Общая часть

Тема 1. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»

Изучая эту тему, студенты должны усвоить, что основу деятельности прокуратуры составляет учение о государстве, праве и законности. В нашем обществе произошли позитивные сдвиги, связанные с проведением государственно-правовой реформы, по-новому дана аксиологическая оценка праву.

Раскрытие тех аспектов права, которые характеризуют его нравственно-этическое содержание (доминирующий элемент категории права), подводит соответствующую базу для определения функций прокурорского надзора, позволяющих рассматривать его в качестве достижения общества, его незаменимой социальной ценности. «Право есть средство ограничения силы и власти путем внесения в мир насилия трансцендентного императива. Правовое государство возникает и одновременно ограничивает себя благодаря тому, что оно признает нормы, которые имеют не только технический, но и моральный характер»[1].

Сообразно с этими представлениями о праве трактуется и законность, обеспечение которой возлагается на прокуратуру. Законность – особый режим взаимоотношений между государством и личностью, выражающийся в неукоснительном соблюдении всеми органами государства и должностными лицами законов и основанных на них нормативных актов и обеспечивающих неприкосновенность личности, полную гарантированность осуществления ею своих прав и свобод[2].

Исходя из этого, функция прокурорского надзора как раз и состоит в обеспечении и защите режима законности как основополагающего конституционного принципа государства. Законность – это необходимое условие и юридическая основа правовой государственности; она же составляет предпосылку, режим и цель надзорной деятельности прокуратуры.

Изучая вопрос «Сущность, задачи и правовые средства прокурорского надзора», следует исходить из того, что Закон «О прокуратуре Республики Беларусь» сформулировал задачи прокурорского надзора следующим образом: согласно ст. 4 задачами прокуратуры Республики Беларусь являются обеспечение верховенства права, законности и правопорядка, защита прав и законных интересов граждан и организаций, а также общественных и государственных интересов.

Для осуществления надзора и выполнения задач, возложенных на прокуратуру, прокуроры наделены широкими полномочиями, которые реализуются при посредстве закрепленных в законодательстве действий и правовых актов, именуемых в научной и методической литературе правовыми средствами прокурорского надзора.

Правовые средства прокурорского надзора могут быть классифицированы по различным основаниям, в частности, по цели, характеру и форме.

По цели они делятся на средства, направленные на: а) выявление нарушений законодательства, причин их порождающих и условий им способствующих (например, истребование для проверки соответствия законодательным актам правовых актов, издаваемых органами государственного управления, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями должностными лицами; проверка исполнения законодательства органами государственного управления, общественными объединениями, религиозными и другими организациями и должностными лицами в связи с заявлениями, жалобами и иными сведениями о правонарушениях законности); б) устранение нарушений законодательства и обстоятельств, способствующих им (например, принесение протестов, внесение представлений и др.); в) привлечение к ответственности нарушителей законодательства (например, возбуждение уголовного дела или дисциплинарного производства); г) обеспечение возмещения материального вреда, причиненного правонарушением (например, обращение в случаях, предусмотренных законодательными актами, в суд с заявлениями (исками) в защиту прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей и организаций, общественных и государственных интересов); д) предупреждение нарушений законодательства, к которым в широком смысле слова относятся все правовые средства, используемые прокурором при осуществлении надзора за законностью.

По характеру правовые средства прокурорского надзора делятся на: а) обязывающие, б) приостанавливающие, в) распорядительные.

Правовые средства обязывающего характера применяются во всех отраслях прокурорского надзора. К ним, например, относятся: требование о проведении проверки, ревизии и экспертизы, выделение специалистов.

К правовым средствам приостанавливающего характера относятся: приостановление решений, приговоров, определений и постановлений судов в порядке надзора; приостановление исполнения актов администрации органов и учреждений, исполняющих наказание и иные меры уголовной ответственности, учреждений, исполняющих принудительные меры воспитательного характера, мест содержания под стражей и лечебно-трудовых профилакториев.

К правовым средствам распорядительного характера относятся: письменные указания органу дознания о производстве следственных, иных процессуальных действий и оперативно-розыскных мероприятий, а также мер по обеспечению безопасности; возвращение уголовных дел органа предварительного следствия с указаниями о производстве дополнительного расследования и др.

По форме правовые средства прокурорского надзора делятся на предусмотренные законодательством: а) действия и б) акты.

Следует иметь в виду, что все действия прокурора в уголовном, административном, гражданском и хозяйственном судопроизводстве обличаются в процессуальную форму (поддержание государственного обвинения, предъявление и поддержание иска, заявления и т. п.). При осуществлении надзора за исполнением законодательства и надзора за исполнением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера, используются как не требующие письменного оформления действия, так и правовые акты.

К актам прокурорского надзора относятся: протесты, предписания, представления, указания, официальные предупреждения и др.

Изучая вопрос о законодательном регулировании прокурорского надзора, следует помнить, что организация и деятельность органов прокуратуры
определяются Конституцией Республики Беларусь, Законом «О прокуратуре Республики Беларусь».

Согласно закону порядок осуществления прокурорами полномочий в судопроизводстве определяется Уголовно-процессуальным, Гражданским процессуальным, Хозяйственным процессуальным кодексами Республики Беларусь, а также Кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях.

Полномочия прокуроров по надзору за соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера определяется Уголовно-исполнительным кодексом Республики Беларусь.

Изучая иные законодательные акты, определяющие организацию и деятельность органов прокуратуры, следует иметь в виду, что Президент Республики Беларусь своим Указом от 27 марта 2008 г. № 181 утвердил «Положение о прохождении службы в органах прокуратуры Республики Беларусь»[3], которое определяет порядок прохождения службы прокурорскими работниками.

Особое место среди источников правового регулирования прокурорского надзора занимают руководящие разъяснения Пленумов Верховного Суда Республики Беларусь и Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, приказы и инструкции Генерального прокурора Республики Беларусь.

Совокупность вышеназванных правовых норм о прокурорском надзоре и образует самостоятельную отрасль права – право прокурорского надзора.

Право прокурорского надзора отвечает всем основным критериям, т. е. главным основанием выделения определенной совокупности норм в отрасль права: имеет предмет и метод правового регулирования.

К предмету правового регулирования права прокурорского надзора относятся общественные отношения, возникающие при осуществлении конституционной функции – надзора за точным и единообразным исполнением нормативных правовых актов.

Вторичным, производным по отношению к предмету правового регулирования, основанием разделения правовых норм на отрасли является метод правового регулирования, т. е. установленный нормами права специфический метод воздействия на поведение участников правовых отношений. Нормы прокурорского надзора определяют права и обязанности прокуроров. Особый характер носят и правоотношения, в которых одним из субъектов является обязательно прокурор[4].

Вместе с тем следует иметь в виду, что данная точка зрения о месте предмета прокурорского надзора в системе права разделяется не всеми учеными[5].

Раскрывая понятие предмета курса «Прокурорский надзор» как учебной юридической дисциплины, надо обратить внимание на то, что в нем изучаются правовые нормы, определяющие функцию и задачи прокуратуры, направления ее деятельности, принципы осуществления прокурорского надзора, полномочия прокуроров и правовые формы их осуществления в различных сферах государственной деятельности. В данном курсе изучаются также вопросы, связанные с организацией работы в органах прокуратуры, тактикой и методикой осуществлении прокурорского надзора.

Курс «Прокурорский надзор» тесно связан с другими юридическими дисциплинами. Его самостоятельное место определяется тем, что ни в одной из них вопросы прокурорского надзора не изучаются в комплексе, в них не рассматриваются положения, связанные с организацией работы, методикой осуществления надзора за законностью.

Система курса «Прокурорский надзор» включает два основных раздела – Общую часть (вопросы, связанные с общими положениями, организацией работы в органах прокуратуры) и Особенную часть (вопросы, относящиеся к различным отраслям деятельности прокурорских органов).

Тема 2. Создание и основные этапы развития
органов прокуратуры

При изучении вопросов, относящихся к истории создания и основных этапов развития органов прокуратуры, «не следует забывать основной исторической связи, смотреть на каждый вопрос с точки зрения того, как известное явление в истории возникло, какие главные этапы в своем развитии это явление проходило, и с точки зрения этого его развития и смотреть, чем данная вещь стала теперь»[6]. Для полного понимания вопросов данной темы обязательно следует определиться по таким положениям: чем была вызвана необходимость создания такого органа государства, как прокуратура, в чем состояли ее задачи.

Впервые прокуратура возникла во Франции в XIV в. и по ее типу этот орган стал создаваться в странах континентальной Европы. Первоначально там был создан институт поверенных (рrocurare),или, как их называли, королевских людей (gепs dи rеi),представляющих интересы короля не только в общегосударственных вопросах, но и в его частных делах. Основателем французской прокуратуры принято считать Филиппа IV Красивого, Ордонансом которого от 25 марта 1302 г. утверждалась прокуратура. Термин «прокурор» (от лат. «рrocurare» – забочусь, обеспечиваю, предотвращаю) стал применяться лишь в начале XVIII в., когда прокуратура окончательно оформилась в качестве мощного государственного установления с обширной компетенцией в сфере судейского управления и репрессий, что нашло свое выражение в Уголовном Ордонансе Людовика VI 1670 г., а также в довольно широких административно-политических полномочиях[7].

К этому времени прокуратура приобрела те черты, которые определили ее государственно-правовой статус и значительный политический вес. Социально-политические условия, в которых формировался институт прокурорского надзора, характеризуется тем, что эта эпоха ознаменовалась преодолением феодальной раздробленности и утверждением абсолютизма.

Главное назначение прокурора сводилось к тому, что он как доверенное лицо и юридический представитель суверена (носителя центральной государственной власти) должен был следить за неукоснительной реализацией его установлений и приказов, что придавало функциям прокурора выраженный публично-правовой характер.

В этом плане следует согласиться с мнением о том, что создание прокуратуры прежде всего было вызвано необходимостью учреждения общего (административного) надзора в виде аппарата, «специально приспособленного к широкому надзору за соблюдением требований центральной власти», а конкретные формы организации прокурорского надзора зависели от характера борьбы между центральной властью и сепаратистскими тенденциями на местах[8].

Образование прокуратуры в России и бывшем СССР обусловлено теми же закономерностями, что и в странах континентальной Европы.

Анализ исторического опыта государственного управления вскрывает одну из наиболее серьезных болезней государства – бюрократизм.

Во все времена бюрократизм проявлял себя как сила самодовлеющая, стремящаяся обособиться от центральной власти и потребностей (нужд) общества.

Одним из проявлений бюрократизма является, таким образом, противоречие между носителем верховной власти и властью исполнительной как в центре, так и на местах. Конкретно оно выражалось в неисполнительности, в нераспорядительности чиновников, обмане, мздоимстве, казнокрадстве и пренебрежениях интересами государства и народа.

Понимание этого противоречия и привело Петра I к необходимости учреждения прокуратуры в ходе реформы системы государственного управления в первой четверти XVIII в. По его замыслу прокурорский надзор должен был осуществлять контроль за соблюдением законности в деятельности центральных и местных органов государственной власти и в первую очередь за Сенатом, ставшим по Указу от 27 апреля 1722 г. «О должности Сената» законосовещательным и высшим органом подзаконной исполнительной власти: «сей чин яко око наше и стряпчий в делах государственных»[9].

Таким образом, целью создания прокуратуры в России было учреждение именно общего (административного) надзора, т. е. надзора за законностью деятельности государственных органов и должностных лиц и принимаемых ими правовых актов. Наряду с этим прокуратура осуществляла надзор за соблюдением законности органами предварительного расследования, сыска, осуществляла поддержание государственного обвинения в суде.

В дальнейшем в ходе преобразований Александром I в 1802–1812 гг. структуры государственного управления, судебной реформы 1864 г. произошло слияние прокуратуры с министерством юстиции и она в основных чертах строилась и действовала по французскому образцу. Получив широкие полномочия по линии внутреннего управления судебной системой, прокуратура общего надзора уже не осуществляла. Однако в пореформенный период общенадзорные функции стали постепенно восстанавливаться.

В целом сходные социально-политические условия, с точки зрения общих закономерностей функционирования и тенденций развития государственного аппарата, сложились и накануне реставрации прокурорского надзора в Советской России, который был упразднен Декретом от 24 ноября 1917 г. «О суде» № 1.

Идея создания прокуратуры в Советской России явилась частью задуманного В. И. Лениным плана установления эффективного контроля за деятельностью аппарата власти. Представляется, что именно в этом контексте и следует рассматривать три известных письма В. И. Ленина «О “двойном” подчинении и законности» (май 1922 г.), «Как нам реорганизовать Рабкрин» (январь 1923 г.) и «Лучше меньше, да лучше» (март 1923 г.).

Датой создания прокуратуры Российской Федерации следует считать 28 мая 1922 г., когда сессия ВЦИК утвердила Положение о прокурорском надзоре в РСФСР. По положению прокуратура входила в состав наркомата юстиции, все нижестоящие прокуроры и их помощники назначались Прокурором Республики и были ему подчинены.

История создания органов прокуратуры Республики Беларусь берет свое начало с конца 1921 г., когда в соответствии с решениями II съезда деятелей юстиции Белоруссии в БССР были созданы органы охраны революционной законности. Положением о народном комиссариате юстиции БССР, утвержденным Президиумом ЦИК БССР 3 января 1922 г., при судебных органах республики вводились (устанавливались) должности прокурора кассационного трибунала, прокурора революционного трибунала и товарищей прокурора, состоявших при Совете народных судей, а также выполнявших функции надзора за законностью в уездах.

В аппарате Наркомата юстиции БССР был образован отдел охраны революционной законности в составе заведующего отделом (нарком юстиции) и товарищей прокурора. Такие же отделы были созданы и на местах[10].

26 июля 1922 г. в целях осуществления надзора за соблюдением законности и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью постановлением III сессии ЦИК БССР была учреждена государственная прокуратура и принято Положение о прокурорском надзоре в БССР[11].

С образованием СССР появилась необходимость реорганизации системы органов прокуратуры, поскольку существовавшие в союзных республиках прокуратуры являлись республиканскими органами и подчинялись центральным исполнительным комитетам этих республик. Естественно они не могли выйти за пределы своих полномочий и не могли осуществлять надзор за законностью действий союзных органов, созданных после образования Союза ССР. Для этих целей была учреждена Прокуратура Верховного Суда Союза ССР[12].

Прокурору Верховного Суда СССР были даны широкие права: право законодательной инициативы, право совещательного голоса в заседаниях Президиума ЦИК СССР, СНК СССР, коллегий наркоматов и др. Однако полномочий по руководству прокуратурой БССР (равно как и других республик) Прокурор Верховного Суда СССР не имел, поскольку они находились в системе наркомата юстиции республики.

20 июня 1933 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР была образована Прокуратура СССР[13], на которую вместе с осуществлением надзорных полномочий было возложено руководство деятельностью прокуратур союзных республик. Это проявлялось в том, что Прокурор СССР давал прокурорам союзных республик указания, проводил обследование и проверку их деятельности, получал отчеты об их работе. Вместе с тем прокуратура БССР по-прежнему находилась в системе Наркомата юстиции республики.

Процесс централизации органов прокуратуры в СССР был завершен в 1936 г., когда Постановлением ЦИК и СНК СССР был образован союзный Наркомат юстиции[14]. Согласно этому постановлению прокуратуры союзных республик были выведены из состава комиссариатов юстиции и полностью подчинены Прокурору Союза ССР.

Конституция СССР 1936 г. закрепила сложившуюся систему органов прокуратуры, определила задачи и основные начала организации и осуществления прокурорского надзора в СССР. Конституция БССР 1937 г. воспроизвела и конкретизировала эти положения применительно к Прокуратуре БССР – составной части Прокуратуры СССР. В последующие годы до распада Союза ССР прокуратура БССР оставалась составной частью прокуратуры СССР, деятельность которой вначале регулировалась Положением о Прокурорском надзоре в СССР, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета Союза ССР 24 мая 1955 г.[15], а затем Законом о прокуратуре СССР от 30 ноября 1979 г.[16], принятым с соответствии со ст. 164 Конституции СССР 1977 г.

С распадом Союза ССР Прокуратура СССР перестала существовать как самостоятельный государственный орган. В соответствии с Декларацией о государственном суверенитете и на основании Конституции БССР, Верховный Совет БССР образовал на базе действовавших на территории республики органов прокуратуры единую систему органов Прокуратуры Республики Беларусь, возглавляемую Генеральным прокурором Республики Беларусь.

Тема 3. Принципы организации и деятельности
органов прокуратуры

При изучении этой темы следует иметь в виду, что принципы организации и деятельности прокуратуры – это наиболее общие руководящие положения, определяющие существенные черты деятельности прокуроров. Каждый принцип определяет в организации и осуществлении надзора главные, исходные моменты деятельности прокуратуры, поэтому они закреплены в Конституции Республики Беларусь (ст. 125–127) и Законе «О прокуратуре Республики Беларусь» (ст. 5–10).

Органы прокуратуры составляют единую и централизованную систему – прокуратуру Республики Беларусь, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Республики Беларусь и осуществляют свою деятельность на основе законности, равенства всех граждан перед законом, независимости прокуроров, гласности, обязательности исполнения требований прокурора.

Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Республики Беларусь, составляют единую систему. Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений как представитель единой системы всех органов прокуратуры, а все акты его деятельности исходят от прокуратуры в целом. Все прокуроры (за некоторыми исключениями) наделены одинаковыми полномочиями и правовыми средствами их реализации. Так, любой прокурор, от районного до Генерального вправе и обязан реагировать на незаконный правовой акт, принятый органом, на который распространяется его компетенция. Для устранения таких нарушений используются одни и те же правовые средства: внесение протеста, предписания, представления и др. Лишь некоторые специально оговоренные в законодательстве полномочия закреплены за определенными прокурорами. Только Генеральному прокурору, например, предоставлено право вносить на рассмотрение Пленума Верховного Суда Республики Беларусь, Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь предложения о даче ими судам разъяснений по вопросам применения законов при рассмотрении дел (ст. 13 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь»). Лишь определенный круг прокуроров наделен правом принесения протестов на вступившие в законную силу приговоры, решения, определения и постановления судов.

Действие принципа единства проявляется и в том, что одно лицо прокурорского надзора может заменить другое. Так, вышестоящий прокурор может принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, а также поручить выполнение своих обязанностей нижестоящему прокурору, кроме случаев, специально оговоренных в законе. Например, вышестоящий прокурор не может поручить районному прокурору принести протест в порядке надзора на решение районного суда, поскольку за районным прокурором закон не закрепляет такого права.

Принцип централизации означает, что подчиненность прокуратуры идет только по вертикали: нижестоящий прокурор подчиняется вышестоящему, а все прокуроры – Генеральному прокурору Республики Беларусь. В системе органов прокуратуры неприменим принцип «двойного» подчинения, характерный для организации и деятельности органов управления и заключающийся в подчинении как по вертикали – центру, так и по горизонтали – местным органам. Если бы прокурор района, города или области находился в «двойном» подчинении – местным органам и центру – он не смог бы обеспечить проведение в жизнь требования единой законности в масштабе государства.

Централизация органов прокуратуры предусматривает такую форму образования этих органов, как назначаемость. Генеральный прокурор назначается Президентом Республики Беларусь с согласия Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь. Нижестоящие прокуроры назначаются Генеральным прокурором (ст. 126 Конституции).

Централизация означает, что принципом руководства в системе органов прокуратуры является единоначалие, сущность которого состоит в том, что соответствующий прокурор разрешает все вопросы, относящиеся к компетенции, единолично и, что единоличные приказы и распоряжения вышестоящего прокурора являются обязательными для нижестоящих прокуроров. Вышестоящий прокурор вправе единолично отменить решение нижестоящего прокурора.

Единоначалие проявляется в том, что единым руководителем прокуратуры Республики Беларусь является Генеральный прокурор, на которого Конституция возлагает осуществление надзора за законностью в стране. Этот надзор осуществляется Генеральным прокурором как непосредственно, так и через подчиненных ему прокуроров (ст. 125 Конституции).

В соответствии с Законом «О прокуратуре Республики Беларусь» прокуратуры областей, города Минска и приравненные к ним прокуратуры, прокуратуры районов (городов), межрайонные прокуратуры и приравненные к ним прокуратуры возглавляет соответствующий прокурор области, города Минска и приравненный к ним прокурор, который обладает всей полнотой прокурорской власти в данном органе прокуратуре и в отношении нижестоящих прокуратур. Руководитель соответствующего звена прокуратуры несет ответственность за деятельность работников аппарата прокуратуры (заместителей, помощников) и нижестоящих прокуратур.

Единоначалие не устраняет коллегиальность обсуждения в органах прокуратуры наиболее важных вопросов оперативной и организационной работы. Формой коллегиального обсуждения вопросов в органах прокуратуры являются коллегии прокуратур. Согласно ст. 21 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь» коллегии создаются в Генеральной прокуратуре, в прокуратурах областей, города Минска и приравненных к ним прокуратурах. Коллегии рассматривают наиболее важные вопросы практической деятельности прокуратуры. Решения коллегии проводятся в жизнь приказами соответствующего прокурора.

В прокуратурах районов (городов), межрайонных и приравненных к ним прокуратурах для коллегиального обсуждения важнейших вопросов деятельности прокуратуры созываются оперативные совещания.

Принцип законности в деятельности органов прокуратуры означает, что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия в строгом соответствии с Конституцией и законами Республики Беларусь. Являясь общеправовым принципом, присущим всем формам государственной деятельности, этот принцип для деятельности органов прокуратуры, выполняющей законоохранительную функцию, имеет особое значение. Будучи органом, осуществляющим надзор за исполнением законов, прокуратура вместе с тем сама должна строго и неуклонно руководствоваться законами, регулирующими ее деятельность. Органы прокуратуры не должны выходить за пределы своих полномочий в надзорной деятельности и вместе с тем не оставлять ни один случай нарушения закона без соответствующего реагирования. Малейшее нарушение закона самой прокуратурой, ослабление надзора за законностью в поднадзорных ей органах подрывают авторитет прокуратуры как органа, стоящего на страже законности, интересов государства, прав и интересов граждан.

Принцип независимости означает, что каждый прокурор осуществляет действие и принимает все решения (по осуществлению надзора, расследованию преступлений и др.) в пределах своих полномочий (компетенции) независимо от органов государственной власти и управления, должностных лиц, средств массовой информации, политических, иных общественных и религиозных объединений, руководствуясь только Конституцией и законами Республики Беларусь, своим внутренним убеждением, материалами проверок и расследований, проведенных в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности.

Воздействие в какой бы то ни было форме должностных лиц органов государственной власти и управления, представителей политических партий и иных общественных и религиозных объединений, средств массовой информации и их представителей, а также граждан на прокурорских работников с целью принудить их к принятию незаконного решения или воспрепятствовать их законной деятельности запрещается и влечет установленную законом ответственность (дисциплинарную, административную, уголовную).

Гарантией независимости прокуратуры служит закрепленное в Законе положение о том, что прокурорские работники не могут заниматься политической деятельностью и в своей служебной деятельности не связаны с решениями политических партий и общественных объединений, преследующих политические цели (ст. 8 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь»).

Независимость органов прокуратуры обеспечивается и запретом прокурорским работникам оказывать платные юридические услуги, заниматься предпринимательской деятельностью, совмещать службу в органах прокуратуры с работой на предприятиях, в учреждениях или организациях.

Исключение составляет преподавательская, научная и творческая деятельность. В соответствии со ст. 22 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь»[17], последняя может осуществляться на договорной, контрактной или разовой, эпизодической основе.

Принцип равенства всех граждан перед законом означает, что органы прокуратуры принимают меры по пресечению нарушений законодательства, восстановлению нарушенных прав и привлечению к установленной законом ответственности лиц, допустивших эти нарушения независимо от их пола, расы, национальности, языка, происхождения, гражданства, иму­щественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к политическим партиям и другим общественным движениям.

Гласность деятельности органов прокуратуры означает, что ее деятельность открыта и доступна для граждан, средств массовой информации.

Гласность характерна для всех направлений деятельности прокуратуры. Проверки исполнения законов, их результаты, в том числе меры по устранению выявленных нарушений закона и привлечению виновных к ответственности, как правило, становятся широко известными не только в коллективе учреждений, организаций, предприятий, но и населению. Для этого прокуроры используют средства массовой информации, выступая в них с сообщениями о выявленных нарушениях закона и принятых в этой связи мерах.

В целях обеспечения принципа гласности в деятельности органов прокуратуры в структуре аппарата прокуратуры Республики Беларусь имеется «Отдел информации и связей с общественностью», на который возложена обязанность информировать через средства массовой информации граждан, общественность о состоянии законности, о принимаемых прокуратурой мерах по борьбе с преступностью и другими правонарушениями.

Принцип гласности, как это предусмотрено Законом «О прокуратуре Республики Беларусь», имеет определенные ограничения. Они связаны с соблюдением норм Конституции, закрепляющих права граждан на личную и семейную тайну, требований законов, охраняющих государственную, коммерческую, врачебную, следственную тайну.

Принцип обязательности требований прокурора означает, что прокурор, осуществляя свои полномочия по надзору за точным и единообразным исполнением нормативных правовых актов, действует от имени государства в целях обеспечения верховенства права, законности и правопорядка, защиты прав и законных интересов граждан и организаций, общественных и государственных интересов, в силу чего исполнение основанных на законе требований прокурора не может быть связано с какими-либо условиями и выполняется в сроки, указанные в законе либо в согласованные с прокурором сроки.

Тема 4. Основные направления деятельности прокуратуры. Отрасли прокурорского надзора

В соответствии со ст. 4 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь» деятельность прокуратуры направлена на достижение цели – обеспечение законности и правопорядка. Эта направленность в работе прокуратуры выражена в законодательном закреплении основных направлений ее деятельности.

Под основными направлениями деятельности прокуратуры принято понимать те пути, по которым Генеральный прокурор Республики Беларусь и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов, достигают цели и выполняют возложенные на них законом задачи.

Следует иметь в виду, что направления деятельности прокуратуры, закрепленные в ст. 4 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь», неравнозначны и могут быть классифицированы на три вида. Первый вид образует первое направление − надзор за точным и единообразным исполнением нормативно-правовых актов, который в свою очередь включает пять видов деятельности, именуемых отраслями прокурорского надзора. Второй вид включает второе и третье направления, характерные для работы органов прокуратуры в борьбе с преступностью. Третий вид составляют два важнейших участка работы – участие в рассмотрении дел судами и поддержание государственного обвинения.

Наряду с направлениями в деятельности органов прокуратуры с учетом специфических задач, решаемых ими, организационно обособлены такие участки работы, как надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и работа с обращениями граждан.

При изучении этой темы необходимо иметь в виду, что задачи, полномочия, правовые средства прокурорского надзора в каждой из его отраслей могут быть четко усвоены только на основе положений Особенной части курса. Поэтому к данной теме следует вернуться и повторить ее после изучения всех отраслей прокурорского надзора.

Тема 5. Система, структура и организация
органов прокуратуры

Эту тему следует изучать, руководствуясь главой 2 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь». Статья 16 данного Закона устанавливает в Республике Беларусь трехзвенную систему органов прокуратуры, которую образуют территориальные и специализированные прокуратуры.

Система территориальных прокуратур Республики Беларусь соответствует административно-территориальному делению Республики Беларусь и включает Генеральную прокуратуру Республики Беларусь, прокуратуры областей, города Минска, прокуратуры районов (городов), а также межрайонные прокуратуры.

К числу специализированных прокуратур относятся: военная и транспортная прокуратуры.

Военная прокуратура осуществляет надзор за исполнением нормативных правовых актов в Вооруженных Силах Республики Беларусь и действует по тем же направлениям и теми же методами, что и территориальная прокуратура.

Система военных прокуратур включает Белорусскую военную прокуратуру, действующую на правах областной, и межгарнизонные прокуратуры.

Надзор за соблюдением законности на транспорте (водном, воздушном, железнодорожном, метрополитене), за исключением автомобильного, осуществляют транспортные прокуратуры.

Система транспортных прокуратур включает Белорусскую транспортную прокуратуру, действующую на правах областной, транспортные прокуратуры городов Минска, Могилева, Бреста, Гродно, Витебска, Гомеля, Барановичей и Орши, действующих на правах межрайонных прокуратур.

Следует помнить о том, что всю систему органов прокуратуры возглавляет Генеральный прокурор Республики Беларусь. Он непосредственно руководит деятельностью прокуроров областей, города Минска, Белорусского военного и Белорусского транспортного прокуроров, а через них прокуроров районов (городов), межрайонных и межгарнизонных прокуроров.

Структура органов прокуратуры обычно определяется как внутренняя организация прокуратур, входящих в систему органов прокуратуры.

Высшее звено в иерархической системе органов прокуратуры – Генеральная прокуратура Республики Беларусь. Генеральную прокуратуру возглавляет Генеральный прокурор Республики Беларусь, у которого есть первый заместитель, заместители и советник.

В Генеральной прокуратуре имеются управления, отделы и секретариат Генерального прокурора, действующий на правах отдела. Начальники и заместители начальников вышеназванных структурных подразделений назначаются на должность и освобождаются от нее Генеральным прокурором Республики Беларусь.

Структура аппарата Генеральной прокуратуры Республики Беларусь утверждается приказом Генерального прокурора Республики Беларусь.

В Генеральной прокуратуре образуется коллегия в составе Генерального прокурора (Председатель), его первого заместителя, заместителей и других руководящих прокурорских работников Генеральной прокуратуры. Коллегия является совещательным органом, действует на основании Положения, которое утверждается Президентом Республики Беларусь, и обсуждает практические вопросы оперативной деятельности прокуратуры, назначения на руководящие должности и освобождения от них прокуроров, проекты важнейших приказов и инструкций, решает вопросы подбора кадров. Решения коллегии проводятся в жизнь приказами Генерального прокурора.

Указом Президента Республики Беларусь от 3 августа 2006 г. № 482 в целях усиления борьбы с преступностью, укрепления законности и правопорядка, создания эффективной системы комплексного изучения криминогенных факторов, прогнозирования основных тенденций, динамика и структуры преступности в Генеральной прокуратуре Республике Беларусь было создано государственное учреждение «Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь». Данный центр является юридическим лицом и непосредственно подчинен Генеральному прокурору Республики Беларусь.

Центральный аппарат Генеральной прокуратуры проводит большую организационную и методическую работу. Для оказания помощи в проведении этой работы при Генеральной прокуратуре создан Научно-консуль­тативный совет, в состав которого входят практические работники и ученые-юристы. Положение о Научно-консультативном совете и его персональный состав утверждаются Генеральным прокурором.

Прокуратуры областей, города Минска и приравненные к ним специализированные прокуратуры (Белорусская транспортная и Белорусская военная) образуют второе звено прокурорской системы. Возглавляют эти прокуратуры соответственно прокурор области, города Минска, Белорусский военный прокурор, Белорусский транспортный прокурор, которые имеют заместителей.

Указанные прокуроры осуществляют надзор за законностью в пределах своей компетенции на определенной территории или отрасли государственного управления. Они руководят деятельностью аппаратов, возглавляемых ими прокуратор, а также подчиненными им нижестоящими прокуратурами, издают приказы, указания и распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками (ст. 19 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь»).

Структура прокуратур областей, города Минска, Белорусской военной прокуратуры, Белорусской транспортной прокуратуры утверждается приказами Генерального прокурора Республики Беларусь. Она образуется на тех же организационных принципах, что и Генеральная прокуратура, и включает только отделы и группы, начальники которых являются старшими помощниками соответствующего прокурора. Направления деятельности прокуратуры, где объем работы небольшой и нет необходимости создавать отделы, возглавляют старшие помощники прокурора (например, старший помощник прокурора области по правовому обеспечению, информации и общественными связями и т. д.).

В прокуратуре области, города Минска, Белорусской военной и Белорусской транспортной прокуратурах образуются коллегии, в состав которых входят прокурор (председатель), его первый заместитель и заместители, другие прокурорские работники, занимающие руководящие должности. Персональный состав коллегии утверждает Генеральный прокурор по пред­ставлению соответствующего прокурора (области, города Минска и т. д.).

Тема 6. Организация работы в органах прокуратуры

Эта тема включает в себя вопросы подбора, расстановки и воспитания кадров, планирования, руководства, контроля и проверки исполнения, учета, отчетности и делопроизводства в органах прокуратуры. Среди всех этих вопросов следует особое внимание обратить на вопрос о подборе и расстановке кадров. Надо иметь в виду, что ст. 48 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь» содержит требования, предъявляемые к лицам, которые назначаются на прокурорские должности: такие лица кроме высшего юридического образования, должны обладать необходимыми деловыми и моральными качествами. На эти должности не могут быть назначены лица, ранее совершившие преступление, а также не являющиеся гражданами Республики Беларусь.

Повышению профессионализма, высокой ответственности за исполнение возложенных на работников прокуратуры обязанностей служит введенный предметно-зональный принцип организации работы в органах прокуратуры.

Тема 7. Координация прокуратурой деятельности государственных органов, осуществляющих борьбу
с преступностью и коррупцией, государственных органов и иных организаций, участвующих в борьбе с преступностью и коррупцией

Прокуратура в силу своеобразия своего положения в механизме разделения и взаимодействия властей, обусловленного прежде всего ее целями, задачами, функциями и полномочиями, оказалась правоохранительным органом, который способен надлежащим образом осуществлять координацию деятельности государственных органов, ведущих борьбу с преступностью и коррупцией, государственных органов и иных организаций, участвующих в борьбе с преступностью и коррупцией.

Следует отметить, что содержание, предмет и правовое регулирование этого направления деятельности в процессе развития прокуратуры менялось по различным причинам. Так, после образования независимого белорусского государства на протяжении более полутора десятка лет прокуратура вообще оказалась отстраненной от выполнения координационных полномочий.

Функция координации деятельности государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью и коррупцией, государственных органов и иных организаций, участвующих в борьбе с преступностью и коррупцией, была восстановлена Законом Республики Беларусь от 8 мая 2007 г. № 220-З «О прокуратуре Республики Беларусь».

Под координацией деятельности по борьбе с преступностью и коррупцией следует понимать мероприятия, организующиеся прокурорами для обеспечения согласованности усилий правоохранительных и других органов государства, участвующих в борьбе с преступностью с учетом их компетенции, в решении задач по предупреждению, выявлению, пресечению и раскрытию преступлений, коррупционных правонарушений и правонарушений, создающих условия для коррупции. С этой целью образуется возглавляемое соответствующим прокурором координационное совещание.

Координационное совещание осуществляет свою деятельность на принципах: а) законности; б) равноправия его членов при внесении вопросов на рассмотрение координационного совещания и принятия на нем решений; в) самостоятельности членов координационного совещания в пределах предоставленных им полномочий; г) ответственности за выполнение принятых им решений; д) гласности с учетом ограничений, установленных законодательством.

В Республике Беларусь действуют: республиканское координационное совещание; координационное совещание в областях и городе Минске; координационные совещания в районах, районах в городах, городах; координационные совещания в Вооруженных Силах Республики Беларусь и на транспорте.

Председателями координационных совещаний являются Генеральный прокурор Республики Беларусь и нижестоящие прокуроры территориальных и специализированных прокуратур. При отсутствии соответствующего прокурора координационное совещание возглавляет лицо, исполняющее его обязанности.

В состав координационных совещаний на правах членов входят руководители органов внутренних дел, государственной безопасности, а также других государственных органов и организаций, осуществляющих борьбу с преступностью и коррупцией.

Порядок работы координационного совещания и полномочия его председателя определяются Положением о деятельности координационного совещания по борьбе с преступностью и коррупцией, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь № 644 от 17 декабря 2007 г.[18]

Тема 8. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности
и правовой пропаганде

При изучении этой темы следует обратить внимание на то, что участие прокурора в правотворческой деятельности тесно связано с его деятельностью по осуществлению надзора за исполнением актов законодательства. Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий
необходимости совершенствования действующих нормативно-правовых актов вправе вносить в органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или принятии законов или иных нормативных актов.

Формами участия прокуратуры в правотворческой деятельности является участие прокуроров в «рабочих группах», формируемых из депутатов и представителей других правоохранительных органов, высших юридических учебных заведений и Центра законопроектных работ при Президенте Республики Беларусь; дача заключений и отзывов на подготовленные проекты нормативных актов.

Наряду с участием в правотворческой деятельности органы прокуратуры проводят большую работу по правовому воспитанию. Они активно участвуют в правовой пропаганде, выносят на обсуждение населения вопросы укрепления законности, совершенствуют связи с общественностью и трудовыми коллективами как одно из действенных средств воспитания граждан в духе уважения к закону, создания обстановки нетерпимости к его нарушениям.