В период власти Временного правительства

Идея замены постоянного войска и полиции народной милицией возникла во второй половине XIX в. в результате марксистского анализа буржуазных революций и опыта Парижской коммуны 1871 г. Причем под «милицией» понималось «всеобщее вооружение народа», т.е. всех граждан, способных владеть оружием, для свержения старой и упрочения новой политической власти. Необходимость такой замены вытекала из очевидности того факта, что постоянная полиция всегда являлась «орудием материальной власти старого правительства», на свержение которого направлялись силы революционеров. Поэтому «лишение полиции всех политических функций», её превращение в «ответственный орган» революционного правительства, члены которого могут быть сменены в любое время демократическими способами, стали затем программными требованиями как конституционно-либеральных буржуазных кругов, так и международной социал-демократии, в том числе и Российской социал-демократической рабочей партии.

Революционный порыв, приведший к свержению самодержавия, был направлен, главным образом, против органов дореволюционной власти, которые непосредственно осуществляли распоряжения этой власти и наиболее близко соприкасались с населением, каковыми органами являлись чины полиции. Уже в первые дни революции все чины полиции были фактически отстранены народом от исполнения своих обязанностей, а центральный орган МВД – Департамент полиции, подвергся не только упразднению, но и разгрому со стороны революционных масс. Вот как описывает события тех дней французский посол при царском дворе М. Палеолог: «…дом министерства внутренних дел, дом военного губернатора, дом министра Двора, здание слишком знаменитой «охранки», около двадцати полицейских участков объяты пламенем; тюрьмы открыты и все арестованные освобождены».

Падение царского самодержавия произошло столь стремительно, что явилось в определенной мере неожиданностью для многих лидеров политических партий. В этом смысле представляется справедливым утверждение, что «…февральское восстание было стихийным в том смысле, что ни одна политическая партия не осуществляла полного контроля над событиями и сами эти события развивались не по какому то заранее разработанному плану».

Одновременно с разгромом полиции стали создаваться новые органы общественного порядка и борьбы с преступностью. Возникали первые вооруженные отряды, которые активно боролись с полицией и создавали свои центры борьбы за «революционный порядок».

Как видно, например, из Воззвания милиционного комитета выборгской стороны г. Петрограда от 28 февраля, который обратился: «…ко всем имеющим оружие являться в означенное помещение для распределения несения службы и организации милиционных отрядов», т.е. фактически первые отряды милиции образовывались из граждан, имеющих, или овладевших оружием еще 27 февраля.

Так как не было никакой инструкции, кто подлежит аресту и кто имеет право производить арест, – арестовывали кого угодно «по подозрению в контрреволюции и арест производили все кому не лень». Случаи разоблаченного самозванства в это время имели место неоднократно. Пользовались этим и уголовники, освобожденные из тюрем в первый день революции: «…вместе с томившимися в тюрьмах за свои политические убеждения узникам, получили свободу и уголовные преступники. Эти убийцы, воры и грабители, переодевшись в форму нижних чинов, нагло врываются в частные квартиры, производят незаконные обыски, грабят и насилуют, наводя ужас».

В Известиях Комитета Петроградских журналистов от 28 февраля, одном из двух выходивших в те дни периодических изданий, можно найти обращение: «Граждане! Крайне важно скорейшее установление уличного порядка… Способствуйте созданию и поддержанию порядка, подчиняйтесь патрулям. Во главе патрулей стоят начальники с повязкой на левой руке. Каждый час дозорный автомобиль с белым флагом объезжает патрули на углах и принимает доклады от постовых начальников, последние следят за тем, чтоб не допускать пьянства, стрельбы без приказаний, грабежа лавок и поджогов».

Вечером 28 февраля в Петрограде были предприняты меры и по организации городской милиции. На заседании Городской Думы было объявлено о создании столичной милиции, начальником который был избран гласный Думы, архитектор Дмитрий Андреевич Крыжановский.

В каждый район города назначался уполномоченный городской милиции для организации районных отделений милиции.

Вся городская милиция в этот момент состояла из начальника и нескольких добровольцев.

Но уже 1 марта, на второй день революции, в то время как на улицах города еще происходила стрельба, и судьба революции была еще не решена, в «…Городской Думе сформировалось Управление Городской Милиции». Уже на следующий день 2 марта в Управлении городской милиции был составлен проект инструкции для милиционеров. В этом первом «законодательном акте» пытались решить самые злободневные вопросы того дня. В инструкции указывалось, кто подлежит аресту, в каких случаях милиционеру предоставляется право пользоваться оружием, регулировался вопрос о задержании автомобилей и перечислялся целый ряд обязанностей милиционера, начиная с задержания пьяных, грабителей, стреляющих в воздух, чинов полиции, лиц, без полномочий производящих обыски, а также наблюдением за порядком в очередях, спасением утопающих и замерзающих, «призрением находящихся на улицах малолетних». В первом параграфе этой временной инструкции устанавливалось, что «на обязанности милиционера лежит защита всех и каждого от всякого насилия, обид и самоуправства», а последний параграф гласил: «...милиционер должен помнить, что он является исполнительным органом новой Свободной России и обязан противодействовать всем попыткам контрреволюции».

3 марта на первом собрании комиссаров всех районов, на котором присутствовало 50 комиссаров была утверждена Инструкция для милиционеров и на следующий день распечатана и разослана для раздачи милиционерам. Единой форменной одежды сотрудники новой милиции не имели. Им выдавались милицейские удостоверения, а внешними отличительным знаком милиционера была повязка с буквами ГМ – «городская милиция». По утверждению секретаря Управления милиции З.С. Кельсона «…милицейских удостоверений в первые дни было выдано до 10000 штук – и почти столько же в последние дни…».

Таким образом, уже к 3 марта, в Петрограде появляются первые милиционеры с оружием и повязкой на рукаве с буквами «ГМ», снабженные удостоверениями и инструкцией. На местах были организованы районные комиссариаты во главе с избранными населением комиссарами, которые уже поддерживали связь с центром – Управлением милиции. Фактически декларация Временного правительства от 3 марта «…о замене полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления» санкционировала уже свершившийся факт.

В первые дни революции милиция в Петрограде создавалась не только по распоряжению Временного правительства, но и по инициативе еще двух организаций: Совета Рабочих депутатов и Комитета Военно-технической помощи. В соответствии с этим первоначально создались еще две самостоятельные милиционные организации: рабочая и студенческая.

Студенческая милиция возникла по инициативе Комитета Военно-Технической Помощи, объединенных и технических организаций. Еще 28 февраля в «Известиях было опубликовано его обращение к студенчеству: «Товарищи! В настоящий момент необходима организация для поддержания порядка в Петрограде. Предлагаем вам записываться в нее. Место сбора - ваши учебные заведения. Отличительные признаки: белая повязка на левой руке». В тот же день студенческая милиция была образована в университете, в Техническом институте, в Политехникуме и других учебных заведениях. В составе избранных организационных Комитетов выделялись т.н. «милиционные секции», которые учреждали в институтах дежурство, организовывали патрули из студентов.

Однако впоследствии, студенческая милиция, проявившая большую инициативу в первые дни революции, перестала существовать как самостоятельная организация, примкнула к городской и фактически растворилась в ней.

Совсем по-другому складывались отношения с рабочей милицией. Еще 28 февраля, в соответствии с постановлением Исполнительного Комитета Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов, на заводах и фабриках начинают организовываться отряды рабочей милиции из расчета по 100 человек на 1000 рабочих, устанавливаются сборные пункты, многие из которых впоследствии станут комиссариатами рабочей милиции.

Рабочая милиция должна была стать вооруженной опорой организующихся Советов рабочих и солдатских депутатов, однако в результате уничтожения полицейских органов, она стала выполнять и функции по охране общественного порядка в первую очередь на территории заводских районов города.

И если городская милиция в первые дни марта была очень малочисленна, то рабочая милиция имела в своем составе тысячи вооруженных рабочих – милиционеров, но не имела общегородского центра.

Работа по подготовке к объединению завершилась формально 7 марта вынесением решения Исполнительного Комитета Петроградского Совета об объединении рабочей милиции с городской при условии «…сохранения за Советом права контроля за кандидатами». Это постановление основывалось на решениях совещания по вопросам организации милиции, созванного Управлением милиции незадолго до заседания Петросовета в тот же день. В частности на совещании говорилось, что рабочая милиция должна «…войти всей организацией в состав городской милиции»; выбранные рабочими комитеты и комиссары сохранялись; рабочие милиционеры обязывались носить белые повязки городской милиции с номерами городских милиционеров и удостоверения Управления милиции; разрешалось в качестве отличия «…прикреплять к белой повязке городской милиции красную розетку». Главной задачей рабочей милиции становится охрана общественного порядка в рабочих районах. Рабочие комиссариаты влились в общегородскую сеть, получили от Управления милиции повязки, удостоверения и оружие.

Однако говорить о полном слиянии этих организационных форм милиционной службы однозначно нельзя. Есть различные мнения о факте объединения рабочей милиции с городской. По мнению очевидца тех событий З.С. Кельсона «…это «примыкание» выразилось лишь в том, что рабочая милиция с грехом пополам начала нести службу; во всем остальном она преследовала свои особые, отличные от городской милиции цели – не поддержание порядка, а возвещенную 28 февраля Советом – «защиту завоеваний революции!».

В первые дни марта 1917 года в Петрограде насчитывалось 85 районных и подрайонных комиссариатов. Из них порядка 20 были организованы рабочими. К середине марта происходит сокращение милиционных центров, и уже к 19 марта районные комиссариаты были ликвидированы почти повсеместно, а число подрайонных сократилось до 60, из них порядка 14 относились к рабочим.

Что касается численного состава всей милиции столицы, то, по свидетельству секретаря Управления милиции, в марте месяце она составляла около 20 тысяч человек и «…состав милиционеров был весьма пестрый… В нем были студенты, рабочие, солдаты, гимназисты, воры, выпущенные из тюрем, обыватели».

Высший состав милиции – комиссары представляли тоже довольно широкий спектр слоев населения. В марте подавляющим контингентом в их составе были адвокаты, но наряду с рабочими, студентами, конторщиками, инженерами встречались и актеры, полковники в отставке. Комиссарами городской милиции в это время были также Пешехонов, впоследствии министр продовольствия; князь Г.Д. Сидомон-Эристов, впоследствии начальник Главного Управления по делам милиции; зубной врач Урушадзе, впоследствии председатель Комитета общественной безопасности; профессор Технологического института Воронов и другие.

Еще большая пестрота была и в организации самой милиции и комиссариатов, возникших в первые дни революции стихийно, путем общественной инициативы. Совершенно произвольным и случайным было административное деление города. Вносили определенную путаницу и различные названия комиссариатов: их называли где милиционными пунктами, где штабами милиции, где комитетами по охране общественной безопасности.

Комиссары также могли называться по-разному: где уполномоченными, где начальниками, где председателями милиционных отделов.

Таким образом, в начальной стадии образования новых органов по поддержанию общественного порядка этот процесс не направлялся новыми органами центральной власти, а проходил во многом под контролем возникших политизированных общественных организаций. Характерной особенностью милиции, организованной в первые дни революции, являлась ее полная децентрализация, выборность - от милиционера до начальника, невозможность использования бывших полицейских чинов, выполнение в основном только функций по охране общественного порядка.

В результате революционных событий Временное правительство вынуждено было пойти на экстренные меры по изменению аппарата управления. В соответствии с этим, одним из первых распоряжений министра-председателя и министра внутренних дел князя Г.Е. Львова было отстранение всех Товарищей Министра внутренних дел, генерал-губернаторов, тех из начальников центральных учреждений и высших чинов министерства, которые, по прежней своей деятельности, не соответствовали общественно-политическим условиям нового строя, всех губернаторов, вице-губернаторов, градоначальников и их помощников. Товарищами министра внутренних дел были назначены: Д.М. Щепкин, С.М. Леонтьев, С.Д. Урусов, начальником Главного управления по делам местного хозяйства Н.Н. Авинов и на правах Товарища министра, комиссаром по делам иностранных исповеданий С.А. Котляревский. Из 14-ти центральных учреждений ведомства только в 4-х оставлены их бывшие начальники, все же остальные руководители приглашены из среды, главным образом, общественных деятелей и представителей науки.

В соответствии с коренным изменением всего политического уклада и всего направления государственной деятельности, МВД Временного правительства, призванное руководить всей политикой внутреннего управления, свою роль в этом процессе видело в том, чтобы «…с одной стороны самым решительным образом сломать и уничтожить пережитки и навыки прежнего приказно-полицейского режима, а с другой – направлять все силы к тому, чтобы водворить, без промедления на место отпадающих учреждений и распорядков новые, соответствующие требованиям правового строя и правосознанию широких масс населения, институты и приемы управления».

Временное правительство приняло свое первое постановление по вопросу организации власти на местах 5 марта, разослав циркуляр на имя губернаторов с указанием об отстранении их от должности и передаче управления губернией губернскому председателю земской управы. В этот же день следующим циркуляром МВД № 891-932 председатели губернских управ назначались Комиссарами Временного правительства, и здесь же указывалось, что «…Полиция подлежит переформированию в милицию, к чему необходимо приступить местным самоуправлениям».

По поводу решения Временного правительства о замене губернаторов на местах председателями губернских управ в качестве губернских комиссаров Временного правительства имеются различные мнения. По мнению одних современников тех событий это решение было «…одним из самых неудачных его актов». В подтверждение этого В. Набоков приводит следующие факты: «…в целом ряде губерний, где председателем управы являлось лицо, назначенное старым правительством, это распоряжение сводилось к лишенной всякого смысла и основания замене одних чиновников – другими, далеко не лучшими, даже в коренных земских губерниях оно привело – во многих случаях – к явной чепухе. Председатель управы был нередко ставленником реакционного большинства, а губернатор – лицом вполне приемлемым и не обладавшим никакой реакционной окраской. Временное правительство очень скоро – почти тотчас же – убедилось в том, что рассматриваемая мера была крайне необдуманной и легкомысленной импровизацией».

Временное правительство включило в число первых своих мероприятий законодательного характера и упразднение Департамента полиции, и всей связанной с ним системы политического сыска, осуществлявшимся через охранные отделения, корпус жандармов, заграничную агентуру и т.п. В циркуляре МВД № 948-989 от 6 марта губернским комиссаром Временного правительства указывалось: «Временное правительство постановило: корпус жандармов расформировать, офицеров и нижних чинов направить к воинским начальникам, которые получат соответствующие распоряжения Военного Министра».

Однако, устранив губернаторов и ликвидировав всю дореволюционную полицейскую организацию, Временное правительство осознавало, что «основой всякого государственного устройства является надлежащее устройство исполнительных органов государственной власти, поддерживающих государственный порядок и охраняющих общественную безопасность» и нельзя было создавать вакуум представителей центральной власти на местах. Поэтому в распоряжение правительства по отстранению губернаторов от должности сразу указывалось на должностное лицо, одновременно становившееся официальным комиссаром Временного правительства.

Права и обязанности комиссаров, как исполнительной власти, были аналогичны губернаторским, но на практике комиссары не могли проводить действенную политику по выполнению распоряжений правительства без согласования с общественными исполнительными комитетами и другими местными общественными организациями.

По линии МВД была подготовлена законодательная база по формированию всей системы земств, определены пределы компетенции этих органов. Власть на местах виделась как система земских и городских самоуправлений, с гражданскими комиссарами-прокурорами, контролирующими законность, но не целесообразность их действий.

С упразднением Департамента полиции правительство одновременно постановило учредить центральный орган, ведающий функциями по поддержанию государственного порядка и общественной безопасности. Учреждение этого центрального органа было положено постановлением Временного правительства от 10 марта «Об упразднении Департамента полиции и об учреждении Временного управления по делам общественной полиции». Создание этого органа было вызвано объективной необходимостью осуществлять непосредственное руководство по организации милиции на местах и координировать их деятельность по борьбе с преступностью и охране общественного порядка.

Высшее руководство этим новым органом было поручено товарищу Министра Внутренних дел князю С.Д. Урусову. Штаты этого управления были утверждены лишь 3 апреля, но уже 10 марта группа лиц, намеченных кандидатами на должности по формируемому Управлению, приступила к исполнению неотложной текущей работы. Перед вновь созданным центральным органом МВД стояло ряд задач, требующих срочного решения. В первую очередь необходимо было разрешить вопрос о порядке упразднения прежних полицейских учреждений и увольнения служивших в ней лиц, о порядке упразднения корпуса жандармов и разбора дел учреждений всего этого корпуса, об устройстве создаваемых органов полицейской власти, о порядке их финансирования, их комплектовании и ряд других вопросов.

Структура и функции создаваемого органа не представляли собой ничего общего с бывшим Департаментом полиции, сосредотачивавшим всю полноту власти по руководству всей полицией. Временное управление в основном должно было осуществлять функции контрольного органа и не вмешиваться в повседневную деятельность милиции на местах.

Штат Временного управления включал в себя начальника управления, его помощника, чиновников особых поручений, секретаря с помощниками, начальников отделов, старших и младших делопроизводителей, юрисконсультов, казначея с его помощником, канцелярских чиновников и писцов.

В проекте были определены и полномочия этого центрального органа министерства. В круг полномочий было включено ведение дел:

-по регистрации населения и выдачи загранпаспортов;

-о переходе государственной границы и о пограничных сообщениях;

-о высылке порочных иностранцев;

-надзор за военнопленными и военнообязанными враждебных государств;

-разработка проектов законодательных предложений, касающихся предметов его ведения;

-рассмотрение вопросов общего характера, возникающих как в самом управлении, так и у местных общественных управлений и др.

Функции Временного управления в области организации и управлением милиции ограничивались ведением дел о личном составе, о переписке с общественными учреждениями по делам, касающимся милиции и управления ею.

В первые дни марта 1917 года, да и впоследствии, многие вопросы, стоящие перед Министерством внутренних дел решались либо путем внесения на рассмотрение Временного правительства особых представлений, но чаще путем издания циркулярных распоряжений по Министерству внутренних дел.

Созданное вместо Департамента полиции Временное управление фактически не руководило непосредственно возникавшими на местах органами милиции, а занималось, главным образом, подготовкой организационно-правовой базы для регламентации их деятельности. В составе МВД был также создан и Отдел по делам местного самоуправления, который готовил проект реорганизации органов местного самоуправления, в компетенцию которых должно было войти создание и руководство милицией.

Министерство внутренних дел путем циркулярных разъяснений, а также и указаниями, дававшимися по отдельным поводам, излагало позицию Временного правительства по недопустимости самоуправных действий населения по отношению к отдельным лицам и о мерах борьбы с самоуправством в области аграрных отношений. Так в циркулярном письме от 13 апреля Министерство извещает губернских комиссаров, что «…Надлежит, опираясь на авторитет всех организованных местных сил, твердо отстаивать недопустимость каких бы то ни было самовольных решений, могущих погубить необходимое единение для укрепления нового государственного строя… Необходимо всей силой закона прекращать проявления всякого насилия и грабежа, руководствуясь неоднократными указаниями, что губернские комиссары, являясь в губернии главными представителями власти Временного правительства, несут вместе с общественными комитетами ответственность за сохранение в губернии порядка всеми теми мерами, которые губернские комиссары при посредстве комитета сочтут нужными принять».

По поводу освобождения лиц местной администрации, Временное правительство в своем издании от 5 марта 1917 года постановило «…освободить всех лиц местной администрации, заключенных под стражу во время государственного переворота без ордеров соответствующей власти, если к означенным лицам не предъявлено обвинения в совершении преступных деяний», а в журнале от 7 марта было опубликовано постановление «…предписать циркулярно-правительственным местам и лицам производить аресты лишь по уполномочию судебной власти или Временного правительства».

В соответствии с заявлениями Временного правительства о неприкосновенности частной собственности Управление по делам милиции принимало соответствующие по возможности меры к охране владельцев захватываемых имуществ, руководя в этом направлении деятельностью губернских и уездных комиссаров, которым давались указания на необходимость воздействия на местные уездные и волостные комитеты по разъяснению им недопустимости самовольных захватов и вообще насильственных действий против земельных собственников.

Отдельные исследователи делают вывод, что Главное управление по делам милиции МВД, кроме охраны общественного порядка, руководило политическим сыском, собирало материалы об аграрном и рабочем движении. Однако усматривать в этом возрождение институтов старой полиции, все же представляется не совсем обоснованным.

В то же время, деятельность Министерства внутренних дел по поддержанию правопорядка на местах нельзя признать результативной. Объясняется это тем, что Временное правительство, не располагая полицейской силой на местах, не могло предоставить реальной охраны, а вынуждено было ограничиваться воздействием на местных комиссаров и общественные организации, которые порой просто не выполняли указания либо из принципиальных расхождений во взглядах, либо невозможности принять полицейские меры охраны, ввиду незаконченного формирования милиции.

Взгляд руководства МВД на создаваемые органы, выполняющие полицейские функции, можно найти в заявлении, сделанным Товарищем министра внутренних дел князем С.Д. Урусовым 2 марта сотруднику «Биржевых ведомостей»: «Полиция в России будет общественной. Она явится отдельной отраслью городского общественного управления, в лице которого будет иметь свое начальство». Народная милиция создавалась Временным правительством по типу муниципального органа и была тесно связана с органами местного самоуправления.

В заявлении Временного правительства от 3 марта декларировалось: «Замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления». Таким образом, уже из этого заявления вытекали основные принципы создания нового органа, заменяющего полицию в области охраны общественного порядка, а именно, во-первых, что этот орган будет децентрализован, его руководящим и организующим центром станут органы местного самоуправления; во-вторых, – выборностьначальников милиции.

Еще шире принцип выборности стал истолковываться на общем собрании представителей милиции всех районов столицы, проходившего 17 марта, на котором был установлен следующий порядок выборов в милицию: «…Подрайон организуется собранием милиционеров, выбранных по одному от каждого дома. Собрание выбирает совет подрайона и комиссара. Там, где существуют уже рабочие или иные милиционерские организации, - выбранные указанным выше путем домового представительства милиционеры вливаются в эти организации и сообща с ними в пропорциональном отношении выбирают Совет и комиссара. Там, где существуют разнородные организации, они могут либо слиться, либо остаться автономными. Их объединение будет достигнуто в районе. Представители советов подрайонов избирают совет и комиссара района. Совет городской милиции составляется из представителей Советов районов». Следовательно, в среде самой милиции, принцип выборности был истолкован еще шире, чем это было сделано Урусовым, и фактически этот принцип в милиции был проведен сверху донизу, т.е. от начальника милиции до рядового милиционера. Кроме этого при начальнике милиции, при комиссаре района, при комиссаре подрайона образовывались свои советы.

Многочисленные запросы в адрес МВД Временного правительства о выработке единого подхода к организации милиции, неудовлетворительное состояние общественного порядка, требовали принятия быстрых и решительных мер по созданию закона о милиции.

20 апреля 1917 года Временное правительство опубликовало принятое им 17 апреля постановление «Об учреждении милиции», которое должно было внести единообразие в созданные после революции органы и силы охраны порядка на местах.

Принятию этого постановления предшествовала работа Комиссии по милиции и муниципальной полиции, которая была создана на Совещании по реформе местного самоуправления и управления, образованного при МВД. Председатель комиссии товарищ министра внутренних дел князь С.Д. Урусов, другие члены этой комиссии отрицательно относились к идее централизации милиции, выработав мнение «…опасность централизации этой, по существу, физической силы в руках правительства, как для гражданской свободы, так и для здорового развития местной жизни, милиция должна состоять в ведении земского и городского самоуправления».

Первый пункт этого постановления гласил: «Взамен наружной полиции учредить милицию на основании прилагаемых при сем правил». Действия этих правил распространялись на существующую местную временную милицию. В приложенном к постановлению «Временном положении о милиции» говорилось: «Милиция есть исполнительный орган государственной власти на местах, состоящий в непосредственном ведении земских и городских общественных управлений».

Под земским и городским самоуправлением понимались городские думы, уездные земские собрания и их исполнительные органы – уездные земские и городские управы. Именно в эти органы Временное правительство намеревалось произвести повсеместные выборы, превратив их в представительные органы всего населения. Поэтому целым рядом правовых норм правительство закрепляло полную подчиненность местному самоуправлению.

Полномочия этих представительных и исполнительных структур в отношении организации и управления милицией разграничивались. Так, согласно п. 5 Положения: «Определение состава, числа, окладов содержания чинов милиции и служащих канцелярий принадлежит уездным земским собраниям и городским думам по принадлежности». Закреплялась подчиненность начальника милиции непосредственно уездным земским и городским управам. О своей деятельности начальник милиции ежегодно обязан был предоставлять отчет земскому собранию или городской думе, которые в случае необходимости могли потребовать от него личных объяснений.

Милиция по Положению предусматривалось как штатный орган исполнительной власти, комплектуемый по найму. Штат милиции формировался лично начальником милиции, которому же принадлежала дисциплинарная власть в отношении своих подчиненных. Принцип единоначалия и определенная иерархия предусматривались Положением в пределах ограниченных уездом или городом. Таким образом, можно отметить, что разработчики положения, учитывая неудачную практику коллегиальных органов, стоявших во главе милиции в первые дни после революции и ослаблявших ответственность чинов милиции, пришли к заключению, что «…при быстроте и решительности действия милиции, всякая коллегия, стоявшая во главе ее была бы слишком громоздким и малоподвижным аппаратом».

В соответствии с Положением, милицию составляли: начальник милиции и его помощники, участковые начальники и их помощники, старшие милиционеры и милиционеры. В общих чертах определялась структура: при начальнике городской (уездной) милиции должны состоять – канцелярия под заведованием секретаря, рассыльные, помещение для арестованных и архив, а при участковых начальниках милиции – канцелярия и помещение для арестованных.

Устройство милиции в Петрограде, Москве, Киеве и Одессе должно было регулироваться особыми узаконениями, которые подготавливались.

Согласно пункту 2 Положения основным типом милиции должна была стать уездная и городская милиция. В отношении же областей и губерний, в которых еще не было введено земское самоуправление, пункт 2 дополнялся примечанием: «В уездах, в коих не имеется городов, хотя бы с упрощенным общественным самоуправлением, а также в тех уездах, где органы упрощенного самоуправления уездных городов не признают возможным взять на себя устройство уездной милиции, последняя впредь до введения в этих местностях местного самоуправления учреждается распоряжениями губернского (областного) комиссаров на общих основаниях сего положения».

Постановление от 17 апреля определяло состав должностных лиц милиции, средства для ее содержания, разрешало носить милиционерам холодное оружие, револьверы. Обязанности уездных исправников и полицмейстеров возлагались на начальников милиции соответствующих городов.

Начальник милиции назначался и увольнялся городской или уездной управой (п.10 Положения). Остальные чины милиции замещались начальниками по их усмотрению. Таким образом, принцип выборности сохранялся лишь в отношении начальников милиции. Начальники милиции и их помощники должны были состоять в российском подданстве, иметь не менее 21 года от роду, образование не ниже среднего, остальные должностные лица в милиции должны быть, по меньшей мере, грамотными.

Министерство внутренних дел неоднократно указывало о недопустимости совмещения в одном лице должностей комиссара и начальника милиции на том основании «…что означенные должности не могут быть совмещены, ибо комиссар является высшим представителем на месте власти Временного Правительства, начальник же милиции законом установленным порядком подчиняется ему и органам местного самоуправления».

В пункте 15 Положения, вводящего определенный образовательный ценз, отдельные исследователи усматривали стремление разработчиков проекта «лишить трудящихся доступа в милицию». Все же более объективным, представляется мнение, что необходимость минимальной образованности обуславливалась скорее профессиональными требованиями к милиционной службе, чем только политическими целями.

Запрещалось принимать в милицию лиц, состоящих под следствием и судом по обвинению в преступлении, несостоятельных должников, состоящих под опекой за расточительство, содержателей домов терпимости. В то же время на службу в милицию могли быть приняты лица, осужденные за кражу, мошенничество, укрывательство похищенного, ростовщичество, подлоги, лихоимство, если со дня отбытия наказания прошло более 5 лет.

Общая задача, стоящая перед милицией, была сформулирована следующим образом: «Милиция охраняет общественную безопасность и порядок и защищает всех и каждого от всякого насилия, обид и самоуправства». В обязанность милиции также ставилось «…принятие мер к прекращению нарушения порядка, закона или обязательного постановления…», «…охрана прав гражданской свободы», «…содействие органам правительственной и общественной власти в осуществлении ими возложенных на них обязанностей». Милиция могла задерживать граждан в строго ограниченных случаях: «…лиц, бесчувственно пьяных, душевно больных и других, пребывание коих на свободе сопряжено с непосредственной опасностью для них самих и для окружающих».

В случае задержания в обязательном порядке должен был составляться протокол с точным обозначением места, дня и часа задержания и оснований последнего. В течение 24 часов задержанные должны были быть доставлены к судье или к судебному следователю, либо немедленно освобождены. Применение оружия чинам милиции предоставлялось, согласно ст.30 Положения, только при исполнении ими своих служебных обязанностей, а порядок его применения строго регламентировался инструкцией.

Начальник милиции должен был ежегодно отчитываться перед Городской Думой или уездным собранием, а также и перед комиссаром Временного правительства в данной местности. В пункте 23 Положения было закреплено, что «…чины милиции обязаны исполнять все законные требования правительственных и общественных властей».

Таким образом, хотя милиция и передавалась в ведение земств и городских дум, с другой стороны она объявлялась и исполнительным органом государственной власти, т.е. не только самоуправлений, но и правительственной власти, фактически губернского и уездного комиссара.

Поясняя порядок взаимоотношений с министерством внутренних дел по вопросам милиции, губернским комиссарам предписывалось: «Сообщите всем уездным и прочим комиссарам, что по всем вопросам, касающимся милиции, никаких непосредственных сношений с Министерством делаемо ими не может и все ходатайства должны быть направляемы через Вас».

Министру внутренних дел принадлежало общее руководство деятельностью милиции, издание инструкций и наказов для нее, производство ревизий и т.п. Связующим звеном между муниципальной милицией и МВД являлась должность правительственного инспектора милиции, учреждаемую только на губернском уровне. Введение этой должности, по замыслу разработчиков положения, должно было обеспечить центральному органу возможность осуществления контроля над создаваемой милицией. Статья 36 Временного положения о милиции впервые учреждала эту должность: «В губерниях учреждаются особые должности правительственных инспекторов милиции на основании положения о губернских и уездных комиссарах». В обязанности начальника милиции Положением вменялось ежегодно предоставлять отчеты, как местному самоуправлению, так и Правительственному инспектору милиции. Правительственный инспектор обязывался принимать жалобы на действия начальника милиции и его помощника и имел право временно отстранять «…в случае явного несоответствия его занимаемой должности» начальника милиции от исполнения им обязанностей. Окончательное решение об увольнении милиции должно было приниматься управой в течение семи дней со дня сообщения об этом. Если управа не увольняла начальника милиции, правительственный инспектор обязан был сообщить обстоятельство дела министру внутренних дел, который окончательно принимал решение после предварительного его рассмотрения в Совете министра внутренних дел. Фактически, такой сложный и длительный порядок устранения от должности начальника милиции очередной раз подчеркивает независимость уездной и городской милиции от центральных органов МВД и отсутствие у правительственного инспектора возможности реально влиять на деятельность милиции.

Вместе с тем, Временное положение практически не предусматривало и какой-либо другой формы взаимодействия между городской, уездной милицией и центральными органами управления МВД, Главным управлением по делам милиции, губернским и уездными комиссарами.

Постановление от 17 апреля предполагало только наемную милицию, т.е. чины которой принимались на службу непосредственно начальником милиции или его органами и получали за это постоянное жалованье. Временное положение игнорировало те принципы, которые были положены в основу рабочей милиции, которая существовало в Петрограде и ряде других промышленных центров, когда рабочие привлекались к несению наружной милицейской службы поочередно и получали за время, потраченное на общественную службу средний заработок от фабрично-заводской администрации.

Постановление от 17 апреля отражало в целом стремление Временного правительства к установлению органов по охране правопорядка по западноевропейскому образцу в виде муниципальной полиции.

Надо отметить, что еще в конце марта 1917 года Советы многих городов принимали решение о роспуске рабочей милиции и приеме ее сотрудников на службу в милицию Временного правительства.

Таким образом, постановление Временного правительства «Об учреждении милиции» не стало для всех тем нормативным актом, который определил бы принципы устройства и деятельности милиции. Объясняется это в первую очередь тем, что представители центральной власти на местах не имели достаточно властных полномочий и не пользовались авторитетом, а также и тем, что на местах не существовало единообразия в системе местных органов власти и управления.

К октябрю 1917 года в большинстве районов России милиции, которую предусматривало Временное положение, так и не было создано. В отчете Главного управления по делам милиции, составленному в октябре 1917 года, указывалось: «…милиции, как органа исполнительной власти достаточно организованного и вполне приспособленного к выполнению тех задач, которые возлагаются на него законом, не существует нигде».

В губерниях, городах и уездах России, отдаленных от ее политических центров милиция отличалась самыми разнообразными формами, и ее организация всецело зависела или от новых органов власти, возникших в первые дни революции, или же от инициативы самого населения в уезде, волости, селе. Учреждались милиционные формирования на местах порой еще раньше, чем создавались органы новой власти, и сопровождались отстранением от должности полицейских, а зачастую и физическим устранением их. Попытки Главного управления по делам милиции упорядочить организацию милиции на местах, придать ей однообразный характер в большинстве своем желаемого результата не принесли и, как правило, милиция на местах оставалась функционировать в тех же первоначально созданных формах.

В организации волостной и сельской милиции имелись те же черты, что и в городской, и в уездной милиции. Обычно милиционеров и их начальников, что характерно для сельской местности, выбирал волостной или сельский сходы. Во главе каждого селения должен был стать сельский милиционный комитет, выше образовывались волостной и уездный милиционные комитеты. Подобная система существовала во многих уездах.

Помимо несогласия местных самоуправлений с основными положениями Постановления существовал и целый ряд объективных причин, не позволяющих организовать милицию в соответствии с Временным положением. К ним можно отнести и дефицит лиц мужского пола из-за продолжающейся войны, и отсутствие у городских дум и земств необходимых средств на содержание милиции, и неудовлетворительное вооружение и обмундирование милиции, а также невозможность использования прежних полицейских чинов и отсутствие подготовки кадров на замещение должностей по милиции.

Перед министерством внутренних дел, помимо разработки законодательной базы по организации полицейских учреждений на местах, стояли вопросы, относящиеся к устройству полицейских учреждений, не предусмотренных Положением от 17 апреля, и в первую очередь вопросы об устройстве:

- органов ведающих охраной порядка и безопасности на железных дорогах;

- органов уголовного розыска.

Вопрос по организации охраны общественного порядка и безопасности на железнодорожном транспорте требовал от министерства внутренних дел незамедлительного разрешения. После революции и упразднения жандармских полицейских управлений, выполняющих функции по обеспечению общественного порядка и безопасности на железнодорожном транспорте, состояние работы железных дорог было критическим. Ситуация на транспорте осложнялась массовыми беспорядками и различного рода эксцессами, которые вызывались солдатскими массами, едущими в огромных количествах из-за начавшейся анархии в армии и дезертирства. Как следствие: небывалых размеров достигли хищения грузов на железных дорогах.

Уездная и городская милиции были не в состоянии удовлетворительно выполнять функции по охране порядка на железных дорогах в виду специфики функций, связанных с особенностями перевозки грузов, отсутствия у сотрудников определенной специализации, а также обремененностью своими обязанностями. Все это требовало от министерства внутренних дел скорейшего создания отдельной милиции по охране порядка на железных дорогах страны.

Однако, несмотря на жизненную важность скорейшего разрешения этой проблемы, разработка Положения о железнодорожной милиции затянулась, так как с точки зрения министерства внутренних дел «…несмотря на очевидность огромного государственного значения железных дорог, со стороны организаций ж/д рабочих проявлена была тенденция конструировать ж/д милицию не в виде органа государственной власти, охраняющего порядок и безопасность на путях сообщения, а в виде местных организаций классового характера, призванных к охране не столько государственных, сколько местных и профессиональных интересов ж/д служащих». После революции дело обеспечения безопасности и охраны порядка на железных дорогах страны взяли на себя стихийно возникшие профессиональные Союзы и Комитеты рабочих и служащих железных дорог.

Проект Временного положения о железнодорожной милиции, разработанный МВД, определял, что железнодорожная милиция должна быть исполнительным органом государственной власти и находиться в ведении Министра внутренних дел. Альтернативой министерскому проекту выдвигался проект, выработанный Исполнительным комитетом Всероссийской железнодорожной конференции, согласно которому железнодорожная милиция полностью подчинялась железнодорожному Союзу, связь какая-либо между ж/д. милицией и органами МВД не предусматривалась, все чины милиции должны были избираться выборными органами рабочих и служащих дороги или районными комитетами с последующим утверждением Министром путей сообщения.

В министерстве внутренних дел этот проект признали неприемлемым, и предложили компромиссный вариант, в котором, допуская возможность подчиненности милиции железнодорожным Союзам, предлагался другой порядок избрания чинов железнодорожной милиции. Предложенная система избрания начальников милиции, по мнению министерства, должна была обеспечить широкую представительность не только от рабочих и служащих железной дороги, но также и от населения близлежащих к ней районов. Согласно этому проекту, для избрания главного начальника железнодорожной милиции и его помощников, начальник дороги должен был созвать общую по дороге избирательную коллегию в составе:

- один представитель от управления железной дороги (или от правления дороги, если она частная);

- по одному представителю от местных городских и земских самоуправлений, либо заменяющих учреждений;

- один представитель от управления, заведывающий передвижением войск;

- по одному уполномоченному от районных избирательных коллегий.

Для избрания районных начальников милиций, начальник дороги созывал особые по каждому району дороги избирательные коллегии в составе:

- один представитель от управления железной дороги;

- по одному представителю от всех местных на протяжении района уездных земств и городских самоуправлений или учреждений их заменяющих;

- два представителя от местного волостного земства, или учреждения его заменяющего;

- одного представителя от управления, заведывающего передвижением войск;

- представителей служащих и рабочих района дороги в числе, равном числу остальных членов районной избирательной комиссии.

Для избрания начальствующего состава железнодорожной милиции предусматривался необходимый кворум, который должен быть не менее половины, указанных составов избирательных коллегий, в том числе не менее 3-х членов, не принадлежащих к составу рабочих и служащих железной дороги. Выбранные избирательными коллегиями лица должны были утверждаться в должности Министром внутренних дел.

Вместе с тем, несмотря на сложную систему выборов должностных лиц в милиции, проект Положения предусматривал еще и коллегиальный совещательный орган, необходимый «для содействия начальникам милиции и для согласования их действий с интересами местных учреждений и организаций», - Совет милиции. В состав этого коллегиального органа должны были входить представители общественных организаций и учреждений. Советы милиции предполагалось учредить при главном начальнике милиции дороги и при районных начальниках милиции.

Все остальные чины железнодорожной милиции, начиная с помощника начальника районной милиции, назначались и увольнялись вышестоящими начальниками. Старшие милиционеры и милиционеры должны были назначаться и увольняться районными начальниками милиции. Ограничения, устанавливаемые при приеме на службу, были аналогичны тем, что были и при приеме на службу в городскую и уездную милицию. Для главного начальника милиции дороги, их помощников и районного начальника милиции вводился образовательный ценз не ниже среднего, на другие должности необходимы владение русским языком и грамотность.

Полномочия Министра внутренних дел в отношении железнодорожной милиции ограничивались теми же пределами, что и городской и уездной милиций. Главный начальник милиции дороги непосредственно был ответственен перед Министром внутренних дел и должен был ежегодно предоставлять ему отчет.

Согласно проекту МВД каждая железная дорога делилась на районы, устанавливаемые из расчета 250 верст протяжения дороги, во главе с районным начальником милиции.

Однако на отдельных железных дорогах организация милиции строилась на иных основаниях, которые были выработаны Исполнительным комитетом Всероссийской конференцией рабочих и служащих железной дороги. Во главе милиции дороги стоял главный комиссар, избираемый центральным комитетом или съездом делегатов. В районах комиссариаты возглавляли районные комиссары, которым подчинены старшие и младшие станционные милиционеры, а также надзиратели. При главных и районных комиссарах учреждались Советы из представителей от управления дороги, от центрального и районных комитетов служащих и рабочих дороги, от Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, от общественных организаций и военного ведомства. Главный комиссар наделялся правом увольнения чинов милиции по согласованию с двумя членами состоящего при нем Совета. Все чины милиции находились под контролем администрации дороги и комитетов рабочих и служащих. По такому принципу подчинения железнодорожной милиции профессиональным союзам железнодорожников создавалась милиция железнодорожной линии Петроград – Москва – Архангельск, Московского железнодорожного узла.

Все попытки министерства внутренних дел выработать единое Положение по организации железнодорожной милиции и подчинить ее органам государственной власти встречали открытое противодействие со стороны центрального органа профессиональных союзов железнодорожников - Исполнительного комитета Всероссийской конференции рабочих и служащих железной дороги. В результате этой борьбы закон о железнодорожной милиции так и не был принят, а организация общественного порядка и безопасности на железнодорожном транспорте так и не нашла своего должного разрешения.

Одним из актуальных вопросов, ставшим перед МВД Временного правительства при формировании милиции, являлся вопрос о приеме в нее сотрудников прежней царской полиции. Уже в первой половине марта в Министерство внутренних дел начало поступать значительное количество ходатайств со стороны бывших членов полиции и корпуса жандармов об определении их на службу в милицию и в войска. Однако, в этом вопросе, стремясь, очевидно, успокоить общественное мнение, Министерство уклонялось от прямого ответа, и 15 марта в циркуляре губернским комиссарам пояснялось: «…что прием на службу в милицию достойных из числа их всецело зависит от Комиссаров и что с ходатайствами о приеме их на службу в войска им следует обращаться непосредственно к воинским начальникам». В отдельных исследованиях такая позиция МВД по приему бывших полицейских в милицию дает повод к обвинению Временного Правительства в попытке «под новым названием восстановить старую полицию, разрешив 15 марта принимать в милицию сотрудников старой полиции». Однако необходимо отметить, что в связи с «антиполицейскими настроениями» значительной части населения и негативного отношения к ним местных властей и Комиссаров Временного правительства прием на службу в милицию бывших полицейских был практически невозможен.

Особенно жесткую позицию в этом вопросе занимали Советы. На I Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов по этому вопросу была принята специальная резолюция «О жандармах и полицейских», согласно которой полицейские и жандармы должны быть разжалованы и отправлены на фронт «с ближайшими маршевыми ротами». Кроме этого указывалось, что они не должны занимать командные должности, в их документах должно быть обязательно указано место прежней службы. Специально подчеркивалось, что «никто из бывших полицейских не должен быть оставлен на службе в милиции».

Свою позицию на прием бывших чинов в полиции Министерство внутренних дел также подтверждает и в последующих указаниях губернским комиссарам, полностью отстраняясь от решения этого вопроса. «…Зачисление в милицию бывших чинов полиции зависит всецело от Вас, конечно, при условии оценки пригодности каждого такого чина в отдельности». Планировалось первоначально формировать милицию из инвалидов войны: «…следовало бы теперь же пополнять милицию раненными воинскими чинами, освобожденными от воинской службы». В дальнейшем от идеи привлечения инвалидов на службу в милицию правительство отказалось. Окончательно же циркуляром МВД № 25063 от 24 марта все чины полиции до сего времени не уволенные, но не принятые в состав милиции, в том числе исправники и полицмейстеры были уволены, а прием на службу в милицию всецело предоставлялся губернским комиссарам «…по соглашению с местными самоуправлениями земскими, городскими принадлежности или заменяющими их гражданскими комитетами». Все же, необходимо отметить, что оставление бывших полицейских на прежних должностях являлось довольно редким исключением, и желание служить бывших чинов полиции новой власти оставалось в большинстве случаев не удовлетворенным.

Впоследствии, констатируя 6 октября, что милиция так и не смогла заменить полицию, один из современников сделает вывод, что «…милицию, которая была призвана заменить полицию, сгубило слишком легкомысленное отношение к ее формированию. И первой главной ошибкой было огульное, без исключения, признание бывших полицейских «неблагонадежным элементом».

С самого первого дня создания полицейских структур Министерство внутренних дел старалось подчеркнуть аполитичность создаваемых органов. «За политические убеждения мы никого преследовать не станем… Политический сыск, таким образом, изгоняется из государственного обихода» – такое заявление было сделано товарищем министра внутренних дел кн. С.Д. Урусовым уже 2 марта. Делая свое заявление об упразднении политического сыска, Урусов не декларировал каких-либо новых начал, а лишь санкционировал то, что уже свершилось стихийно путем общественной инициативы. Заменившее упраздненный Департамент полиции – Главное управление по делам милиции политическим сыском не ведало, не имело для этого аппарата и штата. Уголовный розыск в Петрограде политических дел не касался и «…точно также не касалась политических дел милиция, орган городского общественного самоуправления с выборным начальством, если и не бывшая, то, во всяком случае, стремившаяся быть совершенно аполитичной». И в последствии во время бурных событий в столице «милиция, упрямо отстаивавшая свою «нейтральность», свою роль охранителя безопасности граждан, не вмешивалась в политические распри…». И Д.А. Крыжановский, и сменивший его Н.В. Иванов все время подчеркивали ее аполитичность, нейтральность, характер муниципальной полиции, призванной, заменяя упраздненную полицию, в рамках закона охранять имущество и безопасность граждан, отнюдь не вмешиваясь в борьбу партий.

Поэтому, представляется не совсем верным утверждения отдельных исследователей, что «…Временное правительство стало исподволь восстанавливать полицейские и жандармские органы под другими названиями».

Более терпимые отношения в ходе Февральских событий было проявлено к сыскной полиции, но вместе с тем волна погромов полицейских участков затронула и сыскные отделения и в большинстве городов России эти органы прекратили свою деятельность. В первые дни революции высказывались мнения, что сыскная полиция не нужна, и что ее функции может осуществлять общая полиция. Но уже вскоре московский комитет общественных организаций заявил, что «…сыскные отделения как учреждения, ограждающие безопасность граждан, будут действовать и при новой власти».

МВД Временного правительства в отношении сыскной полиции высказалось за ее выделение из состава полиции: «…Сыскные отделения будут выделены из состава полиции и переданы в ведение Министерства юстиции». О необходимости сохранения сыскных отделений на местах и возобновлении ими деятельности по делам уголовного розыска указывалось в циркуляре МВД № 25234 от 6 апреля 1917 года. Комиссарам Временного правительства предписывалось сыскные отделения, ведающие уголовным розыском, не упразднять, а передать в будущем Министерству Юстиции. Кроме этого давалось указание комиссарам «…озаботиться, чтобы учреждения эти, столь необходимые для обеспечения гражданам безопасности, возобновили свою деятельность как можно скорее». В очерке о деятельности МВД по вопросу об устройстве уголовно-розыскных органов говорилось, что согласно указаниям министерства во многих городах к июню месяцу такие органы уже действуют в составе местных городских милиций и на содержание их были отпущены средства, ассигнованные по МВД на содержание сыскных отделений и на сыскные расходы.

В столицах и ряде других районов сыскная полиция была переименована сначала в уголовную, затем в уголовно-розыскную полицию и должна была действовать под наблюдением прокуратуры и представителей адвокатуры, рекомендованных советом адвокатов. В целом же процесс создания заново структур уголовного розыска так и остался незавершенным. Единственным законодательным актом, регулирующим деятельность уголовного розыска, стало Положение о Петроградском столичном управлении уголовного розыска от 11 июля 1917 года, а в остальных местностях страны эти органы функционировали стихийно, под руководством местных самоуправлений или в структуре общей милиции. Какого-либо однообразия в вопросе по борьбе с преступностью выработано не было, и она осуществлялась в самых разнообразных формах. В отдельных городах, где уцелели сыскные отделения, они начинали восстанавливать свою деятельность, в других – для выполнения этих функций из состава общей милиции выделялись наиболее грамотные и подготовленные лица.

В целях устранения разрушительных последствий февральских событий, и возобновления борьбы с преступностью, Временным правительством 20 июня 1917 года было принято специальное постановление «О порядке восстановления уголовных дел общей подсудности, уничтоженных во время событий, происшедших в конце февраля и в начале марта 1917 года».

Однако деятельность Министерства внутренних дел по созданию специальных органов для раскрытия преступлений, укомплектованных профессионалами, снабженных специальной техникой и методикой раскрытия преступлений так и не была завершена. Это объясняется в первую очередь тем, что не только на местах, но даже центральный орган – Главное управление по делам милиции испытывало острейший недостаток как в профессионалах в данном деле, так и в необходимых документах, регламентирующих деятельность уголовного сыска.

Об этом свидетельствует обращение Главмилиции 27 июля 1917 года к комиссару над управлением бывшего Петроградского градоначальника с просьбой сообщить «…были ли изданы по управлению бывшего Петроградского градоначальника инструкции чинам бывших сыскных отделений и в утвердительном случае, прислать несколько экземпляров в Главное управление по делам милиции».

Такое плачевное положение уголовного сыска было характерно для большинства городов страны, за небольшим исключением, где личный состав бывших сыскных отделений продолжал выполнять свою работу: в Смоленской городской милиции «…остались на местах почти все работники бывшего сыскного», в городе Вятка Пермской губернии функции уголовной милиции «…выполняет прежнее Вятское сыскное отделение».

Однако такое явление было редкостью и, как правило, деятельность уголовного сыска осуществлялась в пределах местной милиции и под руководством либо начальников городской, либо уездной милиции. Объясняется это тем, что органы местной власти, и, прежде всего комитеты общественной безопасности, настороженно относились к восстановлению сыскных отделений, отождествляя их с деятельностью охранных отделений. Наряду с этим, органы уголовного розыска не получили своего полного развития и из-за несвоевременной и затянувшейся передачи их из ведомства министерства внутренних дел в министерство юстиции.

После упразднения наряду с общей полицией и целого ряда специальных полиций, существовавших до революции, возникли проблемы в обеспечении правопорядка в тех областях, где они их выполняли. Положение о милиции от 17 апреля не регламентировало вопросы «об охране безопасности и порядка на отдаленных приисках и на важнейших водных путях сообщения, об охране портовых территорий, о праве частных учреждений и лиц содержать на свои средства особую охрану принадлежащих им предприятий и имущества».

Поэтому инициатива создания органов по охране порядка и безопасности в этих сферах перешла в отдельных случаях в руки местных администраций, тем самым, выводя создаваемые органы из-под контроля государственных структур. Так, к примеру, решение об организации горной милиции «в целях сохранения порядка, личной имущественной безопасности приискового населения» было принято 19 марта 1917 года на съезде золото - и платинопромышленников Пермской губернии. Съезд указывал, что организация милиции является необходимой «впредь до разрешения общего вопроса об устроении регулярной государственной милиции».

Милиция строилась по типу частновладельческой полиции, финансирование ее планировалось из средств, выделенных съездом. Съездом был избран комитет горной (приисковой) безопасности и определены его задачи:

- охрана труда;

- имущественной и личной безопасности приискового населения;

- охрана недр от хищнической разработки;

- принятие первоначальных экстренных мероприятий до приезда окружных инженеров при возникновении конфликтов и недоразумений между рабочими и предпринимателями;

- борьба с нелегальной разработкой и скупкой платины;

- борьба с пьянством в приисковых районах.

Территория горных приисков была разбита на районы, во главе каждого из них стояли комиссары, избранные съездом. На съезде был избран и Главный комиссар, в обязанности которому вменялось «обревизовывать деятельность районных комиссаров, хранение и распределение, согласно ассигнованиям средств организации», а также выполнять функции по поддержанию контакта с Главным управлением по делам милиции, губернским комиссаром и другими органами власти.

Право назначения на должность милиционеров принадлежало районным комиссарам. Назначались милиционеры из среды рабочих приисков и других категорий, подчинялись непосредственно районному комиссару и его помощникам.

Оплата предусматривалась только находящимся на должностях милиционеров, а комиссары выполняли обязанности на общественных началах, и компенсировались им только расходы, связанные со служебными разъездами и на канцелярские нужды. Съезд все же указывал, что такая организация милиции носит временный характер и вызвана «условиями переживаемого момента».

Однако такая организация охраны порядка и безопасности не была общепринятой. Отдельные районы высказывались за полную ликвидацию специальных видов милиции и ходатайствовали перед министерством внутренних дел «…о совершенной ликвидации кадров горнополицейской стражи и распространении на прииски действий уездной милиции». В то же время, учитывая значительную отдаленность приисков от населенных пунктов и неудовлетворительное состояние уездной милиции, фактически охрана порядка и безопасности в этих районах никем не осуществлялась.

Недостаточная активность министерства внутренних дел по созданию и руководству органами по обеспечению правопорядка объясняется с другой стороны еще и тем, что на министерство и Управление по делам милиции с первых дней их сформирования был возложен огромный объем работы чисто административного свойства, а именно:

- по вопросам, связанным с применением действующего паспортного устава и правил о порядке выдачи заграничных паспортов, утвержденных 25 октября 1916 года;

- о надзоре за военнопленными и водворенными в определенные местности подданных воюющих с Россией держав;

- о порядке использования военнопленных в качестве рабочей силы;

- о судьбе лиц, высланных в отдаленные местности по подозрению в шпионстве;

- о борьбе с дезертирством и по целому ряду других вопросов по предварительному сношению с другими ведомствами.

Наряду с этими вопросами Управлению по делам милиции приходилось решать целый ряд вопросов, связанных с ликвидацией старых полицейских учреждений:

- о порядке использования имущества старых полицейских учреждений;

- о порядке увольнения полицейских чинов, их правах на пенсии, заштатное содержание и пособие;

- о судьбе полицейских чинов, командированных на время войны в распоряжение военных властей и в частности в области Австро-Венгрии и Турции, занятых по праву войны;

- о судьбе чинов полицейских учреждений, призванных до государственного переворота в войска и эвакуированных из губерний Царства Польского и прикомандированных к различным учреждениям министерства внутренних дел;

- о ликвидации полицейских учреждений, находившихся в ведении бывшего Министерства Двора, но содержавшимся на средства упраздненного Департамента полиции и т.п.

Вследствие реализации идеи децентрализации институтов государственной власти, основными принципами в формировании органов по обеспечению правопорядка являлись их передача и подчиненность органам местного самоуправления, выборность должностных лиц – начальников милиции, создание коллегиальных совещательных органов из представителей различных учреждений и организаций, невозможность использования бывших чинов полиции.

Противоречивость и непродуманность правительственной программы государственных преобразований в вопросах передачи полномочий по обеспечению правопорядка органам местного самоуправления, излишне демократичные принципы формирования правоохранительных органов привели в результате к их незавершенности и, как следствие, к утрате доверия правительству и возобладанию более сплоченных и политизированных структур.

Неудовлетворительное состояние дел по формированию органов милиции на местах подтвердила и ревизия, проведенная чиновниками Главного управления по делам милиции в июле – августе 1917 года. Во многих городах милиция была не укомплектована, милиционеры не знали своих прав и обязанностей, слабо владели оружием. Средств, выделенных из местного бюджета на содержание милиции, не хватало, и в результате возникала порой угроза забастовки милици