Классификация дефицита

ТЕМА № 7

«Дефицит и профицит бюджетов и методы их регулирования»

План

Экономическая сущность дефицита

Классификация дефицита.

Источники финансирования дефицита бюджетов

Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета.

1. Экономическая сущность дефицита

В процессе составления, утверждения и исполнения бюджетов может иметь место сбалансированность доходов и расходов, превышение расходов над доходами – дефицит бюджета либо превышение доходов над расходами – профицит бюджета.

В экономической теории принято считать бюджет сбалансированным, если его дефицит или профицит не превышает 1% от об­щего объема расходов¹.

В мировой практике дефицит бюджета явление довольно частое. Не является исключением и Россия. Если проанализировать состояние федерального бюджета за период с 1992 года, то видно, что только с 2000 года в России имеет место профицит бюджета. Величина дефицита за рассматриваемый период колебалась от 1,1% ВВП в 1999 году, до 10% ВВП в 1994 году и 5,8% в 1993 году и 5,3% в 1998 году.

 

Таблица 1.

Основные показатели исполнения федерального бюджета, в % ВВП

Показатель	Доходы	Расходы	Дефицит (-)/ Профицит (+)
	15,8	18,9	-3,2
	14,9	20,6	-5,8
	13,4	23,4	-10,0
	15,1	17,9	-2,8
	14,9	18,6	-3,7
	13,9	17,6	-3,8
	11,9	17,2	-5,3
	12,9	14,0	-1,1
	16,0	14,5	1,5
	17,6	14,7	2,9
	19,7	19,1	0,6
	18,5	17,9	0,6
	17,9	17,4	0,5
	17,8	16,3	1,5

 

Взгляды экономистов на бюджетный дефицит и бюджетное равнове­сие на различных этапах развития общества менялись кардинально. Фи­нансовая наука до 1930-х гг. считала основным принципом бюджета его бездефицитность, ежегодное равновесие доходов и расходов (принцип «здоровых финансов»). Например, Ф, Нитти отмечал, что из-за роста го­сударственных расходов (в основном непроизводственных, военных) уве­личиваются дефицит бюджета и государственный долг. Поэтому он счи­тал, что какой бы это жертвы ни стоило, но государственный бюджет в своей совокупности никогда не должен завершаться дефицитом»².

Сведение доходов с расходами при ежегодном принятии и исполне­нии бюджета считалось и в России в конце 19 го, начале 20 веков символом благополучия государства и нации, первоочередной целью финансовой политики центральных и местных органов власти. Например, министр финансов царской России СЮ. Витте писал: «Бюджетное равновесие представляет основную цель, преследуемую при составлении государственной росписи»³. Это означало, что суммы доходов и расходов должны взаимно определять­ся друг другом, т.е. объем государственных расходов должен исходить из реальных возможностей доходной базы бюджета, и, наоборот, объем налоговых и прочих поступлений должен быть обусловлен размером дефицитных средств, необходимых государству для выполнения своих функций. Колебания в ту или другую сторону, в особенности в сто­рону превышения расходов над доходами, рассматривались как нега­тивные и крайне опасные явления.

Однако на практике достичь бюджетного равновесия очень сложно. Теория не дает готовых рецептов «здоровых финансов», поэтому до сих пор проблема установления правильного соотношения между дохода­ми и расходами бюджетов всех уровней, покрытия их дефицита служит предметом научно-практических дискуссий не только в России, но и во всем мире

По поводу роли и значения дефицита бюджета в развитии экономи­ки существуют противоречивые мнения. Существует два мнения. Сторонники концепции сис­тематического (хронического) дефицита находят в нем следующие положительные моменты:

—бюджетный дефицит для состояния национальной экономики не представляет опасности, так как все расходы, в том числе превышающие доходы, осуществляются на территории данного государства и способствуют росту благосостоя­ния страны. Исключение составляет только отрицательное сальдо внешнеторгового баланса, поскольку этот факт означает утечку средств за границу;

—дефицит бюджета означает увеличение доходов хозяйствующих субъектов и населения (получателей бюджетных средств), что способ­ствует росту покупательной способности, производительности труда и расширению национального производства. Это, в свою очередь, приво­дит к росту налоговых поступлений в бюджет¹.

Другая сторона (или неоклассического на­правления) высказывают следующие опасения по поводу дефицита бюджета:

—сегодняшние дефициты неизбежно потребуют более высоких налогов в будущем;

—для покрытия дефицита будут привлекаться другие, экстраординарные доходы: эмиссия денег и займов, кредиты и т.д. Это приведет к расстройству денежно-кредитной системы, инфляции и девальвации рубля, росту внутреннего и внешнего долга государства. В конечном итоге долги будут погашаться за счет введения новых и повышения ставок существующих налогов, что означает перекладывание долгового
бремени на будущие поколения. Выход правительства на денежный рынок путем размещения государственных ценных бумаг с целью при­влечения финансовых ресурсов для покрытия дефицита подтолкнет процентные ставки вверх. Это связано с тем, что в условиях рынка, когда существуют частные инвесторы и заемщики свободных денеж­ных средств у населения и предприятий, вторжение государства на финансовый рынок означает рост конкуренции, повышение спроса на деньги, а следовательно, и ставки процента, которая является платой за использование привлеченных денег.

Более высокие процентные ставки по государственным ценным бу­магам, по сравнению с частными, вызывают эффект вытеснения частных инвестиций. Поэтому, чем выше дефицит бюджета и государственный долг, тем медленнее будут происходить рыночные преобразования в Российской Федерации. Кроме того, рост бюджетного дефицита, вызван­ного растущими правительственными расходами (а не низкой собирае­мостью налогов и чрезвычайными обстоятельствами), означает расши­рение государственного сектора экономики за счет вытеснения частно­го, увеличение вмешательства правительства в процесс воспроизводства.

Для большинства промышленно развитых стран типично формирование бюджета с дефицитом.

Основной причиной отсутствия теоретических и практических раз­работок по проблеме бюджетного дефицита в бывшем СССР служило не отсутствие на самом деле дефицита бюджета, а идеологическая по­зиция руководства страны по отношению к данному состоянию госу­дарственных финансов. В последующем это привело к еще большему углублению бюджетного кризиса в России в прошлом десятилетии, существенному росту государственного долга и расходов бюджета по его обслуживанию.

Российская Федерация вместе с социально-экономическими, нацио­нально-политическими, территориальными проблемами унаследовала от СССР огромные размеры дефицита государственного бюджета, внешнего и внутреннего долга.

До 1995 г. для покрытия дефицита бюджета Правительство РФ систематически использовало денежно-кредитную эмиссию, что приводило к инфляционному росту. Основным инфляционным ис­точником служили кредиты Центробанка РФ. Начиная с 1995 г. Правительство РФ отказалось от кредитов Центробанка РФ и пере­шло на неинфляционные методы покрытия дефицита бюджета. Од­нако в связи с финансовым кризисом Правительство РФ вынужде­но было использовать первые два источника пополнения казны. Де­фицит консолидированного бюджета на 1999 г. было предусмотрено покрывать за счет внутренних источников в размере 84,3 млрд руб. (51,7%), внешних — 45,9 млрд руб. (28,2%) и кредитов Центробанка РФ - 32,7 млрд руб. (20,1%).

Теория дефицитного финансирования требует сосредоточения де­фицита в бюджете развития. В этом случае рост дефицитного финан­сирования вызывает инвестиционный, инновационный и предприни­мательский рост. Выпуск инвестиционных товаров, в отличие от теку­щих потребительских, приводит к наращиванию производственного потенциала страны, а следовательно, и к расширению доходной базы бюджетов разных уровней. Если же рост бюджетных расходов происходит в связи с необходимостью поддержания текущих потребностей населения, то с увеличением государственного долга его бремя перекла­дывается на будущее поколение.

Последнее обстоятельство связано с тем, что дефицитное финанси­рование предполагает повышение налогообложения. Так как конечны­ми плательщиками всех налогов являются граждане и большая часть полученного ими дохода идет на потребление (около 3/4), то введение высоких налогов означает изъятие у них дополнительных доходов, что приводит к снижению потребительского спроса и уровня жизни. В свою очередь снижение спроса автоматически, по законам рынка, негативно отразится на предложении товаров и услуг, сократится их объем и в конечном итоге из-за сужения налогооблагаемой базы приведет к рос­ту дефицита бюджета.

Дефицитное финансирование приводит к росту процентных ставок, вытеснению частных инвесторов, а следовательно, снижению инвести­ций. При рассмотрении этих процессов обязательно следует учитывать эффект мультипликатора, или умножения. С учетом данного эффекта можно утверждать, что в условиях спада производства и высокой без­работицы увеличение государственных расходов и возникающий при этом дефицит бюджета будут стимулировать развитие экономики, рост инвестиций и потребительского сектора.

Убедительным примером действия эффекта мультипликатора слу­жит опыт США 1930-х гг. Во время Великой депрессии администраци­ей Рузвельта была принята на вооружение концепция дефицитного бюджетного финансирования, разработанная английским экономистом Дж. Кейнсом, в соответствии с которой были повышены государствен­ные расходы и снижено налоговое бремя, что привело к значительно­му дефициту бюджета. (Он покрывался в основном за счет эмиссии государственных ценных бумаг.) В результате повышения расходов бюджета миллионы людей получили работу по строительству мостов, дорог, реконструкции правительственных зданий, озеленению городов и т д. С получением работы и заработной платы у рабочих возник спрос на товары и услуги, Повышение спроса привело к оживлению предпри­нимательской деятельности, расширению инвестиций и производства продукции, что в свою очередь позволило увеличить число занятых в производстве, создать новые рабочие места. В конечном счете, эти дис­креционные меры привели к решению социальных (ликвидация безра­ботицы), экономических (выход из кризиса, рост производства), фи­нансовых (расширение доходной базы бюджета, дальнейшее снижение государственных расходов и дефицита бюджета) проблем.

Представляется также целесообразным использовать в России получивший международное признание опыт Германии и обеспечении инвестиционной ориентации бюджетной системы за счет соблюдения так называемого «золотого правила». Согласно этому правилу (кстати, оно предусмотрено Конституцией ФРГ), финансирование дефицита за счет кредитов не должно превышать сумму расходов на инвестиции, предусмотренную в бюджете. Это говорит о том, что заемные средства должны не тратиться на непроизводственные нужды, а направляться на инвестиционные цели (создание будущей доходной базы бюджетов), что, как уже отмечалось, снижает и негативные последствия государ­ственных заимствований для будущих поколений.

Классификация дефицита.

Важное значение в построении эффективной системы управления бюджетным дефицитом, упорядочении информации об операциях ор­ганов власти разных уровней по его финансированию, получении представления о вероятном воздействии на экономику используемых способов дефицитного финансирования имеет классификация видов дефицитов бюджета по ряду основополагающих признаков¹.

В зависимости от причин возникновения дефицита бюджета выделяют чрезвычайный, кризисный, антикризисный и межбюджетный дефи­циты.

Причиной возникновения чрезвычайного дефицита лежат чрезвычайные обстоятель­ства (войны, стихийные бедствия и т.п.), от которых трудно или невоз­можно застраховаться. Для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций обычно формируются различные резервные и внебюджетные фонды.

Кризисный и антикризисный дефициты бюдже­та обусловливаются кризисом в экономике, денежно-кредитной, финан­совой сфере и мерами по его ликвидации. В связи с этим можно выделить дефициты, имеющие стимулирующее и дестимулирующее значения.

Под межбюджетным дефицитом понимается отрицательное саль­до региональных и местных бюджетов, возникающее в результате не­соответствия имущественных и бюджетных прав территорий, уменьшения их доходов или увеличения расходов вследствие решений, прини­маемых органами власти другого уровня. Покрытие такого дефицита осуществляется посредством бюджетного регулирования, использова­ния различных форм межбюджетных отношений.

В зависимости от экономического содержания и направления воз­действия различают активный и пассивный бюджетные дефициты.

Путем нивелирования и управления ими можно стимулировать или дестимулировать социально-экономическое развитие общества или отдельных территорий.

В мировой практике в условиях стабильного развития экономики уровень пассивного дефицита ограничивается 2-3% к ВВП, 5% — к национальному доходу, 8-10% — к расходной части бюджета¹. Одна­ко в условиях кризиса в экономике асоциальной сфере правительство может пойти на увеличение разрыва между доходами и расходами бюд­жета (путем повышения расходов и снижения налоговых изъятий) в целях стимулирования экономического роста, сокращения безработи­цы, расширения налогооблагаемой базы. В этом случае дефицит бюд­жета принимает активную форму. Если же для его финансирования будут привлекаться инфляционные источники, значительно возрастут расходы бюджета на обслуживание государственного долга, то актив­ная форма дефицита примет пассивную форму и начнет усугублять финансово-экономический и социальный кризис. Поэтому в целях уп­равления дефицитом и использования его стимулирующего, активно­го потенциала нужно находить приемлемые источники покрытия с уче­том анализа конкретного финансово-экономического положения реги­онов и страны в целом, а также международного фактора (в открытой экономике это имеет существенное значение).

В зависимости от степени корреляции дефицита бюджета с уров­нем безработицы различают структурный и циклический дефициты. Под структурным дефицитом понимается отрицательное сальдо бюджета при данной системе формирования доходов и расходов го­сударства в условиях полной занятости (при постоянно заданном уровне безработицы). В период экономического спада уровень безра­ботицы начинает превышать базовый. Естественно, что при этом ре­альный дефицит бюджета также будет расти и становиться больше уровня структурного дефицита, который принимается как некая иде­альная, оптимальная величина допустимого бюджетного дефицита. Это происходит частично за счет роста выплат пособий по безработи­це, сокращения налоговых поступлений, в основном — в результате сужения налогооблагаемой базы из-за спада производства. Разность между реально имеющимся и структурным дефицитом получила на­звание циклического дефицита. Именно экономическое состояние определяет уровни структурного и циклического дефицитов. Сокращение уровня циклического дефицита свидетельствует о тенденции выравнивания уровней реального и структурного дефицитов, что рав­носильно экономическому росту;

По характеру возникновения можно выделить случайный (кассо­вый) и действительный дефициты. Случайный дефицит бюджета, иначе называемый кассовым, возникает из-за кассовых (временных) разры­вов в поступлении и расходовании средств. Обычно кассовым дефици­там подвержены те бюджеты, которые в высокой степени зависят от одного источника довода, или же те, в которых источники поступлений имеют сезонный характер (например, поступления от земельного нало­га, налога на имущество физических лиц и ряда других налогов и сбо­ров). К таковым обычно относятся местные и региональные (в меньшей степени) бюджеты.

Действительный дефицит всобственном смысле этого слова возни­кает не из-за случайной временной задержки поступлений доходов в бюджет и опережающего график (роспись доходов и расходов) произ­водства расходов, а в связи с постоянным наращиванием расходов из бюджета и реальным отставанием от них доходов. Он обычно заклады­вается в законе о бюджете на очередной финансовый год в качестве предельной величины, но может быть ниже или выше нее в ходе ис­полнения бюджета.

По отношению к плану различают плановый и внеплановый дефици­ты бюджета. Внеплановый дефицит возникает из-за непредвиденного сокращения объема поступлений доходов (падение цен на нефть и т.д.) и увеличения расходов (войны, землетрясения, аварии, неурожаи, засу­ха, рост цен и т.п.) в отчетном году. Если же не удастся сбалансировать бюджет за счет использования средств различных резервных фондов и проведения других оперативных мероприятий, внеплановый дефицит может пагубно отразиться на ходе выполнения социально-экономических программ.

С признанием дефицита бюджета и введением в бюджетной класси­фикации дополнительного блока, отражающего источники его финан­сирования, в России стали устанавливать предельные размеры дефи­цитов бюджетов в ежегодно принимаемых законах о бюджете, т.е. ста­ли планировать дефицит в целях его контроля и управления им. Бюджетное законодательство устанавливает предельный размер пла­нируемого дефицита федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета¹.

По степени постоянства объема дефицита бюджета можно выделить
стабильные и меняющиеся дефициты. Резкие колебания дефицита за
относительно короткий промежуток времени свидетельствуют о финансово-экономической нестабильности и отсутствии единой бюджетной, налоговой и финансово-кредитной политики в стране

По продолжительности бюджетный дефицит можно подразделить на хронический (систематический) и временный. Хронический дефицит возникает из года в год в течение длительного периода времени и яв­ляется наиболее «трудноизлечимым». Основными причинами его су­ществования служат длительный цикл экономического кризиса, долгие войны и чрезмерные расходы на военные цели в мирное время, чрезвы­чайные происшествия, дорогостоящие программы, растянутые на деся­тилетия без сроков окупаемости.

В отличие от хронического временный дефицит бюджета, продолжительность которого может быть равна нескольким месяцам, не является столь опасным и трудным для преодоления, так как в его основе лежат, как правило, не глубокие кризисные явления в экономи­ке, а ряд объективных (стихийные бедствия и пр.) и субъективных
(Ошибки в планировании и прогнозировании, колебания цен на мировых товарных и фондовых рынках и др.) причин. Задача органов вла­сти заключается в недопущении трансформации временного дефицита в хронический путем принятия оперативных решений по своевре­менной ликвидации предпосылок, причин и последствий дефицита, финансирования его не инфляционными и «дешевыми» источниками заемных средств.,

Известно, что бремя государственного долга, обусловленное бюд­жетным дефицитом, перекладывается на будущие поколения. Это от­носится в большей степени к хроническому дефициту, чем ко времен­ному. Такой дефицит бюджета называют переложимым вперед. Если же финансирование дефицита осуществляется без введения новых нало­гов и выпуска государственных займов, а за счет других источников (например, реализации государственной собственности и государствен­ных активов, повышения собираемости налогов, стабилизации эконо­мики и расширения налогооблагаемой базы или же путем сокращения неэффективных бюджетных расходов), переложения бюджетного де­фицита не происходит. Данный вид дефицита бюджета называется не-переложимым. Задача бюджетной политики заключается в поиске и использовании таких источников дефицитного финансирования, кото­рые бы не обременяли жизнь будущих поколений.

По международной методологии выплата процентов по обслужива­нию государственного долга включается в расходы бюджета. Россия также перешла к международной методологии составления бюджета (правда, не все ее элементы еще приняты).

На основе вышесказанного можно выделить первичный и вторич­ный дефициты бюджетов. В основу такой классификации заложен принцип определения дефицита с учетом или без учета расходов по обслуживанию государственного долга. Дефицит бюджета, рассчиты­ваемый как разница между его доходами и расходами без учета процент­ных выплат по долгу, называется первичным, а с их учетом — вторич­ным. Данные названия возникли не случайно. Ведь дефицит есть пре­вышение расходов бюджета над его расходами. Здесь расходы (сверх доходов) из бюджета производятся впервые. Но если для их финанси­рования привлекаются заемные средства на платной (кредитной) осно­ве, то процентные выплаты из бюджета за эти средства имеют вторичный характер, т.е. обусловлены первичным дефицитом.

Классификация видов дефицита бюджета, анализ его причин, опти­мизация структуры источников финансирования дают возможность, разрабатывать систему мероприятий по прогнозированию и сокраще­нию дефицита, по реформированию бюджетной и налоговой системы, межбюджетных отношений, направленных на стабилизацию финансо­вого положения в стране.

В настоящее время появилось название «Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета», который представляет собой разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда будущих поколений и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году.

Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета финансируется за счет нефтегазового трансферта и источников финансирования дефицита федерального бюджета.