Динамика изменения структуры АТУ и численности субъектов РФ

В результате объединения субъектов Федерации в форме включения автономных округов в состав краев и областей в 2003-2008 гг. число субъектов федерации сократилось с 89 до 83. Таким образом, прекратили самостоятельное существование 6 из 10 автономных округов, а три области (Пермская, Камчатская, Читинская) сменили название на края. Всего потеряли самостоятельный статус субъекта Федерации шесть автономных округов, четыре из них находились на территории Сибирского федерального округа (СФО). Население шести присоединенных автономных округов на начало 2007 года составляло 0,3 % от населения России (см. таблицу 2).

Таблица 2

Сводная таблица результатов объединения субъектов РФ в 2003-2008 гг.

К 2008 году процессы дальнейших объединений приостановились и уже не представляются однозначно целесообразными и необходимыми.

На начальном этапе объединения субъектов РФ поддержка указанных процессов со стороны населения была недостаточно высокой и вызывала опасения федерального Центра. Так, по данным социологических опросов, в КПАО на подготовительной стадии «за объединение» высказалось 49,5% жителей, «против» 17%; в Пермской области «за» – 44,7%, «против» – 7,6% [9, с. 87]. Таким образом, проект объединения субъектов поддерживало менее 50% населения региона. Тем не менее, для реализации проекта руководством округа и области были привлечены значительные федеральные инвестиции и административный ресурс, которые позволили успешно реализовать объединительный проект.

Как отмечают большинство экспертов, состоявшиеся в настоящее время объединения в основном были проведены с целью разрешения противоречий в управлении сложносоставными субъектами. Модель объединения автономных округов, находящихся в составе материнских субъектов, предполагает, что более сильные территории (края и области) должны стать «локомотивами» развития автономных округов. Таким образом, в основе объединения и эффективной модели интеграции должно лежать два базовых принципа:

‑ материнские территории в силу уровня своего социально-экономического развития способны быть «локомотивами» развития;

‑ автономные округа не способны самостоятельно преодолеть экономическое отставание; политика их властей «пассивна».

Не следует сбрасывать со счетов и устойчивые традиции построения в России федерации с очень сильной этнической составляющей. Общественно-политическая ситуация в регионах показывает, что именно этнический фактор часто является причиной антиобъединительных настроений людей, их озабоченности за судьбу своего этноса, своей культуры и языка. Очевидно, что при всей уязвимости подобного этнического подхода к федеративному строительству, игнорировать этнонациональный фактор в условиях реформы субъектного состава в ближайшие годы не удастся [см. 11].

Обратимся к проблемам и рискам, которые возникли в ходе и в результате изменения АТУ современной России. Предлагается их дифференцировать по трем основаниям:

‑ политическом (в том числе правовом и управленческом);

‑ социально-экономическом;

‑ социокультурном.

Как ни странно, уже одной из первых сложностей, с которыми столкнулись авторы объединения субъектов Федерации стали правовые и управленческие аспекты. Так, в российском законодательстве до сих пор существует несколько правовых пробелов, связанных с объединительными процессами и их результатами [10, 4, 6]:

– проблема соотношения нормативно-правовых систем субъектов Федерации, объединяющихся в один новый субъект;

‑ проблема действия уставов объединившихся субъектов РФ;

‑ проблема преодоления правовых коллизий: а) несоответствие между актами объединившихся субъектов РФ и нового субъекта РФ, одинаковыми по форме, следовательно, обладающими одинаковой юридической силой; б) несоответствие между актами объединившихся субъектов РФ и нового субъекта РФ, неодинаковыми по форме, следовательно, обладающими формально разной юридической силой. Особую сложность вызывает проблема содержания понятия «административно-территориальная единица с особым статусом» до сих пор не раскрытая в российском законодательстве [7, 8, 1, 2].

В каждом из пяти примеров создания нового субъекта Федерации, на территории шести автономных округов были созданы пять специфических административно-управленческих систем, которые можно объединить в три группы:

‑ административно-территориальные единицы нового субъекта Федерации с администрациями на территории бывших автономных округов (Усть-Ордынский Бурятский округ, Агинский Бурятский округ);

‑ административно-территориальные единицы нового субъекта Федерации со специальными министерствами в Правительствах (Коми-Пермяцкий округ, Корякский округ);

‑ административно-территориальные единицы – муниципальные образования (Эвенкийский муниципальный район, Таймырский (Долгано-Ненецкий муниципальный район).

Сравнительный анализ административно-управленческого статуса новых округов с особым статусом представлен в таблице 3.

Таблица 3