акта;
3) поступление нормативного правового акта на государственную регистрацию в Минюсте России.
Отдельного рассмотрения заслуживает проблема создания организационных основ проведения такой экспертизы в отношении ранее принятых правовых актов - проблема объема антикоррупционной экспертизы. Отметим, что в настоящее время активно развивается позиция о необходимости ее регламентации в специальном законе.
Проект такого закона подготовлен Генеральной прокуратурой и направлен Президенту РФ для рассмотрения. Альтернативный проект Федерального закона "Об антикоррупционных стандартах и антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов в Российской Федерации" презентован ЦСР на круглом столе "Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов Российской Федерации: организация проведения и совершенствование механизма" <1>.
--------------------------------
<1> Центр стратегических разработок, 25 марта 2009 г. (М., ул. Б. Якиманка, д. 1, Александр-Хаус, конференц-зал).
В Минюсте России придерживаются позиции, согласно которой антикоррупционная экспертиза в отношении уже принятых нормативных правовых актов должна проводиться прокуратурой, а в отношении проектов нормативных правовых актов - Минюстом России.
Представляется, что в отношении ранее принятых нормативных правовых актов усилий одной лишь прокуратуры явно недостаточно. Необходимо создать систему оценки с привлечением более широкого круга субъектов (органов государственной власти и органов местного самоуправления, иных заинтересованных лиц). В субъектах РФ такая работа может вестись на основе утверждения графиков антикоррупционной экспертизы ранее принятых правовых актов. Указанные графики могут утверждаться по представлению региональных комиссий по противодействию коррупции, утверждаемых высшим должностным лицом субъекта РФ.
Непосредственным основанием процедуры антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов является назначение экспертизы. Определение основных стадий процедуры ее проведения будет способствовать выявлению последовательности действий, формирующих эту процедуру.
В специализированной литературе <1> выделяются следующие основные этапы процесса проведения антикоррупционной экспертизы:
--------------------------------
<1> См.: Краснов М.А., Талапина Э.В., Тихомиров Ю.А. и др. Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / Под ред. В.Н. Южакова. М.: Статут, 2004. С. 59 - 60.
(I) подготовительная стадия, предусматривающая следующие шаги:
1) сбор информации;
2) выбор нормативного акта,
3) анализ социальных (экономических) отношений, которые регулируются выбранным нормативным актом;
(II) стадии проведения экспертизы, включающие:
1) функциональный анализ деятельности органа власти (исходя из нормативного акта и ограничиваясь им);
2) определение дискреционных полномочий;
3) определение полномочий, касающихся юридических (физических) лиц, связанных с наложением на них некоторых ограничений, требований (контрольными процедурами, требованием предоставить информацию и т.п.);
4) сравнительный анализ полномочий, указанных в п. 3 в отношении нескольких законов;
5) заполнение оценочного листа (чрезмерные ограничения);
6) заполнение оценочного листа в отношении полномочий, которые наделяют государственного служащего возможностью выбора, связанного с наложением на граждан и юридических лиц ограничений и обременений;
7) выписывание бланкетных норм;
8) заполнение оценочного листа "Бланкетные нормы";
9) заполнение сводной таблицы коррупциогенности нормативного правового акта;
10) заполнение таблицы предложений по уменьшению коррупциогенного потенциала;
11) подготовка текста экспертизы (описательная и табличная части).
Следует согласиться с авторами относительно выделения подготовительной стадии, а также относительно последовательности производимых действий. Кроме того, приведенный алгоритм сориентирован непосредственно на практическую работу эксперта. Вместе с тем они не учитывают одну из стадий правотворческой деятельности - реализацию правовых актов. Кроме того, указанные стадии предусматривают проведение более обширной работы по определению нормативного правового акта, подлежащего антикоррупционному анализу. Иными словами, в числе предложенных стадий дается подход к определению потребности в антикоррупционной экспертизе, что выходит за рамки вопроса, рассматриваемого в настоящей главе.
Для удобства проведения экспертизы проекта нормативного правового акта на коррупциогенность можно условно выделить следующие основные группы действий:
а) общая оценка проекта нормативного правового акта (предварительная);
б) оценка проекта нормативного правового акта по существу (основная);
в) подготовка экспертного заключения (оформление результатов экспертизы).
§ 2. Правила и методы оценки проектов нормативных
правовых актов на коррупциогенность.
Типология коррупционных факторов
Прежде чем перейти к процедуре антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, рассмотрим ее основные инструменты - методы оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность, правила такой оценки, типологию коррупционных факторов, реализуемые в ходе такой экспертизы.
Антикоррупционная экспертиза, как и любой другой вид деятельности, предполагает применение определенной совокупности (системы) приемов и операций, ведущих к достижению цели. В широком смысле цель исследования нормативных правовых актов в данном случае заключается в нейтрализации их коррупциогенности. При оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность используются следующие методы познания.
1. В качестве базового используется общелогический метод познания - анализ (метод познания, в основе которого положены приемы и способы расчленения системы на составляющие ее элементы). Данный метод имеет целью переход от изучения целого к изучению его частей. Познание свойств элементов необходимо для того, чтобы понять закономерности их соединения в рамках целого.
Под нормативным анализом, по нашему мнению, может пониматься совокупность операций, направленных на выработку правовых решений социальных проблем, алгоритма поведения лиц в правовой ситуации. Цель нормативного анализа (как и экспертизы в целом) - нейтрализовать коррупциогенность нормативного правового акта или его проекта. Данная цель достигается посредством выявления и корректировки (либо исключения из текста) коррупциогенных норм нормативного правового акта или его проекта.
2. По "информационному основанию" на первый план выдвигаются методы опережающей информации. Их применение дает оптимальный результат на подготовительных этапах проведения оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность. Для данной группы методов характерно базирование на фактически имеющемся материале об общественных отношениях, регламентируемых данным нормативным правовым актом (проектом нормативного правового акта), информации об их развитии. Указанные методы могут быть реализованы в следующем порядке:
а) определение оптимально полного перечня данных об объекте антикоррупционного анализа;
б) установление источников информации, содержащих данные об объекте антикоррупционного анализа (данные правового мониторинга, универсальные и специализированные базы данных о законодательстве и правоприменительной практике, например: данные судебных органов и органов исполнительной власти, электронных справочных правовых систем, налоговых органов, средств массовой информации, статистической информации, научных публикаций);
в) анализ и оценка экспертом данных (количественных, качественных) об объекте антикоррупционного анализа.
2.1. О развитии общественных отношений в той или иной области помимо собственных знаний и личного опыта эксперта существует другая информация. Эту информацию можно условно разделить на официальную и неофициальную.
К официальной информации можно отнести: законодательство в рассматриваемой области, официальные публикации (изданные или электронные), специализированные статистические данные, публичные отчеты официальных учреждений (государственных, международных), данные судебной практики, архивные материалы.
К неофициальной информации могут быть отнесены: печатные и электронные средства массовой информации, издания (книги, отчеты, исследования и т.д.), разработанные частными, негосударственными учреждениями (национальными и международными), неофициальные интернет-ресурсы.
Анализ указанной информации должен быть многоаспектным, при этом предпочтение целесообразно отдавать официальным источникам.
2.2. В настоящее время в научных кругах получила распространение идея, согласно которой поиск предметов для будущих законов можно не предвидеть, а брать из правоприменительной практики <1>. В этом смысле особо ценной является судебная практика:
--------------------------------
<1> См.: Шиндяпина Е.Д. Судебная практика как источник законодательных инициатив // Научные труды РАЮН. Т. 3. М., 2006. С. 1062 - 1065.
- решения высших судов (Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ) указывают на незаконные нормы и решения;
- уголовные дела по коррупционным правонарушениям и преступлениям являются важным источником информации в части выявления предпосылок, конкретных способов использования несовершенства законодательства, обхода правовых норм для получения личных выгод.
2.3. Данные статистики могут быть использованы для определения:
- наиболее частых видов коррупционных нарушений;
- контингента виновников;
- по каким инкриминирующим актам не применяются санкции.
3. Применение социологического метода в деятельности по оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность обусловлено необходимостью выявления информации о восприятии гражданами государственной политики, в том числе в области нормотворчества. Социологические исследования призваны выявить общественное мнение по поводу эффективности действующих или предложенных правил. По мере внедрения информационно-коммуникационных технологий целесообразно ввести практику on-line исследований значимых решений и норм.
4. Применение метода функционального анализа обусловлено тем, что положения большинства нормативных правовых актов применяются и приводятся в исполнение определенными публичными органами или органами, специально создаваемыми для применения этих норм. От того, как они функционируют, зависит эффективность соответствующих нормативных правовых актов.
Для установления институциональных и практических характеристик органов публичного управления следует провести их функциональный анализ:
- компетенция органа власти (нормативно установленные цели; предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия; властные полномочия);
- внутренняя структура (структурные подразделения, специализация, территориальные органы);
- ответственность (внутренняя, вышестоящая);
- контроль (внутренний, вышестоящий, внешний, общественный);
- транспарентность;
- обеспеченность необходимыми ресурсами;
- уровень мотивированности служащих (карьера, социальная защита, оплата труда).
Результаты функционального анализа позволят определить недостатки в деятельности органа власти, дублированность полномочий, недостаток средств, необходимых для нормальной работы, и др.
5. Важным методом, применяемым при оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность, является экстраполяция: перенесение прошлого и настоящего состояния исследуемого объекта на его будущее состояние <1>. В более широком теоретическом аспекте она является важной предпосылкой построения нового знания во всех областях науки. Широкое использование экстраполяция находит в аналитической работе, при постановке диагноза, прогнозировании <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Новый энциклопедический словарь. М.: Научное изд-во "Большая российская энциклопедия", 2002. С. 1391; Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцев Е.Б. Современный экономический словарь. М., 1997. С. 400; и т.д.
<2> См.: Кочергин А.А., Кочергин А.Н. Методологический арсенал науки: Монография. Голицыно, 2004. С. 195.
Применение экстраполяции при оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность позволит определить, к каким коррупционным стратегиям могут привести дефекты оцениваемого нормативного правового акта, определить возможные коррупционные проявления.
6. Использование системного анализа обусловлено необходимостью учета системных связей отдельных норм, положений, соединяющихся в рамках анализируемого акта. Под системным анализом понимается совокупность методов и средств, используемых при исследовании сложных объектов, прежде всего методов выработки, принятия и обоснования решений при создании и управлении социальными системами.
7. Широкое использование имеет метод экспертных оценок.
Экспертные оценки основываются на информации, предоставленной экспертами в процессе систематизированных процедур выявления и обобщения этого мнения. Компетентные оценки специалистов уже в настоящее время являются надежной основой прогнозирования эффективности конкретных норм права, состояния законности, направленности правового сознания населения, его политической и правовой активности, других актуальных проблем общей теории права <1>.
--------------------------------
<1> См.: Сырых В.М. Социология права. М.: Юстицинформ, 2002. С. 445.
Качество применения этого метода во многом обусловливает эффективность всей оценки нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность. По этой причине особое внимание следует уделить компетентности экспертов, привлекаемых к оценке нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность. Именно экспертам предстоит на основе собственного опыта определить:
- возможные формы преследования коррупционного интереса;
- возможные коррупционные стратегии;
- воздействие того или иного коррупционного фактора на регламентированные нормативным правовым актом общественные отношения;
- выполнимость нормативных предписаний, содержащихся в нормативном правовом акте;
- способность содержащихся в нем предписаний обеспечить эффективную реализацию закона в конкретных общественных отношениях;
- рекомендации по устранению выявленных коррупционных факторов и устранению (коррекции) норм, их содержащих.
На результаты экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность значительное влияние может оказывать мнение его разработчиков, поэтому для объективной оценки необходимо привлечение независимых экспертов. Метод экспертных оценок должен применяться на всех этапах.
8. Статистические методы определяют совокупность приемов обработки количественной информации об объекте оценки на коррупциогенность. Использование методов данной группы целесообразно на заключительной стадии оценки нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.
Одним из элементов экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность является типология коррупционных факторов. Следует отметить, что по мере развития концепции антикоррупционной экспертизы типология этих факторов была существенно расширена.
Так, в одной из первых методик антикоррупционной экспертизы, подготовленной на базе ЦСР в 2004 г., выделялось 11 коррупционных факторов. В последующем варианте методики, ориентированном на деятельность федеральных органов исполнительной власти, - 16 коррупционных факторов. В Методике первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов, вышедшей в 2007 г., предусматривалось 22 типичных коррупционных фактора.
Один из разработчиков данной методики Э.В. Талапина отмечает, что в последней, переработанной автором версии коррупционные факторы сгруппированы следующим образом.
(I) Коррупционные факторы, связанные с реализацией властных полномочий в качестве дискреционных:
1) широта дискреционных полномочий;
2) определение компетенции по формуле "вправе";
3) завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права;
4) злоупотребление правом заявителя;
5) выборочное изменение объема прав;
6) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;
7) юридико-лингвистическая коррупциогенность;
8) принятие нормативного правового акта органа исполнительной власти "сверх компетенции";
9) заполнение законодательных пробелов при помощи нормативного правового акта органа исполнительной власти.
(II) Коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов:
10) наличие пробела в регулировании;
11) отсутствие административных процедур;
12) отсутствие конкурсных (аукционных) процедур;
13) отсутствие запретов и ограничений для государственных (муниципальных) служащих в конкретной области деятельности;
14) отсутствие ответственности государственного (муниципального) служащего за правонарушения;
15) отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными (муниципальными) органами и служащими;
16) отсутствие информации (нарушение режима прозрачности информации).
(III) Коррупционные факторы системного характера:
17) ложные цели и приоритеты;
18) нормативные коллизии;
19) нарушение баланса интересов;
20) "навязанная" коррупциогенность.
(IV) Проявления коррупциогенности:
21) формально-техническая коррупциогенность;
22) непринятие нормативного правового акта (бездействие) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. 2007. N 5.
Тенденцию к расширению состава этих факторов можно оценить положительно. Во-первых, коррупционные практики эволюционируют достаточно быстро. Во-вторых, наиболее полное их описание в подобных методиках позволяет повысить результативность экспертной работы.
Следует отметить, что в Постановлении Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196 приводится несколько сокращенный перечень коррупционных факторов.
Согласно п. 7 Методики, утвержденной вышеуказанным Постановлением Правительства РФ, коррупционные факторы разделяются на три группы:
1) факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления;
2) факторы, связанные с наличием правовых пробелов;
3) факторы системного характера.
В пунктах 8 - 10 рассматриваемой Методики последовательно раскрывается содержание указанных групп.
Факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, выражаются в следующем:
а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, дублирующие полномочия органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
в) завышенные требования к лицу, права которого реализуются, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
г) злоупотребление правом заявителя со стороны органа государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
д) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления изъятий из общего порядка по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
е) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящих к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
ж) принятие нормативного правового акта сверх компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
з) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
и) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Факторы, связанные с правовыми пробелами, свидетельствуют об отсутствии правового регулирования некоторых вопросов в проекте документа и выражаются в:
а) существовании собственно пробела в правовом регулировании, т.е. в отсутствии нормы, регулирующей определенные правоотношения, виды деятельности и т.д.;
б) отсутствии административных процедур, т.е. в отсутствии порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных
