Обзор литературы по теме и выбор направления исследований

Действие организационно-правового механизма обеспечения требований земельного права и провозглашение гарантий земельных прав не принесут ожидаемых результатов без постоянного регулярного разноуровневого контроля за использованием и охраной земель всеми физическими и юридическими лицами – земельного контроля.

Государственный надзор за охраной и использованием земель является разновидностью земельного контроля, и относится к одной из важнейших функций государства. Статья 71 Земельного кодекса Российской Федерации определяет понятие государственного земельного контроля, в которой указано, что специально уполномоченными государственными органами осуществляется государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами(А.А. Алпатов, 2007; А.А. Герасимов, 2011в, 2012; С.А. Боголюбов, 2013; Н.Г. Салищева, 2009).

Основной целью земельных преобразований в Российской Федерации является обеспечение рационального использования земель важнейшего потенциала, как экономических, правовых, социальных и иных необходимых условий для повышения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, сохранения земель лесного фонда и городских земель. Важнейшим инструментом выполнения этих задач, служит контроль за использованием и охраной земель.

В течение XX века функции государственного земельного контроля принадлежали и осуществлялись государством, как основным собственником земель. В период рыночных реформ оно продолжало эффективно заниматься контролем исполнения земельно-правовых требований при осуществлении государственного земельного контроля (М.Ю. Тихомиров, 2012;Г.С. Башмаков, 1999; С.А. Боголюбов, 2013; М. П. Гавришин, 2009; Б.В. Ерофеев, 2014; С.Л. Громов, 2008).

Согласно Положению от 15 ноября 2006 г. № 689 «О государственном земельном контроле» (с изменениями от 22 июня 2007 г., 21 апреля 2010 г.) осуществляют Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и их территориальные органы (Д.М. Демичев, 2009; Н. В. Ледовская, 2011; И.А. Иконицкая, 2008).

Прежде осуществление государственного земельного надзора относилось к функциям Федеральной службы земельного кадастра России (Н. В. Ледовская, 2011; С.А. Боголюбов, 2013; А.А. Герасимов, 2011а; И.А. Иконицкая, 2008; А.А. Герасимов, 2013).

Поэтому органы местного самоуправления взаимодействуют с населением, и наиболее заинтересованы в надлежащем состоянии и использовании земель. Они в достаточной степени информированы об упущениях и правонарушениях в области использования и охраны земель и окружающей среды (Н. В. Ледовская, 2011; А.А. Варламов, 2005).

Муниципальный земельный контроль функционально возложен на специализированные земельные муниципальные органы, а так же муниципальные органы общей компетенции. Муниципальные инспектора обязаны: предупреждать, выявлять и пресекать нарушения законодательства в области охраны окружающей среды; разъяснять нарушителям их права и обязанности. Муниципальные инспектора подлежат государственной защите (Г.С. Башмаков, 1999;Ю.А. Карташова, 2010; О. М. Оглоблина, 2011; И. В. Сальников, 2010; С.А. Боголюбов, 2013).

Но под правовым обеспечением рационального использования и охраны земель нельзя понимать лишь установление правил пользования землей, а также выявление правонарушений и применение к виновным лицам установленных законом мер наказания. В процессе управления земельным фондом государство оказывает также помощь и содействие субъектам земельных отношений в реализации их прав на землю (безвозмездное улучшение земель, агротехническое содействие, обеспечение земельно-кадастровой информацией и т.п.) (Е. В. Пантин, 2013).Таким образом, очевидно, что управление земельными ресурсами осуществляется государственными органами, прежде всего посредством правового регулирования земельных отношений, включая правотворческую и правоприменительную деятельность, а также посредством осуществления социально-экономических мер воздействия на формирование земельных отношений (Н.Г. Жаворонкова, 2013; А.А. Герасимов, 2012; A.A. Герасимов, 2011б).

Этот контроль может осуществляться в самых различных формах, в том числе не предусмотренных законодательством, поскольку создание демократического социального государства предполагает инициативу, поиск и разнообразие форм участия граждан в управлении обществом и государством. Граждане могут сообщать в государственные и муниципальные органы о правонарушениях в области охраны земель и окружающей среды, участвовать в проверках, пикетах и иных уличных мероприятиях, а так же в проведении государственного земельного контроля (С.А. Липски, 2003; Г.С. Башмаков, 1999; А.А. Горкин, 2008; С.Л. Громов, 2008; И. Ф. Панкратов, 2007).

Подводя итог вышесказанному, можно констатировать тот факт, что государственный земельный контроль является обязательным элементом механизма государственного управления. Значимость данного правового института определяется исходя из представления о земле, являющейся объектом земельных отношений, как о природном объекте (A.A. Герасимов, 2011в)

В соответствии с Указом Президента РФ от 25 декабря 2008 г. N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" Федеральная регистрационная служба была переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). Росреестру переданы полномочия Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимости), а Роснедвижимость упразднена с 1 марта 2009 г. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 № 457, утвердившим Положение о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, к полномочиям указанной службы отнесено осуществление государственного земельного контроля. Государственный земельный контроль является постоянной работой соответствующих органов, осуществляемой в соответствии с ведомственными годовыми планами работ. Необходимые контрольные действия предпринимаются также по заявлениям и жалобам граждан (С.И. Носов, 2011).

Росреестр и ее территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением:

а) выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;

б) порядка переуступки права пользования землей;

в) выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

г) выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;

д) порядка предоставления сведений о состоянии земель;

е) исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;

ж) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

В ряде ведомств разработаны и применяются положения об общественных контрольных инспекциях. Такие инспекции и положения о них существуют в области земельных отношений, лесного хозяйства, охраны рыбных и охотничьих запасов. В ряде мест они оправдывают себя, способствуют развитию общественной инициативы, повышению ответственности за состоянием земель, других природных ресурсов, всей окружающей среды, благоприятный уровень которой является весомым фактором социальной заботы государства и общества о своих гражданах (Д.А. Шевчук2007; О.Э. Лейст, 2011).

В земельном законодательстве институту ответственности за правонарушения, связанные с охраной и использованием земель, придается большое значение. Об этом свидетельствует, в частности, то, что в Земельном кодексе Российской Федерации вопросам ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель посвящена специальная глава под одноименным названием (И.В. Алаев, 2012; Н.И. Матузов, 2011)

Производственный земельный контроль должен осуществляться землеобладателем или по его поручению созданной им земельной, землеустроительной, агрохимической, мелиоративной, экологической и иными службами предприятия, учреждения, организации. Цель такого контроля – проверка соблюдения нормативов качества землепользования, охраны земли и окружающей среды, выполнения требований земельного законодательства, планов и мероприятий по охране земли, природы, оздоровлению окружающей среды (A.A. Герасимов, 2010).

Производственный (внутриведомственный, внутрипроизводственный) контроль организуется собственником, владельцем, пользователем, арендатором земельного участка или находящегося на нем предприятия и не должен подвергаться подробному, конкретному законодательному регулированию, поскольку землеобладатель отвечает перед обществом за состояние своего земельного участка и связанной с ним окружающей среды, выполнение требований земельного и иного экологического законодательства, за соблюдение нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ (С.А. Гальченко, 2011).

Каким именно образом землеобладатель, предприятие выполняет свой экологический долг перед обществом – это проблема, прежде всего самого предприятия и владельца земельного участка: он может проводить производственный земельный контроль самостоятельно либо возложить обязанности по охране земли и окружающей среды на должностных лиц предприятия, создать специальную службу или лабораторию по охране окружающей среды, установить систему поощрений и наказаний в области землепользования и охраны среды и т.п. (П.Ф. Лойко, 2012; Л. В. Журавлева, 2007; М.Ю. Тихомиров, 2011).

В Положении определена система органов государственного земельного контроля, с одной стороны это органы представительной и исполнительной власти, с другой - специально уполномоченные выполнять функции государственного контроля. К пер­вым относятся палаты Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, органы представительной и исполнительной власти субъектов РФ, орга­ны местной администрации. Это — государственные и местные органы общей компетенции. Они, решая общие вопросы земельной реформы РФ, республик в составе РФ, краев, областей, автономных образований, рай­онов, городов и сел, а также другие важные проблемы социально-эконо­мического развития соответствующей территории, выполняют вместе с тем и функции государственного контроля в области использования и охраны земель. В своей контрольной деятельности государственные ор­ганы общей компетенции опираются на систему органов, специально уполномоченных заниматься земельным контролем, которые им подот­четны (С.А. Гальченко, 2011; А.А. Варламов, 2005). Положение не определяет компетенцию органов общего руководства и управления и не может этого определять, так как их деятельность регулируется соответствующими законами об этих государственных орга­нах. Они устанавливают лишь порядок деятельности в этой области спе­циально уполномоченных органов государственного земельного контроля (Н.А. Щербакова, 2011; А. П. Анисимов, 2012).

Специально уполномоченными государственными органами, осуществляю­щими земельный контроль, являются Федеральная служба кадастра и ее органы на местах, органы охраны природы Министерства природных ресурсов РФ и его органы на местах; органы санитарно-эпидемиологического надзора Минздрава РФ и его органы на местах. Названные органы осуществляют свои функции во взаимодействии с орга­нами представительной и исполнительной власти, как в центре, так и непосредственно на местах. Кроме того, они согласовывают свою работу ме­жду собой; при этом головной организацией по общим вопросам земель­ного контроля является Федеральная служба земельного кадастра (С.А. Липски, 2003; А.Н. Королёв, 2009).

При решении конкретных вопросов земельного контроля функции специально уполномоченных органов разграничены, чтобы не допускалось дублирование в работе, и обеспечивалась согласованность контрольных действий и мероприятий (С.Л. Громов, 2008).

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его органы осуществляют государственный контроль за соблюдением предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами земельного законодательства, установленного режима использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением; недопущением самовольного занятия земельных участков; предоставлением сведений о наличии, состоянии и использовании земельных угодий, а также о наличии свободного земельного фонда; своевременной рекультивацией нарушенных земель, восстановлением плодородия и других полезных свойств земли, снятием, использованием и сохранением плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель (А. П. Зрелов, 2011; О. М. Оглоблина, 2011; П.М. Можаров, 2013а). Далее, органы названной службы следят за проектированием, размещением и строительством объектов, оказывающих влияние на состояние земель; своевременным и качественным выполнением мероприятий по улучшению земель, предотвращению и ликвидации последствий эрозии почвы, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания, иссушения, переуплотнения, захламления, загрязнения и других процессов, вызывающих деградацию земель; соблюдением установленных сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении им земельных участков; установлением и сохранностью межевых знаков; своевременным возвратом земель, предоставленных во временное пользование (В. В. Солдатенков, 2011; М. Ю. Тихомиров, 2008; П.М. Можаров, 2013б; Д.В. Новиков, 2012).

Министерство природных ресурсов Российской Федерации и его органы на местах осуществляют контроль за:

- выполнением природоохранных требований при отводе земель под все виды хозяйственной деятельности;

- соблюдением экологических норм при разработке новой техники, технологий и материалов для обработки почв, а также при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации предприятий и других объектов;

- предотвращением захламления земель, а также загрязнения почв сточными водами, пестицидами, минеральными удобрениями, токсичными и радиоактивными веществами;

- соблюдением установленного режима использования земель природоохранного, природно-заповедного и рекреационного назначения;

- осуществлением мероприятий, предусмотренных проектами землеустройства и другими проектами в части охраны почв и рационального использования земель;

достоверностью сведений, используемых при ведении государственного земельного кадастра, мониторинге земель и землеустройстве;

- соблюдением земельного законодательства в части охраны земель, пресечением самовольного занятия земель природоохранного, природно-заповедного и рекреационного назначения;

- выполнением работ по рекультивации нарушенных земель;

- выполнением мероприятий по предотвращению порчи и уничтожения плодородного слоя почвы, деградации земель, по консервации выведенных из оборота сельскохозяйственных угодий и загрязненных земель (М. П., Гавришин, 2009; И. В. Сальников, 2010).

Министерство здравоохранения РФ, его органы Госсанэпиднадзора осуществляют контроль за:

- соблюдением санитарного законодательства и санитарных правил при использовании земельных участков, установлении охранных, санитарных, защитных, оздоровительных и рекреационных зон, при проектировании и эксплуатации промышленных предприятий и объектов по использованию, переработке и захоронению радиоактивных, токсичных, бытовых материалов и отходов;

- предотвращением заражения земель бактериально-паразитическими и карантинными вредными организмами, загрязнения химическими и радиоактивными веществами.

Федеральное агентство по строительству и жилищному коммунальному хозяйству Российской Федерации и местные органы архитектурно-строительной службы осуществляют контроль за:

- соблюдением осуществления всех видов градостроительной деятельности в городах и других поселениях в соответствии с утвержденной градостроительной документацией;

- соблюдением норм и правил планировки и застройки городов и других поселений;

- соблюдением установленного порядка использования территорий с особым режимом градостроительной деятельности; - предотвращением самовольного строительства, сноса зданий и сооружений, вырубки зеленых насаждений общего пользования в городах и других поселениях; - предоставлением земельных участков в городах и других поселениях в соответствии с их целевым назначением и градостроительными требованиями.

Государственные инспектора по использованию и охране земель и их заместители, должностные лица Минприроды РФ, Минздрава России (Департамента Госсанэпиднадзора), и их органов на местах в соответствии с возложенными на них функциями по осуществлению госземнадзора и в пределах своей компетенции имеют право:

- направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для привлечения виновных лиц к ответственности;

- обращаться беспошлинно в суд и арбитражный суд по делам о возмещении ущерба, причиненного в результате нарушения земельного законодательства, по вопросам отмены неправомерных решений, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков, а также по делам о взыскании штрафов с физических и должностных лиц;

- приостанавливать промышленное, гражданское и иное строительство, разработку месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатацию объектов, проведение агротехнических, лесомелиоративных, геолого-разведочных, поисковых, геодезических и иных работ, если они осуществляются с нарушением земельного законодательства и могут привести к уничтожению, загрязнению, заражению или порче плодородного слоя почвы, развитию эрозии, засолению, заболачиванию и другим процессам, снижающим плодородие почв на определенной территории;

- вносить в местную администрацию предложения о полном или частичном изъятии (выкупе) земель в случаях, предусмотренных законодательством;

- составлять протоколы о нарушениях земельного законодательства и передавать их на рассмотрение в соответствующие комиссии для привлечения виновных к административной ответственности в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях;

- беспрепятственно посещать при предъявлении служебного удостоверения предприятия, организации и учреждения, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, пользовании или аренде, а также земельные участки, занятые оборонными и другими специальными объектами (с учетом установленного режима их посещения);

- давать предприятиям, организациям и учреждениям, а также гражданам обязательные для исполнения предписания по вопросам охраны земель, устранения нарушений земельного законодательства;

- привлекать в случаях необходимости в установленном порядке компетентных специалистов для обследования земельных угодий, проверки выполнения мероприятий по охране земель;

- приостанавливать исполнение неправомерных решений по изъятию и предоставлению земельных участков до рассмотрения протестов в соответствующих органах (вышестоящем органе исполнительной власти, суде, арбитражном суде, прокуратуре);

- вносить в соответствующие финансово-кредитные органы обязательные для исполнения предписания о прекращении финансирования (кредитования) строительства, эксплуатации объектов, иных работ в случае их приостановки, а также при отсутствии документов, удостоверяющих права на землю. Государственные инспектора по использованию и охране земель и их заместители, кроме того, имеют право контролировать проведение аукционов, конкурсов, заключение сделок по купле-продаже, дарению, обмену и другие операции с землей и вносить предложения о признании в установленном порядке недействительными указанных операций, проводимых с нарушением действующего законодательства (А. П. Анисимов, 2012; А.А. Герасимов, 2012; А.А. Герасимов, 2010).

Наряду с земельным законодательством контролируют также соблюдение лесного, водного законодательства, законодательства о недрах, градостроительного, гражданского, административного и иного законодательства, содержащего нормы земельного права (Е.Н. Белозубова, 2015).

В зависимости от целей и времени государственного контроля относительно контролируемого действия различают: предупредительный, текущий и последующий государственный контроль. (А.А. Герасимов, 2011; Н. В. Ледовская, 2011; С.А. Боголюбов, 2013).

Поэтому органы местного самоуправления взаимодействуют с населением, и наиболее заинтересованы в надлежащем состоянии и использовании земель. Они в достаточной степени информированы об упущениях и правонарушениях в области использования и охраны земель и окружающей среды.

В соответствии с Конституцией и ФЗ от 22.08.2004 № 122 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации с связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» (в ред. от 09.02.2009) и ФЗ от 29.12.2004 № 199 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской по предметам совместного ведения Российской федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» (в ред. от 25.11.2008) контрольная компетенция муниципальных образований возрастает, в том числе за счет передачи им государственных функций управления и контроля (Н. В. Ледовская, 2011).

Новое постановление Правительства РФ "О государственном земельном контроле" разграничило полномочия органов, осуществляющих государственный земельный контроль, с учетом сферы деятельности каждого. В результате компетенции трех ведомств распределились следующим образом: контроль за участками как объектами недвижимого имущества будет осуществлять Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, экологический закреплен за Росприроднадзором, Россельхознадзор осуществляет контроль за землями сельскохозяйственного назначения и использования ( В.А. Буров, 2011 ).

Особую роль в современных условиях играет функция Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии. Основные ее функции (в отношении всех земель, расположенных на территории Российской Федерации) состоят в обеспечении исполнения земельного законодательства, соблюдении установленных требований (норм, правил, нормативов) и выполнении мероприятий по охране земель органами государственной власти, юридическими лицами и гражданами.

Муниципальный земельный контроль функционально возложен на специализированные земельные муниципальные органы, а так же муниципальные органы общей компетенции. Муниципальные инспектора обязаны: предупреждать, выявлять и пресекать нарушения законодательства в области охраны окружающей среды; разъяснять нарушителям их права и обязанности. Муниципальные инспектора подлежат государственной защите.

В условиях реформ органы территориального общественного самоуправления, другие общественные объединения и граждане в соответствии с законодательством наделяются полномочиями по осуществлению контроля за подготовкой и принятием решений о предоставлении (передаче) гражданам и юридическим лицам прав на использование земельных участков и иных природных объектов (Л.В. Кипа, 2013).

Общественный земельный контроль осуществляется общественными объединениями, органами местного самоуправления, гражданами, его задачи аналогичны задачам, решаемым иными формами земельного контроля, в том числе государственного и производственного контроля за использованием и охраной земли, осуществлении общественного контроля регулируется в ФЗ от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (в ред. От 02.11.2004), иным законодательством, подзаконными актами, уставами и другими основополагающими актами общественных объединений

Этот контроль может осуществляться в самых различных формах, в том числе не предусмотренных законодательством, поскольку создание демократического социального государства предполагает инициативу, поиск и разнообразие форм участия граждан в управлении обществом и государством. Граждане могут сообщать в государственные и муниципальные органы о правонарушениях в области охраны земель и окружающей среды, участвовать в проверках, пикетах и иных уличных мероприятиях, а так же в проведении государственного земельного контроля (С.А. Липски, 2003; Г.С. Башмаков, 1999; С.А. Боголюбов, 2013; А.А. Горкин, 2008; С.Л. Громов, 2008).

В настоящее время организационная структура государственного земельного контроля представляет собой трехуровневую систему. Контрольные мероприятия проводят государственные инспектора по использованию и охране земель (госземинспектора), наделенные для этого необходимыми полномочиями (С.Л. Громов, 2008).

В городах и районах — это госземинспектора соответствующих городов и районов, на уровне субъекта Российской Федерации — должностные лица отделов государственного земельного контроля (госземинспектора субъектов Российской Федерации), существующие в каждом из регионов, и, разумеется, сотрудники Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Д.А. Шевченко, 2014).

На каждом из перечисленных уровней назначены главные государственные инспектора по использованию и охране земель и их заместители, которые в соответствии с административным законодательством уполномочены привлекать нарушителей земельного законодательства к ответственности, назначать административные штрафы и имеют более широкие полномочия по отношению к госземинспекторам.

Государственный земельный надзор является наиболее эффективным исходя из перечня полномочий. За последние годы система государственного земельного контроля претерпевала значительные преобразования (М.А. Сатыбалова, 2014).

Должностные лица и специалисты Росреестра и ее территориальных органов осуществляют государственный земельный контроль в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689 "О государственном земельном контроле". Утвержденное указанным Постановлением Правительства РФ Положение устанавливает порядок осуществления государственного земельного контроля Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами.

Уполномоченные органы при осуществлении государственного земельного контроля взаимодействуют в установленном порядке с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, организациями и гражданами (А. А. Варламов, 2001)

В ряде ведомств разработаны и применяются положения об общественных контрольных инспекциях. Такие инспекции и положения о них существуют в области земельных отношений, лесного хозяйства, охраны рыбных и охотничьих запасов. В ряде мест они оправдывают себя, способствуют развитию общественной инициативы, повышению ответственности за состоянием земель, других природных ресурсов, всей окружающей среды, благоприятный уровень которой является весомым фактором социальной заботы государства и общества о своих гражданах (Д.А. Шевчук, 2007).