2017-12-14
2309
Территориальные основы местного самоуправления. Местное самоуправление в соответствии с действующим федеральным законодательством осуществляется на всей территории России.
Однако проблематика типологизации российского муниципального пространства была решена в постсоветской России только в результате принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Данный закон впервые четко конкретизировал нормы Конституции РФ, которая определяет, что территориальными единицами российского местного самоуправления являются городские и сельские поселения, и в то же время указывает, что местное самоуправление осуществляется и на других территориях.
Понятие «другие территории», равно как и термин «поселение», до 2003 г. являлись предметом оживленных дискуссий в области российского муниципального права.
Юридическаянеурегулированность вопроса типологизации муниципальных образований дала простор творчеству региональных органов государственной власти.
Нередко субъекты РФ определяли территориальное устройство местного самоуправления в соответствии с предпочтениями глав регионов.
Анализируя данный процесс, В. И. Васильев выявил общую тенденцию сокращения числа муниципальных образований России в 1993—2000 гг. с 25 тыс. до 12 тыс. За указанное время в 16 субъектах РФ были упразднены районные муниципальные образования, в 49 — муниципальные образования сельских округов. В ряде субъектов перестали существовать не только поселковые, но и городские муниципальные образования.
Не было ни одного муниципального образования в Республике Алтай. Всего два муниципальных образования (поселки) существовало в Республике Саха (Якутия). Полностью отсутствовали эти образования в Республике Ингушетия.
В целях унификации муниципального пространства Российской Федерации Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ не только установил исчерпывающий перечень муниципальных образований, но и четко разграничил муниципальные образования России по критериям:
1) численность и плотность населения муниципального образования;
2) уровень урбанизации, развитие жилищно-коммунального хозяйства, транспортной инфраструктуры, местные традиции и обычаи жизнедеятельности и т.д.
Классифицируя муниципальные образования по изложенным критериям, можно выделить городские и сельские поселения, межселенные территории, внутригородские территории городов федерального значения.
Городское поселение — это тип муниципального образования, в которое могут входить один город или один поселок, а также (в соответствии с генеральным планом городского поселения) территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
Сельское поселение — такой тип поселения, куда входят, как правило, несколько сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, аулов, кишлаков и т.д.).
Численность населения сельского поселения варьируется в диапазоне от нескольких тысяч до 20 тыс. чел.
Территория сельского поселения включает обычно один сельский населенный пункт с численностью населения более 1000 чел. (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 чел.) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 чел. каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 чел. каждый).
Границы сельского поселения устанавливаются с учетом того, что каждый его житель сможет в течение одного рабочего дня пешком добраться до административного центра и обратно. Исключение составляют территории с низкой плотностью населения.
Помимо городских и сельских муниципальных образований Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ выделяет межселенные территории.
Они характеризуются низкой плотностью населения и не входят в состав территорий городских или сельских поселений. Межселенные территории не могут быть самостоятельными единицами местного самоуправления.
Все вопросы местного значения этих территорий решаются на уровне муниципального района.
В бюджет муниципального района также поступают все доходы межселенных территорий.
Существенно, что в субъектах РФ с низкой плотностью населения численный критерий муниципального образования занижен.
Примером межселенной территории может служить межселенная территория Залитских островов в Псковской области, где проживает 211 чел. (по состоянию на 1 января 2012 г.). Данная территория состоит из трех островов в Псковском озере и управляется напрямую муниципальным образованием «Псковский район».
Внутригородская территория города федерального значения представляет собой тип муниципальных образований, который с 2006 г. введен в городах Москве и Санкт-Петербурге.
Данный тип муниципальных образований создан только в городах федерального значения для того, чтобы обеспечить реализацию права на местное самоуправления жителям двух субъектов РФ.
По состоянию на 1 января 2012 г. в Москве существует 146, а в Санкт-Петербурге — 111 муниципальных образований, обладающих статусом внутригородских территорий городов федерального значения.
Указанные выше типы муниципальных образований составляют низовое звено системы местного самоуправления России. Объединяясь, они образуют муниципальные районы.
Последние включают несколько городских, сельских поселений и в ряде случаев межселенных территорий.
Схожим с муниципальным районом статусом обладает городской округ. Это муниципальное образование не входит в состав района и не подчиняется ему, осуществляет полномочия поселения и полномочия муниципального района.
Городской округ — это нетипичное муниципальное образование, в состав которого могут входить один город или один поселок, а также территории, которые в соответствии с генеральным планом городского поселения территории предназначены для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры.
Статус городского округа присваивается муниципальному образованию законом соответствующего субъекта РФ при наличии у претендента ресурсов (муниципальной собственности, социальной, транспортной и иной инфраструктуры), позволяющих ему самостоятельно решать вопросы жизнеобеспечения местного сообщества на уровне округа. По состоянию на 1 января 2012 г. в России насчитывалось 517 городских округов, каждый из которых отстоял свое право на данный статус.
В международной практике местного самоуправления аналогами российских городских округов являются
· «независимые города» (США, Канада),
· «внерайонные города» (ФРГ),
· «города окружного значения» (КНДР).
Они получили свой статус в силу особой значимости и традиций городского самоуправления по сравнению с иными территориальными единицами страны.
Муниципальные районы и городские округа обладают сходным статусом.
В отличие от низовых, первичных звеньев российской системы местного самоуправления муниципальные районы и городские округа могут осуществлять отдельные государственные полномочия, переданные им федеральными законами и законами субъектов РФ.
Статус муниципального образования предполагает наделение его соответствующими полномочиями.
В компетенцию городских и сельских поселений включены вопросы местного значения, такие как:
1) финансово-экономические полномочия (формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, а также бюджетный контроль; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности);
2) полномочия в сфере обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования:
· организация предоставления населению жилищно-коммунальных, транспортных услуг;
· содержание и ремонт дорог местного значения в границах поселения;
· создание условий для жилищного строительства на территории поселения, обеспечение жильем нуждающихся в нем малоимущих жителей поселения;
· создание условий для организации досуга, обеспечение жителей поселения учреждениями культуры;
· организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов;
· создание условий для массового отдыха населения и организация обустройства соответствующих рекреационных зон;
· обеспечение условий для занятия населения физической культурой и спортом, организация соответствующих мероприятий;
· организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
· организация ритуальных услуг и содержания мест захоронения и др.;
3) полномочия в сфере обеспечения безопасности и правопорядка в границах муниципального образования:
· участие в профилактике терроризма и экстремизма, в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
· обеспечение первичных мер пожарной безопасности;
· мероприятия по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
· осуществление муниципального лесного контроля;
· создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно- спасательных формирований на территории поселения;
· создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка;
4) полномочия в сфере культуры, просвещения и искусства:
· сохранение, использование и популяризация памятников истории и культуры;
· создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества,
· участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов;
5) создание условий для устойчивого развития территории муниципального образования:
· содействие в развитии сельскохозяйственного производства, малого и среднего предпринимательства;
· оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям;
· противодействие коррупции;
6) полномочия по реализации прав муниципальной земельной собственности, планированию развития территории и застройки муниципального образования:
· утверждение генеральных планов муниципального образования, правил землепользования и застройки,
· выдача разрешений на строительство, ввод в эксплуатацию и реконструкцию объектов,
· утверждение местных нормативов градостроительного проектирования,
· резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального образования для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель.
Помимо решения вышеуказанных вопросов местного значения муниципальные образования вправе
· создавать музеи поселений,
· оказывать нотариальные услуги (если на участке нет нотариуса),
· участвовать в деятельности по опеке и попечительству,
· обеспечивать условия для реализации прав местных национально-культурных автономий, развития туризма,
· учреждать муниципальную пожарную охрану и др.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ оставляет открытым перечень данных полномочий.
Перечисленные, а также иные полномочия поселения могут по собственной инициативе реализовывать только за счет средств местного бюджета (не касаясь при этом целевых поступлений).
На практике ввиду скудности бюджетов поселений их органы самоуправления предпочитают не брать на себя «лишних» функций.
Вместе с тем отдельные вопросы могут быть переданы поселению муниципальным районом на основании специального соглашения.
В этом случае переданные полномочия осуществляются за счет межбюджетных трансфертов (перечислений из бюджета муниципального района в бюджет поселения).
Вопросы местного значения для муниципальных районов и городских округов имеют ту же направленность, что и для поселений, только в более крупном масштабе.
Помимо аспектов обеспечения жизнедеятельности населения в перечень вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов включается:
• организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;
• подготовка мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;
• организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного и начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, а также дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения);
• организация отдыха детей в каникулярное время;
• создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи;
• организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
• выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории муниципального района, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории муниципального района в соответствии с Федеральным законом от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе».
Органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов вправе брать на себя решение иных вопросов, не отнесенных к их компетенции, за счет собственных средств либо за счет межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ, если такие полномочия передаются по специальному соглашению в соответствии с законодательством.
Кроме вопросов местного значения, органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов могут наделяться отдельными государственными полномочиями за счет предоставления местным бюджетам трансфертов из соответствующих бюджетов.
Наделение муниципального района либо городского округа государственными полномочиями осуществляется посредством специального федерального закона либо закона субъекта РФ.
Федеральные или региональные органы государственной власти контролируют осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также расходование бюджетных средств на их реализацию.
На практике четкую грань между компетенцией районов и поселений провести довольно сложно.
Все это приводит к перекладыванию на плечи муниципальных образований функций и ответственности по решению отдельных вопросов, которые не входят в перечень обязательных вопросов местного значения, но могут (по законодательству) решаться местными органами без дополнительного финансирования.
К таким вопросам в ряде муниципальных образований относится
капитальный ремонт жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.
Некоторые органы государственной власти рассматривают вопросы местного значения не как права, а как обязанности органов местного самоуправления без учета реальных возможностей их осуществления. Например, требование госорганов создавать добровольные пожарные дружины из местного населения (актуализировалось после засухи 2010 г.), учреждать курортно-оздоровительные зоны в некурортных местах и др.
В условиях нечеткости законодательного регулирования предметов ведения местных сообществ реальная компетенция местного самоуправления зачастую определяется тремя обстоятельствами:
1) субъективным мнением контролирующих органов, которые в силу собственного понимания заставляют или запрещают местным органам решать те или иные вопросы;
2) позицией региональных властей, которые разрешают либо запрещают муниципалитетам работать по вопросам местного значения и используют при этом механизмы бюджетного регулирования;
3) самими органами местного самоуправления, которые хотят либо не хотят решать отдельные вопросы.
Организационные основы местного самоуправления. Вопросам организации местного самоуправления Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ уделяет пристальное внимание.
Закон существенно конкретизирует норму ст. 131 Конституции РФ о том, что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно».
Предшественник действующего федерального акта об основах самоуправления Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплял в качестве обязательного структурного элемента местного самоуправление лишь наличие представительного органа муниципального образования.
Это стимулировало творчество российских субъектов местного самоуправления в вопросах определения структуры и системы органов,определения их компетенции и механизма взаимодействия. В ходе анализа регионального опыта определялось множество модификаций организации местного самоуправления в российских регионах.
В соответствии со ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления, определяемую уставом муниципального образования, составляют следующие органы и должностные лица:
1) представительный орган муниципального образования;
2) глава муниципального образования;
3) местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
4) контрольно-счетный орган муниципального образования;
5) иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования и местная администрация учреждаются в муниципальном образовании обязательно.
Наличие и структура иных органов местного самоуправления может определяться необходимостью, местными традициями и обычаями.
Структура вновь образованного муниципального образования устанавливается
· либо представительным выборным органом,
· либо (при наличии соответствующей инициативы граждан) на местном референдуме.
Он проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ о создании данного муниципального образования местные жители обратятся в установленном порядке с соответствующей просьбой.
Инициативная группа собирает подписи в поддержку о проведении референдума в количестве не менее 3% от общего числа местных жителей. После этого формируется муниципальная избирательная комиссия, которая и проводит местный референдум в соответствии с «профильным» федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Представительный орган муниципального образования — это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.
Состав представительного органа муниципального образования определяется исходя из численности местного населения.
Часть 6 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 N° 131-ФЗ устанавливает нижний предел численности депутатов представительного органа, исходя из численности населения муниципального образования:
• 7 — при числе жителей менее 1 тыс.;
• 10 — при числе жителей от 1 до 10 тыс.;
• 15 — при числе жителей от 10—30 тыс.;
• 20 — при численности жителей от 30—100 тыс.;
• 25 — при численности жителей от 100 до 500 тыс.;
• 35 — при численности жителей свыше 500 тыс. чел.
При этом в муниципальном районе численность депутатов не может быть менее 15;
число депутатов представительного органа местного самоуправления внутригородской территории города федерального значения не может быть менее 10 чел.
Верхние пределы численности депутатов закон не ограничивает.
Численность представительных органов местного самоуправления в мире существенно различается и зависит в основном от численности местных избирателей.
Так, во Франции количество членов муниципальных советов может составлять от девяти (в коммунах с населением менее 100 чел.) до 69 (в коммунах с населением более 300 тыс. чел.).
В США преобладают муниципальные советы численностью 6—12 чел.
В Японии состав местных советов довольно многочислен: 40—120 членов в ассамблеях префектур и 12—100 членов в муниципальных ассамблеях.
Депутаты представительного органа местного самоуправления поселения избираются населением в ходе муниципальных выборов.
Представительные органы местного самоуправления муниципального района могут формироваться по двум вариантам:
1) избираться на муниципальных выборах. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района;
2) путем представительства в представительных органах местного самоуправления поселений, входящих в муниципальный район. В этом случае в представительный орган попадают все главы поселений, входящих в район, а также депутаты поселенческих представительных органах местного самоуправления. Последние избираются советами поселений из своего состава в соответствии с равной нормой представительства (независимо от численности населения поселений).
Если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 чел., представительный орган не формируется, а его функции реализует сход граждан.
Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои функции, если в его состав избрано не менее двух третей от установленной законом минимальной численности депутатов.
Заседания представительного органа местного самоуправления проводятся не реже, чем один раз в три месяца.
Эти заседания правомочны, если на них присутствует не менее 50% депутатов.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ делит полномочия представительного органа местного самоуправления на исключительную компетенцию и иные полномочия.
Исчерпывающий перечень вопросов исключительной компетенции, которые ни при каких обстоятельствах нельзя изъять у представительных органов, включает:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятийи учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
Представительные органы местного самоуправления также могут наделяться иными полномочиями в соответствии с «профильными» федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъекта РФ, уставом муниципального образования.
Организацию деятельности представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет его глава или избираемый из числа депутатов председатель.
Структура муниципальных советов депутатов представлена депутатскими фракциями, комитетами и комиссиями.
Депутат не имеет права менять своих партийных предпочтений, он принадлежит только одной фракции и не может выйти из нее.
Выход депутата из фракции автоматически влечет сложение его депутатских полномочий.
Комитеты и комиссии формируются, как правило, в представительных органах местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по определенным направлениям деятельности депутатов.
Расходы на содержание муниципальных представительных органов местного самоуправления предусмотрены отдельной строкой местного бюджета.
Полномочия представительного органа местного самоуправления могут быть прекращены в следующих случаях:
• самороспуск представительного органа местного самоуправления;
• вступление в силу решения верховного суда субъекта РФ о неправомочности данного состава совета депутатов (в том числе и в связи со сложением депутатами своих полномочий);
• преобразование данного муниципального образования либо его упразднение в законном порядке;
• утрата поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением в городской округ;
• увеличение численности избирателей муниципального образования на 25% в связи с изменением границ муниципального образования.
Помимо указанных случаев предусматривается ответственность местного представительного органа
· перед государством (региональной властью)
· перед населением.
Роспуск представительного органа местного самоуправления главой субъекта РФ предусмотрен в следующих случаях:
• если суд установил, что представительный орган местного самоуправления принял нормативный правовой акт, противоречащий законодательству высшей юридической силы (в том числе уставу муниципального образования), суд установил факт этого нарушения, а представительный орган местного самоуправления в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу (либо в течение иного предусмотренного судом срока) не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий акт;
• соответствующий суд определил, что избранный в правомочном составе местный представительный орган в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания;
• соответствующий суд установил, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания.
В указанных случаях глава субъекта РФ в течение определенного срока после вступления в силу соответствующего решения суда (от 1 до 3 месяцев) вносит в парламент субъекта РФ проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования.
Полномочия представительного органа местного самоуправления прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о ее роспуске. Данный закон может быть обжалован в судебном порядке.
Ответственность местного представительного органа перед населением реализуется посредством отзыва жителями депутатов местного совета. Отзыв главы депутатов осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ, законодательством субъекта РФо местном референдуме, уставом муниципального образования.
Основания для отзыва депутатов устанавливаются уставом муниципального образования.
Таковыми могут быть только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) главы в случае их подтверждения в судебном порядке. Прописанная в уставе процедура отзыва депутатов должна обязательно предусматривать возможность дачи избранниками народа объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.
Депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
Важной оговоркой законодательства является то, что избиратели могут отозвать только депутата-самовыдвиженца и только в представительном органе местного самоуправления, сформированном исключительно по мажоритарной избирательной системе.
Если хотя бы часть депутатов избрана в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется. Такое законодательное требование делает механизм отзыва депутатов в РФ фиктивным публично-правовым институтом.
Глава муниципального образования в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.
Также местный глава:
• представляет данное муниципальное образование в отношениях с иными органами местного самоуправления и государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
• подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.
В пределах своих полномочий глава муниципального образования издает распоряжения — нормативные правовые акты.
Также глава муниципального образования вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа местного самоуправления.
Глава муниципального образования по своему статусу является выборным должностным лицом местного самоуправления, соответственно, на него не распространяются нормы Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Однако и глава муниципального образования несет ответственность в рамках действующего законодательства.
Он должен соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом «О противодействии коррупции».
В частности, глава муниципального образования не вправе:
1) замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;
2) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении хозяйствующими субъектами независимо от их организационно-правовых форм;
3) осуществлять другую оплачиваемую деятельность, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом данная деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства (если иное не предусмотрено законодательством РФ или соответствующими договорами);
4) быть поверенным или иным представителем по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления, если иное не предусмотрено федеральными законами;
5) использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности;
6) получать гонорары за публикации и выступления в качестве должностного лица муниципального образования;
7) получать в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренные законодательством РФ вознаграждения и подарки от физических и юридических лиц. Подарки, полученные в связи с официальными мероприятиями, признаются собственностью муниципального образования и передаются по акту в соответствующий муниципальный орган. Затем глава муниципального образования может выкупить подарок в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ;
8) принимать вопреки установленному порядку почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия (за исключением научных и спортивных) иностранных государств, международных организаций, политических партий, иных общественных объединений и других организаций;
9) выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных поездок;
10) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений (если иное не предусмотрено законодательством РФ или иными официальными договоренностями);
11) разглашать или использовать в целях, не связанных с выполнением служебных обязанностей, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к информации ограниченного доступа, ставшие ему известными в связи с выполнением служебных обязанностей.
Глава муниципального образования обязан представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами РФ.
В случае если владение главой муниципального образования ценными бумагами, акциями приводит или может привести к конфликту интересов, глава обязан передать принадлежащие ему ценности в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством РФ.
За нарушение запретов, ограничений и обязательств глава муниципального образования несет юридическую и политическую ответственность перед судом, представительным органом местного самоуправления, главой субъекта РФ и населением.
К формам контроля за главой муниципального образования со стороны представительного органа местного самоуправления относятся:
1) предоставление главой муниципального образования ежегодных отчетов о результатах своей деятельности, а в случае если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления;
2) отставка главы представительного органа местного самоуправления по инициативе депутатов либо по инициативе главы субъекта РФ. В этом случае группа депутатов численностью не менее одной трети от количества местных парламентариев обращается с соответствующей инициативой к коллегам. Данное обращение вносится с проектом решения совета депутатов об удалении главы муниципального образования в отставку. О выдвижении данной инициативы обязательно уведомляются глава муниципального образования и глава субъекта РФ на следующий день после выдвижения обвинения.
Основаниями для отставки главы представительного органа местного самоуправления служат:
1) решение, действие либо бездействие главы муниципального образования, которое привело к возникновению просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающей 30% собственных доходов бюджета, и (или) просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающей 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году;
2) ситуация, если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение законодательства, установленные соответствующим судом;
3) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий главы муниципального образования, а также обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
4) неудовлетворительная оценка деятельности главы местным советом депутатов по результатам его ежегодного отчета, данная два раза подряд;
5) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом «О противодействии коррупции», в частности:
• ситуация, когда главе муниципального образования стало известно о возникновении у подчиненного ему лица личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и он не принял мер по предотвращению и (или) урегулированию данного конфликта;
• непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого глава муниципального образования является;
• нарушение некоторых запретов, ограничений и обязательств (непредставление сведений о доходах, осуществление предпринимательской деятельности, участие на платной основе в управлении коммерческой организацией, вхождение в органы управления иностранной некоммерческой неправительственной организации).
При рассмотрении депутатами инициативы о снятии главы муниципального образования с должности учитывается мнение главы субъекта РФ.
В случае если существо обвинения касается вопросов взаимодействия местного самоуправления и регионального государственного управления (осуществление отдельных государственных полномочий муниципальным образованием, возникновение просроченной бюджетной задолженности либо нецелевое расходование субсидий из регионального бюджета по вине главы муниципального образования), решение совета депутатов об отставке главы муниципального образования может быть принято только с участием главы субъекта РФ.
Последний вносит в местный совет депутатов обращение, содержащее инициативу об отставке главы муниципального образования.
Об этой инициативе незамедлительно уведомляется глава муниципального образования.
Совет депутатов рассматривает инициативное обращение своих коллег или главы субъекта РФ в течение одного месяца со времени внесения соответствующих обращений.
Решение об отставке главы муниципального образования принимается квалифицированным большинством голосов депутатов.
В случае если глава муниципального образования одновременно возглавляет и совет депутатов, на заседании, посвященном рассмотрению вопроса о снятии главы с должности председательствует другой депутат, избранный коллегами из состава представительного органа местного самоуправления.
Процедура снятия главы муниципального образования с должности обязательно предусматривает право его ознакомления с соответствующим обращением депутатов либо главы субъекта РФ, а также проектами соответствующего решения.
Кроме того, главе муниципального образования предоставляется возможность дать депутатам объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.
В случае несогласия главы с решением совета депутатов он может в письменном виде изложить особое мнение по данному вопросу.
Решение представительного органа местного самоуправления об отставке главы муниципального образования официально публикуется (обнародуется) в течение пяти дней с момента его принятия.
Также опубликованию подлежит особое мнение главы муниципального образования (если оно выражено в письменном виде).
В том случае если инициатива депутатов либо главы субъекта РФ об отставке главы муниципального образования отклонена местным представительным органом, данный вопрос может быть вынесен на повторное рассмотрение представительным органом местного самоуправления не ранее чем через два месяца со дня отклонения ею отставки главы муниципального образования.
Помимо ответственности перед местным советом депутатов российский законодатель предусмотрел механизм ответственности главы муниципального образования перед главой субъекта РФ.
Последний правомочен принять правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования в случае:
1) издания главой нормативного правового акта, противоречащего российскому законодательству и уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а глава муниципального образования в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению судебного решения;
2) совершения главой муниципального образования действий (в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера), влекущих:
• нарушение прав и свобод человека и гражданина,
• угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства,
• нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.
Если глава муниципального образования не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда об установленных нарушениях, глава субъекта РФ должен издать правовой акт об отрешении главы муниципального образования в срок от одного до шести месяцев после вступления в силу последнего решения суда, подтверждающего бездействие главы муниципального образования по устранению своего противоправного деяния.
Глава муниципального образования, в отношении которого главой субъекта РФ был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать решение в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. В свою очередь, суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
Ответственность главы муниципального образования перед местным населением реализуется посредством отзыва жителями главы администрации. Процедура и основания отзыва аналогичны механизму отзыва избирателями депутата местного представительного органа.
Помимо случаев наступления политической и юридической ответственности, полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случаях:
1) смерти;
2) отставки по собственному желанию;
3) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
4) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
5) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
6) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
7) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
8) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;
9) изменения порядка формирования представительного органа муниципального района, преобразования муниципального образования, его упразднения, перемены статуса;
10) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.
В случаях досрочного ухода главы муниципального образования со своего поста его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.
Это может быть заместитель главы муниципального образования, председатель представительного органа местного самоуправления и т.д.
Выборы нового главы муниципального образования проводятся в соответствии с законодательством об избирательном праве граждан.
На практике статус главы муниципального образования, порядок реализации его функций во многом зависят от той модели организации местного самоуправления, которая реализована в данном муниципальном образовании.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ предусматривает четыре модели организации местного самоуправления в зависимости от порядка избрания и статуса главы муниципального образования.
1. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует председатель, избираемый из числа депутатов.
2. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрации возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе.
3. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления, а местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.
4. В сельских поселениях глава муниципального образования может независимо от способа его избрания возглавлять и местную администрацию, и представительный орган. В сельских поселениях с численностью менее 100 чел. глава муниципального образования является главой местной администрации и избирается населением, а функции представительного органа осуществляются сходом граждан.
В большинстве российских муниципальных образований реализована первая из рассмотренных модель организации местного самоуправления. Совмещение главой муниципального образования функций главы администрации показало наибольшую практическую эффективность при осуществлении местной власти.
Администрация муниципального образования является третьим обязательным компонентом структуры органов местного самоуправления в России.
Местная администрация имеет статус исполнительно-распорядительного органа муниципального образования и реализует две группы полномочий в сфере:
1) решения вопросов местного значения;
2) осуществления отдельных государственных вопросов, переданных муниципальному образованию федеральным и (или) региональным законодательством.
В зависимости от реализованной в данном муниципальном образовании организационной модели управления руководителем местной администрации выступает
· либо глава муниципального образования (он избирается населением или представительным органом местного самоуправления),
· либо «наемный менеджер» — лицо, которое назначается на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на срок, определяемый уставом муниципального образования.
Менеджер заключает контракт с главой муниципального образования на срок полномочий, определяемый местным уставом (от двух до пяти лет).
Условия контракта утверждаются представительным органом местного самоуправления в части вопросов местного значения, а также «профильным» законом субъекта РФ в части, касающейся выполнения отдельных государственных полномочий муниципальным образованием.
Уставом муниципального образования и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам-контрактникам на должность главы администрации.
Менеджер-контрактник подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования. Это выражается:
• в представлении представительным органом местного самоуправления ежегодных отчетов о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;
• обеспечении осуществления местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.
В своей деятельности глава местной администрации должен соблюдать те же ограничения и запреты, исполнять те же обязанности, которые предусмотрены Федеральным законом «О противодействии коррупции» для главы муниципального образования.
Полномочия главы администрации, заключившего контракт, досрочно прекращаются в случае:
1) смерти;
2) отставки по собственному желанию;
3) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
4) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
5) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
6) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
7) прекращения гражданства Российской Федерации, гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства и т.п.;
8) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
9) преобразования или упразднения муниципального образования, утраты его прежнего статуса в связи с его объединением с городским округом;
10) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом;
11) вступления в должность главы муниципального образования, исполняющего полномочия главы местной администрации;
12) расторжения контракта по соглашению сторон либо в судебном порядке:
• на основании заявления местного совета депутатов или главы муниципального образования — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции»;
• на основании заявления главы субъекта РФ — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции»;
• на основании заявления главы местной администрации и в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РФ;
13) отрешения от должности по основаниям и в порядке, предусмотренном для главы муниципального образования.
Структура местной администрации утверждается представительным органом местного самоуправления по представлению главы местной администрации.
В данную структуру входят отраслевые (функциональные) и территориальные органы.
На уровне муниципальных районов и городских округов структура администрации, как правило, представлена и функциональными, и территориальными подразделениями.
В городских и сельских поселениях администрация структурируется обычно только по функциональному признаку в соответствии с основными сферами ее деятельности.
Важным элементом структуры местного самоуправления является контрольно-счетный орган, образуемый в соответствии с федеральными законами от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», от 06.10.2003 № 131-ФЗ, а также региональным законодательством.
Контрольно-счетный орган имеет статус постоянно действующего органа внешнего муниципального финансового контроля; он формируется представительным органом муниципального образования и подотчетен ему.
Контрольно-счетный орган может являться юридическим лицом. Он организационно и функционально обособлен от остальных органов местного самоуправления. Его деятельность не может быть приостановлена, в том числе и в связи с досрочным роспуском представительного органа местного самоуправления.
В состав контрольно-счетного органа обязательно входят его председатель и аппарат (инспекторы и иные штатные работники).
Также уставом муниципального образования или учредительным актом представительного органа местного самоуправления может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя и должности аудиторов контрольно-счетного органа (они входят в перечень муниципальных должностей).
Инспекторы организуют и непосредственно проводят внешний муниципальный финансовый контроль.
Как муниципальные должностные лица председатель контрольно-счетного органа, его заместитель и аудиторы несут ответственность, подчиняются ограничениям и запретам, установленным Федеральным законом «О противодействии коррупции».
Вместе с тем они имеют ряд государственных гарантий, подлежат государственной защите в соответствии с законодательством РФ о государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов.
Так, подлежат судебной ответственности клевета либо распространение заведомо ложной информации в отношении этих должностных лиц, попытки воспрепятствовать их профессиональной деятельности или оказать на нее влияние.
Контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет:
· полномочия по проверке законности, результативности (эффективности и экономичности) использования бюджетных средств муниципального образования;
· проводит финансово-экономическую экспертизу проектов муниципальных нормативных правовых актов, в том числе местных бюджетов и целевых программ;
· участвует в мероприятиях по предупреждению коррупции в пределах своей компетенции и т.д.
Результатами осуществления деятельности контрольно-счетным органом являются:
• акты, которые составляются в результате финансовых проверок инспектируемых органов и организаций;
• отчеты и заключения, формируемые в ходе экспертно-аналитической деятельности;
• представления, которые вносятся в проверяемые органы и организации для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений. Проверяемые органы и организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах;
• предписания, которые вносятся проверяемым органам и организациям в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению аудиторов контрольных мероприятий. Предписание содержит указание на конкретные допущенные нарушения, а также конкретный срок для его устранения и должно быть исполнено в установленный срок объектом контрольной деятельности.
Если в процессе проверки контрольно-счетным органом муниципального образования усматриваются факты нецелевого расходования бюджетных средств, признаки преступления или коррупционного правонарушения, все материалы незамедлительно передаются в правоохранительные органы.
Требования и запросы должностных лиц контрольно-счетного органа являются обязательными для проверяемых органов и организаций.
Ревизоры в процессе осуществления своих контрольных полномочий имеют право беспрепятственно входить во все помещения объектов проверки, опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, архивы, изымать документы и материалы (за исключением органов, чья деятельность составляет государственную тайну), требовать письменных объяснений от руководства проверяемых органов и организаций и т.д.
Особое внимание российским законодателем уделено сотрудничеству контрольно-счетных органов по горизонтали, вертикали и диагонали государственного и муниципального управления.
Целями такого взаимодействияявляется обмен передовым опытом профессиональной деятельности, реализация совместных проектов, совершенствование методологии и методики контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности.
Таким образом, сегодня на уровне каждого муниципального образования России действует своя «счетная палата», которая позиционировалась российским законодателем как действенный антикоррупционный механизм.
Актуальной и до конца не решенной на уровне каждого субъекта РФ проблемой является конкретизация норм Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ в части детализации полномочий субъектов муниципального контроля, стандартизации их деятельности, обеспечения подлинной независимости и неангажированности от проверяемых ими органов и организаций.
В системе местного самоуправления действует также избирательная комиссия. Она является муниципальным органом, который не входит в структуру местного самоуправления.
В задачи избирательной комиссии входит:
• организация подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
• контроль за соблюдением избирательных прав граждан;
• рассмотрение жалоб и заявлений, связанных с нарушением избирательных прав, по результатам чего принимаются мотивированные решения, и т.д.
В зависимости от статуса муниципального образования численность избирательной комиссии варьируется от 6 до 12 чел. Формируется комиссия представительным органом местного самоуправления на основе предложений собраний избирателей (при этом не менее половины состава комиссии должно быть назначено по предложениям от политических партий и избирательных блоков).
Органы местного самоуправления, как правило, обладают статусом юридического лица, что закрепляется в уставе муниципального образования.
В обязательном порядке наделяются статусом юридического лица администрация и представительный орган муниципального образования.
Их права,обязанности и ответственность идентичны статусу казенных учреждений.
Они могут выступать субъектами гражданских правоотношений, в том числе истцами и ответчиками в судебных тяжбах.
Важным организационным звеном местного самоуправления является муниципальная служба.
Правовое регулирование статуса муниципальных служащих осуществляется в рамках Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ.
Несмотря на то, что муниципальная служба не входит в систему госслужбы РФ, ее основные принципы, правовой статус служащих, порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения соответствуют аспектам института государственной гражданской службы.
Таким образом, муниципальная служба является своего рода продолжением, «заземлением» на уровне местного самоуправления государственной гражданской службы.
Это необходимо и оправданно, поскольку миссия государственной и муниципальной службы — обеспечить исполнение полномочий должностных лиц, т.е. процесс реализации публичной власти, соответственно, на государственном и муниципальном уровнях.
Финансово-экономические основы местного самоуправления обеспечивают хозяйственную самостоятельность и независимость муниципального образования, способствуют удовлетворению потребностей местного населения.
Право на финансовую автономию муниципальных образований признается Европейской хартией о местном самоуправлении, ст. 9 которой гласит, что органы местного самоуправления имеют право на обладание средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при реализации своих функций. Финансовые средства должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным муниципальным образованиям.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ устанавливает, что финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют:
· средства местных бюджетов,
· муниципальное имущество и имущественные права муниципальных образований.
Местный бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.
Местный бюджет имеет каждое муниципальное образование. Бюджеты поселений, а также бюджет муниципального района в совокупности образуют консолидированный бюджет муниципального образования.
Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, соблюдая при этом бюджетное и налоговое законодательство.
Алгоритм бюджетного процесса на местном уровне включает четыре фазы.
