Методические рекомендации к теме 3

Следует обратить внимание студентов на то, что Федеральный закон 1999 г. отказался от модели специального органа – главы субъекта. После принятия указанного Закона самостоятельная должность главы правительства была ликвидирована, правительством непосредственно руководит высшее должностное лицо субъекта.

Подходы к статусу отразились и в наименовании должности. Согласно Федеральному закону (п.6 ст. 18) наименование должности высшего должностного лица субъекта устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом его исторических, национальных и иных традиций.

В целом субъекты РФ закрепили в своем законодательстве следующие наименования данной должности:

- президент республики;

- глава республики;

- председатель правительства;

- губернатор;

- глава администрации;

- мэр.

Субъекты РФ – территориально-государственные образования (края, области) и национально-государственные образования (автономная область, автономный округ) – не используют для должности своего высшего лица наименование «президент». На первом этапе, поскольку президентскими указами для этих субъектов вводился исполнительный орган – администрация, ее руководитель стал именоваться «глава администрации». Когда руководитель стал избираться путем прямых выборов, его стали именовать губернатором. В настоящее время чаще используется наименование губернатор, в ряде субъектов сохраняется наименование «глава администрации». В Санкт-Петербурге сначала была должность мэра, теперь – губернатора.

В единственном субъекте РФ – г. Москве глава исполнительной власти именуется мэром.

До недавнего времени Федеральный закон 1999 г. гласил, что указанное лицо избирается гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ, путем прямых выборов. Правда, в Законе также говорилось – за исключением случаев, когда на день вступления в силу настоящего ФЗ конституцией (уставом) субъекта РФ предусмотрено наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица путем избрания его специально созываемым собранием представителей. Последняя норма была ориентирована в основном на Дагестан, где глава субъекта избирался специально созываемым Конституционным Собранием. Однако когда в Дагестане учредили пост Президента, избираемого населением, эта норма стала вообще отвлеченной[21].

По Федеральному закону 1999 г. (в ред. 2004 г.) кандидатура на пост высшего должностного лица субъекта РФ предлагается Президентом РФ, и гражданин РФ решением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта).

Когда Президент РФ выступил с идеей нового порядка замещения должности главы исполнительной власти, он говорил об избрании этого лица органом законодательной власти субъекта РФ. Логично, что избрание предполагает альтернативные кандидатуры, дискуссии, учет мнения меньшинства, оппозиции и т.д. В силу этих соображений вариант избрания многими был поддержан. Еще в 1996 г. в Конституционном Суде РФ был оспорен устав Алтайского края по ряду позиций, также и в связи с тем, что он предусматривал избрание губернатора края Законодательным Собранием края. Конституционный Суд тогда выступил за прямые выборы главы исполнительной власти субъекта[22].

При опубликовании проекта поправок в Закон появилась приведенная выше формулировка – «наделяется полномочиями». Она вызвала непонимание и критику как практиков, в том числе депутатов Государственной Думы, так и ученых. «Наделение полномочиями» делает соответствующее лицо весьма зависимым от тех, кто вручил ему мандат, особенно от Президента РФ.

Закон установил определенный порядок представления кандидатов на должность главы исполнительной власти субъекта РФ. Нормы Закона развиты в Положении о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 г.

По Положению, кандидатуры представляются Президенту РФ Руководителем его Администрации. В свою очередь предложения по кандидатурам вносятся Руководителю Администрации Президента РФ полномочным представителем Президента в соответствующем федеральном округе. Руководителю Администрации Президента РФ вносятся предложения не менее чем по двум кандидатурам на данную должность. Указанные предложения вносятся не позднее чем за 90 дней до дня истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта, а в случае досрочного прекращения его полномочий – в течение 10 дней. Должностные лица Администрации Президента, подготавливающие и вносящие предложения по кандидатурам, несут ответственность за обоснованность предложений, объективность и достоверность информационных и иных справочных материалов, а также материалов, характеризующих указанные кандидатуры. К предложению по кандидатуре прилагаются: копия декларации о доходах кандидата и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, с отметкой соответствующего налогового органа о принятии декларации на рассмотрение; справка о результатах предварительных консультаций по предлагаемой кандидатуре; информационные и иные справочные материалы; заявление гражданина о согласии на рассмотрение его кандидатуры с обязательством в случае наделения его полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ прекратить деятельность, несовместимую в соответствии с федеральным законодательством со статусом этой должности.

Согласно Закону (п.3 ст.18) высшим должностным лицом субъекта РФ может быть гражданин РФ, достигший 30 лет. Он не может быть одновременно депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации, судьей, замещать иные государственные должности РФ, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта РФ или государственные должности государственной службы субъекта РФ, а также выборные муниципальные должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством РФ.

Гражданин РФ может быть наделен полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ на срок не более пяти лет. Ранее это лицо могло занимать свой пост не более двух сроков подряд. Теперь это ограничение исключено из закона.

Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ прекращаются досрочно в случаях (ст. 19 Закона):

а) его смерти;

б) отрешения его от должности Президентом в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ;

в) отставки по собственному желанию;

г) отрешения от должности Президентом в связи с утратой доверия Президента, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных ФЗ;

д) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

е) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

ж) вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;

з) выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;

и) утраты гражданства РФ.

Статья 19 претерпела в 2004 г. много изменений, обусловленных новым порядком замещения должности главы исполнительной власти субъекта РФ. В ней был пункт «к», он предусматривал досрочное прекращение полномочий главы в случае его отзыва избирателями субъекта РФ. Конечно, если нет избрания главы избирателями, не может быть и его отзыва по их голосованию.