Развитие органов внутренних дел советской России

В начале 20-х гг.

Происходившие в начале 20-х годов процессы заставили существенно менять систему органов внутренних дел, их компетенцию и организационную структуру. В связи с развитием рыночных отношений и резким возрастанием уголовной преступности проявилась тенденция освобождения НКВД от функций, не связанных с обеспечением правопорядка в стране. Теперь его усилия направлялись на поддержание общественного порядка, обеспечение безопасности жизни и имущества граждан, борьбу с преступностью, исправление и перевоспитание осужденных.

С 1919 года шла разработка проекта Положения о НКВД. Однако сложная обстановка и то обстоятельство, что компетенция и организационная структура НКВД постоянно изменялись, тормозили принятие документа. К тому же многие формулировки его были нечеткими, расплывчатыми, а нередко противоречивыми. Проект обсуждался долго. Малый СНК утвердил его 26 мая 1921 г., Президиум ВЦИК - 10 июня 1921 г. С этого же дня проект был введён в действие. Окончательно же «Положение о НКВД» было утверждено ВЦИК на следующий год - 24 мая 1922 г.

В соответствии с Положением Наркомат внутренних дел РСФСР продолжал выполнять очень широкий круг обязанностей. В самом общем виде задачи, стоявшие перед наркоматом, формулировались следующим образом:

а) наблюдение за организацией и деятельностью органов управления в качестве исполнительного аппарата Президиума ВЦИК;

б) наблюдение за исполнением постановлений и распоряжений центральной и местной власти административного характера и понуждение с их выполнению всеми имеющимися в его распоряжении средствами;

в) руководство организацией и развитием коммунального хозяйства.

Для выполнения этих задач в НКВД РСФСР были образованы:

- Организационно-административное управление;

- Главное управление милиции;

- Главное управление принудительных работ;

- Центральное управление по эвакуации населения;

- Главное управление коммунального хозяйства, в состав которого входил Пожарный отдел.

После ликвидации ВЧК на основании постановления ВЦИК от 6 февраля 1922 г. в составе НКВД РСФСР было образовано Государственное политическое управление (ГПУ).

Уже в 1922 году стало ясно, что проблема пленных и беженцев близка к разрешению. Поэтому Центропленбеж НКВД РСФСР был ликвидирован. В связи с созданием ОГПУ при СНК СССР после образования Союза ССР органы государственной безопасности в ноябре 1923 года были выведены из состава НКВД. В октябре 1924 года из ведения Наркомвнудела РСФСР была изъята функция приема иностранцев в гражданство РСФСР и выдачи разрешения на выход из российского гражданства.

Одним из важных направлений восстановления народного хо­зяйства с переходом к нэпу стало развитие местного (комму­нального) хозяйства. В мае 1922 года 3-я сессия ВЦИК IX созыва пришла к выводу о целесообразности сосредоточения всех ком­мунальных предприятий в ведении коммунхоза НКВД. Во исполнение ее решения вскоре коммунальным органам были пе­реданы шоссейные и грунтовые дороги местного значения, мес­тный транспорт, бойни, лесопилки, электростанции, переправы и т.д.

В ходе обсуждения проектов ликвидации Наркомата внутрен­них дел РСФСР, наркоматов внутренних дел автономных ре­спублик раздавались предложения передать заведование ком­мунальным хозяйством органам ВСНХ соответствующего уров­ня. В 1923-1924 гг. в этом направлении были предприняты пер­вые шаги.

Курс на восстановление народного хозяйства, режим стро­жайшей экономии, сокращение административно-управленче­ских расходов, проводившиеся в общегосударственном масшта­бе, отразились и на системе органов внутренних дел. В августе 1923 года вместо прежде существовавших Организационно-административного управления, Главного управления милиции и отдела уголовного розыска было создано Центральное админи­стративное управление (ЦАУ) НКВД, в результате чего более чем в два раза были сокращены штаты и на 30 процентов расхо­ды на содержание аппарата.

ЦАУ состояло из административного отдела, отдела мили­ции, отдела уголовного розыска и секретариата. Администра­тивный отдел ЦАУ, в отличие от отдела милиции, наблюдал за правильностью применения мер административного воздейст­вия к нарушителям обязательных постановлений. К его ведению были отнесены вопросы правового положения иностранцев, ру­ководство деятельностью органов ЗАГС.

Реформа местных органов была проведена поэтапно. До 1923 года местные органы НКВД РСФСР действовали на основании Положения об отделах управления, утвержденного СНК РСФСР в январе 1920 года. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 3 августа 1922 г. на НКВД и его местные органы (отделы управления губисполкомов) была возложена задача утверждения и регистрации обществ и союзов, не преследующих целей извлечения прибыли. Постановление СТО от 27 сентября 1922 г. передало в ведение НКВД РСФСР конвойную стражу. В последующем на НКВД были возложены:

- выдача разрешений на фотосъемку внутренней жизни;

- регистрация и учет охотничьего оружия;

- регистрация религиозных обществ и союзов и некоторые другие функции.

2-я сессия ВЦИК десятого созыва 7 июля 1923 г. приняла постановление о ликвидации отделов уп­равления уездных исполкомов, передав административно-ис­полнительные функции в управления милиции.

С переходом к НЭПу система органов милиции также изменялась. Положение о НКВД, принятое ВЦИК и СНК РСФСР 24 мая 1922 г., воз­лагало на милицию:

- поддержание порядка и спокойствия в стране и наблюдение за исполнением постановлений и распоряжений центральной и местной власти административного характера;

- окарауливание гражданских учреждений и сооружений общегосударственного и исключительного значения (телеграф, телефон, почта, водопровод), а также фабрик, заводов, рудни­ков и т.п.;

- охрана лагерей;

- поддержание порядка и спокойствия на всех путях сообще­ния РСФСР и сопровождение перевозимых по ним грузов и ценностей;

- содействие органам всех ведомств при проведении послед­ними в жизнь возложенных на них задач.

Положение о Народном комиссариате внутренних дел регла­ментировало организационное построение милиции в масштабе РСФСР. Во главе всей системы органов милиции находилось Главное управление милиции НКВД РСФСР. Далее шли губер­нские, уездные управления милиции. Все губернские города с населением свыше 50 тысяч человек имели городскую мили­цию.

По такой же схеме строилась и система аппаратов уголовного розыска. На Управление (отдел) уголовного розыска республи­ки (Центророзыск) возлагались:

- организация и направление де­ятельности местных органов уголовного розыска, их ревизия и замещение ответственных должностей;

- разработка и примене­ние в уголовно-розыскной работе научно-технических методов и средств раскрытия преступлений;

- непосредственное произ­водство розыска и дознания по наиболее важным преступле­ниям.

При Центророзыске действовал научно-технический отдел. В сентябре 1922 года был открыт еще и экспертный подотдел. Научно-технические подразде­ления были созданы в ряде губернских управлений уголовного розыска (Петроград, Самара, Саратов, Нижний Новгород, Ростов-на-Дону).

В декабре 1921 года была ликвидирована промышленная ми­лиция. Однако необходимость охраны промышленных и иных хозяйственных объектов сохранялась. В результате поисков по инициативе мест была найдена новая форма - ведомственная милиция.

В 1922 году в губерниях и областях стали формироваться различные виды вооруженной охраны предприятий и учреждений (фабрично-заводская, горная, торговая и др.). Они подчинялись начальнику милиции данной местности, а содержались за счет охраняемых ими предприятий.

6 февраля 1924 года СНК РСФСР при­нял Постановление о создании ведомственной милиции. Она входила в состав общегосударственной милиции и руководство­валась правовыми актами, предназначенными для последней.

Но в организационном построении ведомственной милиции имелись особенности. Подразделения ведомственной милиции создавались на договорных началах с определенным ведомством и на основе договоров отдельных предприятий и учреждений с начальника­ми местной милиции, содержались за счет средств обслужи­ваемых объектов.

Институт ведомственной милиции зарекомендовал себя как эффективная форма охраны государственного имущества. В за­висимости от объекта охраны были созданы различные виды ве­домственной милиции. К декабрю 1924 года ведомственная ми­лиция была сформирована в 30 губерниях и областях РСФСР общей численностью 6360 человек (торгово-промышленная ми­лиция - 2782, кредитно-финансовая - 695, горно-приисковая - 463, фабрично-заводская - 192 человека). Ведомственная мили­ция обслуживала 520 различных предприятий.

19 января 1925 года НКВД РСФСР издал Положение о ведом­ственной милиции. 24 февраля была объявлена Инструкция «О порядке организации ведомственной милиции и ее деятельности». В последующем был издан ряд нормативных актов, совершенствующий организацию и дея­тельность ведомственной милиции.

Общее руководство и направление деятельности ведомствен­ной милиции осуществлялось начальником милиции РСФСР, а на местах - в гу­берниях, уездах, на предприятиях и в учреждениях - создава­лись соответствующие отделения.

Численность сотрудников ведомственной милиции быстро росла. Так, с 1926 по 1929 год произошло увеличение штатов в три раза. На 1 января 1929 г. в милиции РСФСР насчитывалось:

- государственная милиция - 37800 человек;

- ведомственная мили­ция - 37606 человек;

- уголовный розыск - 4722 человека.

Наряду с ведомственной милицией с 1926 года началась органи­зация ведомственного розыска для охраны «от воровства, поджогов, порчи государственного имущества, складов, нефтехранилищ и т.д.». В ряде мест принимались правовые акты (Инструкции), регулировавшие ра­боту ведомственного розыска.

Одной из самых острых проблем, стоявших перед органами милиции РСФСР в рассматриваемый период, была проблема кадров. Решение ее существенно затруднялось тем, что острей­шая нехватка финансовых ресурсов не позволяла обеспечить отбор в милицию людей, отвечающих необходимым требовани­ям. Эта же причина делала невозможным создание школьно-курсовой сети, адекватной потребностям практики. Единствен­ный в тех условиях источник пополнения рядов милиции сколь­ко-нибудь квалифицированными сотрудниками - привлечение старых специалистов, бывших работников МВД - практически не использовался из-за крайней политизации подхода к реше­нию данного вопроса.

Приказом от 13 апреля 1922 года «О порядке принятия на службу в милицию и уголовный розыск лиц, служивших ранее в полиции и жандармерии» объявлялось Постановление Президи­ума ВЦИК от 29 августа 1921 года и говорилось, что на работу в данные органы могут приниматься лишь те служившие ранее в полиции и жандармерии лица, которые представят документы о восстановлении их в правах гражданства.

Президиум ВЦИК об­ращал особое внимание губисполкомов на максимальную осто­рожность при решении вопросов о восстановлении в правах гражданства указанных лиц, ибо «каждая ошибка в этом отно­шении будет дискредитировать Советскую власть в глазах ши­роких трудящихся масс. В виду этого к более или менее ответ­ственной советской работе могли быть допускаемы те из лиц, служивших в полиции при царском режиме, в отношении кото­рых уже состоялось постановление Президиума ВЦИК о восста­новлении их в правах гражданства».

В результате, вместо при­влечения «старых специалистов» стала проводиться линия на их выявление и увольнение из милиции. Общее число служащих бывшей полиции оказалось ничтожным. Так, на 1 октября 1924 года (данные по 43 губерниям и областям) в уголовном розыске было 79 бывших служащих полиции, что составляло 1,7 процента личного состава.

После окончания Гражданской войны в 1921-1922 годах численность милиции Российской Федера­ции была сокращена на 60 %. По постановлению СНК от 17 октября 1922 г. ее материальное со­держание было передано местным органам Советской власти. При этом организационное руководство и изменение функций милицейских органов оставалось за НКВД.

В составе Исполнительных комитетов Советов были созданы Административные отделы, которые включали подотделы управления делами, милиции и уголовного розыска. Так, в Ленинградском облисполкоме начальник Административного отдела руководил всей милицией и уголовным розыском г. Ленинграда и области. В состав подотдела милиции входили: отделение службы и подготовки, центральное адресное бюро и медико-санитарная часть. Подотдел уголовного розыска состоял из девяти бригад, научно-технического бюро, справочно-дактилоскопического отделения и комендатуры.

Непосредственно работой по предупреждению и рас­крытию преступлений занимались оперативные работни­ки, входившие в состав бригад.

Во главе каждой бригады стоял инспектор, который подчинялся непосредственно начальнику подотдела уго­ловного розыска.

Функции бригад уголовного розыска разграничива­лись по составам расследуемых преступлений.

В связи с тем, что к 1927 году уголовная преступ­ность в Ленинграде в значительной степени сократилась, и в первую очередь уменьшилось количество особо опас­ных преступлений, структура подотдела уголовного розы­ска была несколько изменена. Вместо существовавших ранее девяти бригад было организовано только пять. Со­кращение производилось за счет выполнения функций нескольких бригад одной-двумя бригадами.

В 1926 году в каждом из шести районов Ленинграда находилось от двух до пяти отделений милиции. Отде­ления милиции были начальными, низовыми звеньями большого административного аппарата, каким являлась Ленинградская милиция в целом. В отделения обраща­лись граждане по самым различным вопросам. Поэтому советские и партийные органы уделяли очень большое внимание правильной организации работы отделений милиции.

В каждом отделении имелись так называемые столы дознания, которые самостоятельно возбуждали дела и про­водили расследования в полном объеме по довольно зна­чительной категории дел. Некоторые несложные дела расследовались непосредственно участковыми надзирателями. Работа участковых надзирателей и сто­лов дознания регламентировалась приказами, ин­струкциями и распоряжениями Административного отде­ла Леноблисполкома.

В целях улучшения работы милиции по борьбе с уго­ловной преступностью и оказания низовым подразделе­ниям квалифицированной помощи к каждому отделению милиции прикомандировывались сотрудники уголовного розыска.

Нарушение принципа социальной справедливости, выразив­шееся в неадекватной в сравнении с другими категориями заня­того населения оценкой труда работников милиции, являлось причиной ряда негативных явлений: снижение дисциплины, рост преступности среди сотрудников, чрезвычайная текучесть кадров, хронический не­комплект, несмотря на прогрессировавшую безработицу в стра­не.

Из такого положения выходили двумя путями. Первый сводился к предложению регулярную милицию ликвидировать, а «милицион­ную службу возложить на само население». В двадцатые годы такой подход нашел выражение в различных организационных формах (дружины, сельское исполнительство, комиссии, деся­тидворцы, квартальные и т.д.) и основывался на идеях пролетарской милиции и многовекового опыта общинной организа­ции жизни. Наиболее полно он выразился в возрождении «милиционной системы».

Предла­галось число кадровых работников милиции свести до миниму­ма, а охрану порядка осуществлять переменным составом, комп­лектуемым из трудящихся в порядке общественной повинности. Это направление развивалось в конце 20-х - начале 30-х гг. Если в милиции РСФСР на 1 сентября 1923 года насчитывалось строе­вого состава 74240 человек, административного состава - 18056, то на 1 января 1927 года соответственно 36208 и 6105.

Кадры уго­ловного розыска сократились с 10500 по состоянию на 1 мая 1923 года до 5151 на 1 октября 1925 года, а в 1929 году - 4722.

В 1929 году в открытой печати как о значительном достижении сообщалось, что штаты советской милиции составляют (с учетом прироста населения) 40 процентов штатной численности царской полиции. На деле же это привело к значительной перегрузке работни­ков милиции (почти повсеместно «нормы обслуживания» - 3000-4000 населения на работника милиции - были превышены в 2 и более раз).

Второй путь заключался в организационном объединении с одним из правоохранительных органов: Наркомюстом или ОГПУ. Этот путь был реализован в начале тридцатых годов посредством передачи милиции в ведение ОГПУ, что соответст­вовало общей тенденции развития общества и государства.

Укрепить кадры милиции пытались и другими мера­ми. Прежде всего - это партийные мобилизации, выдвиженчест­во («рабочих от станка, крестьян от сохи», как говорилось в пе­чати), чистки личного состава милиции. В рассматриваемый пе­риод было проведено две общегосударственные чистки: в 1922-1923 годах было уволено около 20 процентов проверенных, в 1929-1930 годах «вычищено» около 15 процентов состава.

Принимались меры по улучшению материаль­ного положения работников милиции: разовое повышение ок­ладов, введение премирования за борьбу с различного рода пра­вонарушениями, установление шефства над органами милиции и т.п. В 1925 г. была введена новая форма одежды для милиционеров, что улучшило их внешний вид и экипировку.

В двадцатые годы удалось гораздо дальше продвинуться в реализации принципа социальной справедливости внутри орга­нов милиции. Так, за особо тяжелые и опасные условия работы сотрудникам уголовного розыска была введена 50-процентная надбавка к ок­ладу. Вхождение в профсоюз (с 1923 г.) позволило положитель­но решить вопрос о денежной компенсации строевому составу милиции и активному составу уголовного розыска за работу в ночное время и праздничные дни. В целом был установ­лен порядок, согласно которому все льготы, надбавки, поощре­ния адресовались, прежде всего, работникам, непосредственно занятым охраной общественного порядка и борьбой с преступ­ностью. Сложившаяся практика материального стимули­рования труда работников милиции наиболее полно отвечала идеям и принципам НЭПа, многие решения в этой области не по­теряли своего значения до настоящего времени.

В руководстве НКВД встреча­лись люди, недооценивавшие значение оперативно-розыскных методов работы, а то и просто отрицавшие саму возможность их использования. Всё же крайностей удалось избежать, и оперативно-розыскная рабо­та заняла свое достойное место в деятельности уголовного ро­зыска. Поначалу ее строили по образцу и подобию ВЧК и руко­водствовались при этом нормативными актами последней.

Пер­вая ведомственная инструкция по опер. работе была утверждена 2 ноября 1921 года. В ней говорилось, что негласный аппарат призван предупреждать и раскрывать преступления путем за­благовременного осведомления о предполагающихся и сбора сведений по уже совершенным преступлениям. Инструкция практически ничем не ограничивала отбор в негласные сотруд­ники (возрастом, грамотностью, судимостью, партийной при­надлежностью, должностным положением и т.п.), основным требованием была эффективность их деятельности.

Несмотря на трудности становления, оперативно-розыск­ная работа совершенствовалась, постепенно накапливался опыт, приобретались навыки, умения сотрудниками. В конце 1927 года произошли положительные изменения в подходах к оперработе, что выражало стремление повысить эффективность ра­боты милиции и уголовного розыска.

Придавая большое значение связи с общественностью, административные органы постоянно разви­вали и совершенствовали формы взаимодействия милиции с населением. Так, в 1926 году, по инициа­тиве секции внутреннего управления Ленгорсовета роди­лись предшественники современных добровольных народных дружин - Комиссии общественного порядка (КОП). Они были созданы на всех фабриках, заводах и в учрежде­ниях. Комиссии состояли из партийно-комсомольских ак­тивистов, передовых рабочих и членов административно-милицейских комиссий райсоветов. Они пользовались заслуженным авторитетом у трудящихся, так как созда­вали вокруг каждого антиобщественного поступка обста­новку нетерпимости и осуждения. Комиссии оказывали большую помощь сотрудникам милиции в решении по­ставленных перед ними задач и проводили значительную работу по борьбе с пьяницами и хулиганами. За корот­кий срок в городе было создано 240 комиссий обще­ственного порядка, в которых работало 2300 акти­вистов.

Широкое распространение получил в 1926 году инсти­тут рабочих и сельских корреспондентов. Рабкоры и сель­коры вскрывали в печати случаи злоупотреблений по службе, бесхозяйственности и преступлений, а органы милиции по вскрытым фактам проводили расследования, заводили уголовные дела.

Развивая формы связи с общественностью, НКВД СССР в 1929 году разработал проект Положения об обществах содействия милиции (Осодмил). После всенародного обсуждения Положение было принято.

Организации Осодмила создавались на предприятиях и в учреждениях, подчинял­ись местным Советам и всю свою работу осуществляли под руководством партийных и профсоюзных организаций. Членами Осодмила могли быть граждане не моложе 18 лет. В их обязанности входили: содей­ствие органам милиции и уголовного розыска в борьбе с преступностью и хулиганством, постоянное поддержа­ние связи с культурно-просветительными учреждениями и проведение совместно с ними предупредительной и воспитательной работы. Осодмиловцы дежурили в подразделениях милиции и уголовного розыска, участвовали в патрулировании.

Лекция 8

Развитие и деятельность органов внутренних дел

Советского государства в условиях новой экономической

политики (НЭПа) и предвоенные годы (1925 – 1941 гг.).

Вопросы лекции:

1. Правовые основы и основные направления деятельности ОВД по борьбе с преступностью в условиях новой экономической политики (НЭПа) и предвоенные годы. Правовые основы создания и деятельности органов БХСС, ГАИ. Организация паспортного контроля в стране.

2. Образование в СССР общесоюзной службы по борьбе с пожарами. Возникновение и развитие органов исполнения наказаний.